提要縣域經(jīng)濟(jì)是區(qū)域發(fā)展的基石，是發(fā)展升級(jí)的支撐。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、小康提速、綠色崛起，基礎(chǔ)在縣域，難點(diǎn)在縣域，潛力也在縣域。要努力走出一條城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城融合、各具特色的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。
“郡縣治，天下安。”在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)，也是干部干事創(chuàng)業(yè)、鍛煉成長(zhǎng)的基本功訓(xùn)練基地。習(xí)近平總書記把縣域治理最大的特點(diǎn)形象地概括為既“接天線”又“接地氣”。即：對(duì)上，要貫徹黨的路線方針政策，落實(shí)中央和省市的工作部署；對(duì)下，要領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，促進(jìn)發(fā)展、服務(wù)民生。強(qiáng)調(diào)縣一級(jí)工作做好了，黨和國(guó)家全局工作就有了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
黨的十八大以來(lái)，黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義全局出發(fā)，提出并形成了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。把“四個(gè)全面”落到實(shí)處，關(guān)鍵在基層。習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)在，縣級(jí)政權(quán)所承擔(dān)的責(zé)任越來(lái)越大，需要辦的事情越來(lái)越多，尤其是在全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨進(jìn)程中起著重要作用。
與此同時(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)功能比較完備的綜合性經(jīng)濟(jì)體系，既是宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀經(jīng)濟(jì)的結(jié)合點(diǎn)，又是城市與鄉(xiāng)村的結(jié)合點(diǎn)，是各種政策、要素、產(chǎn)業(yè)聚集的平臺(tái)，涉及生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、分配各環(huán)節(jié)和一二三產(chǎn)業(yè)各部門。我國(guó)現(xiàn)有2000多個(gè)縣（市），面積占國(guó)土面積的90%以上，人口占全國(guó)總?cè)丝诘?0%以上，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占到全國(guó)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的一半以上。浙江、江蘇、山東等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，縣域經(jīng)濟(jì)是壯大區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力、提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的重要基礎(chǔ)和支撐，縣域經(jīng)濟(jì)活則全國(guó)活，縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)則全國(guó)強(qiáng)。要推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)又好又快科學(xué)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“第二次騰飛”，必須把壯大縣域經(jīng)濟(jì)作為重要突破口，以縣域經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)發(fā)展促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。
縣域治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。全面深化改革，縣一級(jí)要做什么事，能做什么事，要不等待、不觀望，敢啃硬骨頭、敢于涉險(xiǎn)灘，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，積極主動(dòng)作為。要開動(dòng)腦筋、深入思考、積極推動(dòng)。
但我們也要看到，當(dāng)前影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素主要體現(xiàn)在：
一是產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃滯后。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各個(gè)區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、發(fā)展上的矛盾沖突一直沒(méi)得到很好解決。各地方政府在區(qū)域規(guī)劃上的盲目攀比，導(dǎo)致部分產(chǎn)業(yè)脫離市場(chǎng)需求的制約，一擁而上，形成重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩。產(chǎn)業(yè)分布“宏觀集聚、微觀分散”，區(qū)域分工仍不清晰，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異不明顯，“小而全、小而散、小而低”現(xiàn)象仍然比較突出，一些工業(yè)集聚區(qū)的輻射能力較弱，資源利用率較差，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低，一定程度上導(dǎo)致工業(yè)小區(qū)“遍地開花”，造成土地和其他經(jīng)濟(jì)資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。
二是法律環(huán)境存在缺失。從立法層面講，我國(guó)專門針對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)特別是縣域經(jīng)濟(jì)的法律保障體系缺乏，中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分缺乏明確的法律界定，且現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)的詳細(xì)性、明確性、可操作性有待提高。從執(zhí)法層面講，執(zhí)法力量相對(duì)薄弱。
三是生產(chǎn)要素流動(dòng)不暢。在國(guó)家宏觀調(diào)控導(dǎo)向和市場(chǎng)配置資源導(dǎo)向的雙重作用下，資金、人才、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素越來(lái)越向大中城市、大中企業(yè)集中，而縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍存在缺乏優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素的問(wèn)題；人才方面，以政府強(qiáng)制性為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制變遷過(guò)程，決定了人才身份管理制度體系的條塊分割、部門壁壘的分割特征，從而使人才流動(dòng)受到戶籍管理、人事管理、社會(huì)保險(xiǎn)等身份體系管理制度的約束；資金方面，目前我國(guó)向上集中的財(cái)稅體制使縣級(jí)財(cái)政普遍拮據(jù)，縣域政府負(fù)責(zé)的事務(wù)最多，但在稅收分配中的比例卻最小，事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配。同時(shí)融資也十分困難，目前我國(guó)和縣域經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切的政策性銀行是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，但農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能的重心是放在糧食收購(gòu)方面；商業(yè)銀行的縣級(jí)機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款權(quán)限被上收，基本上成為吸注機(jī)構(gòu)；農(nóng)村信用社由于管理體制問(wèn)題不僅能力有限而且運(yùn)轉(zhuǎn)不靈；加之央行貨幣政策在縣域傳導(dǎo)不暢以及金融服務(wù)手段單一，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本上失去了現(xiàn)代金融服務(wù)體系的支持；土地方面，城鄉(xiāng)二元化的土地管理體制以及對(duì)農(nóng)用地實(shí)行的用途管制，使縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在資源利用上受到根本性制約，同時(shí)農(nóng)業(yè)用地不能市場(chǎng)化交易，也使縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的依托資源不能從根本上盤活，直接制約了項(xiàng)目建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模的發(fā)展。
