原題：基于鄉村治理現代化的三維權力運行體系分析
內容提要：治理理論作為多元社會維持秩序的理性選擇，具有多元性、合作共治性與追求公共利益最大化特征。在鄉村政治場域中，治理理論要求對農村社區治理中各個權力主體的配置、運作、互動及其變化進行科學規制，形成互相促進型的權力關系。鄉鎮行政權力、村黨支部政治權力和村委會社會自治權力是當前農村政治場域中三種主要權力，鄉村治理現代化要求對這三種權力的運行要素和運行原則進行科學規制。規制的內容包括明確區分權力作用邊界，科學規范權力作用方式，合理整合權力作用目的，正確梳理權力主體關系。
關鍵詞：治理/鄉村權力/現代化
關于治理與權力，不少學者對兩者關系進行了論述，例如，程廣云認為，“治理是以權力為核心的行為，是權力的運作。”[1]譚興中認為，“治理結構，實際上是一種對權力的約束機制”。[2]張廣利、徐丙奎認為，“治理是