黨的十八屆三中全會(huì)出臺(tái)了多項(xiàng)重大改革舉措，尤其是在財(cái)稅體制改革、金融體制改革、城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制改革等重點(diǎn)領(lǐng)域有新的突破，為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了前所未有的機(jī)遇，比如，隨著經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的到來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正加快融入全球經(jīng)濟(jì)。縣域經(jīng)濟(jì)面向的市場(chǎng)范圍大為拓寬，從傳統(tǒng)的縣域、市域、省域向全國(guó)乃至全世界拓展。又如，隨著貿(mào)易自由化推進(jìn)，地區(qū)壁壘正逐步減少，各種生產(chǎn)要素，包括自然資源、人力資源、技術(shù)、資本可以自由流動(dòng)，不擁有或者不占優(yōu)勢(shì)的地區(qū)也獲得了廣闊的發(fā)展空間。再如，近年來(lái)，信息技術(shù)高速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)開始走進(jìn)人民的生活，深刻影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也給縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了新的機(jī)遇。
機(jī)遇面前，更要努力走出一條城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，產(chǎn)城融合，各具特色的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。具體要做好以下幾方面工作：
一是以規(guī)劃為先導(dǎo)。任何一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須是規(guī)劃先行，只有立足各區(qū)域差異化的具體實(shí)際，依據(jù)自然條件、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)制定發(fā)展規(guī)劃，用規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展，做到有序發(fā)展，才會(huì)少走彎路，降低發(fā)展成本，提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)效。因此，從國(guó)家層面，要根據(jù)五年發(fā)展規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃，確立時(shí)間和空間兩個(gè)方向的目標(biāo)，嚴(yán)格做到省級(jí)優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域以縣級(jí)行政區(qū)為基本單元，切實(shí)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行宏觀指導(dǎo)；各縣在發(fā)展定位和目標(biāo)上要與以上兩個(gè)規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌編制好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、旅游規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，做到“多規(guī)合一”，以規(guī)劃促發(fā)展。
二是靠創(chuàng)新解難題。從制度上打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，徹底解除城鄉(xiāng)分割的歧視性制度，包括戶籍管理、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、縣鎮(zhèn)行政管理及公務(wù)員薪酬等制度。在這些方面，縣域應(yīng)該盡量與城市接軌，逐步實(shí)現(xiàn)無(wú)差別的“國(guó)民待遇”。建立以縣域耕地總量動(dòng)態(tài)平衡為基礎(chǔ)的土地征用制度和土地流轉(zhuǎn)制度，在保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益和不改變農(nóng)村土地集體所有制的前提下，探索農(nóng)村土地資本化，賦予農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰化，優(yōu)化土地資源配置。在深化農(nóng)村稅費(fèi)改革的基礎(chǔ)上，從財(cái)稅政策、產(chǎn)業(yè)政策、金融和信貸政策等一系列政策上對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)適當(dāng)傾斜，適度提高縣級(jí)財(cái)稅留成比例，增強(qiáng)縣域財(cái)力保障水平。大力扶持縣域融資平臺(tái)和金融體系建設(shè)，降低企業(yè)融資準(zhǔn)入門檻，特別是要健全支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代金融體系，著力解決實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資難、融資貴等問(wèn)題，引導(dǎo)生產(chǎn)要素、利潤(rùn)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)積聚。
三是以產(chǎn)業(yè)為抓手。產(chǎn)業(yè)興，則縣域興。產(chǎn)業(yè)是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱。推進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，關(guān)鍵是立足縣情，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，突出特色，找準(zhǔn)支柱產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，不斷提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次和水平。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展：一是要有品牌。品牌就是效益，沒(méi)有品牌的產(chǎn)業(yè)就沒(méi)有附加值，同樣的產(chǎn)品，有品牌的價(jià)值要遠(yuǎn)高于沒(méi)有品牌的，發(fā)展縣域產(chǎn)品要注重打造品牌。二是要有特色。沒(méi)有特色，就沒(méi)有核心競(jìng)爭(zhēng)力，就沒(méi)有發(fā)展空間。三是要形成產(chǎn)業(yè)鏈條。單個(gè)企業(yè)改變不了縣域經(jīng)濟(jì)，只有立足產(chǎn)業(yè)鏈條，縣域經(jīng)濟(jì)才能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集。
(作者單位：華中科技大學(xué))
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)2016年2月25日
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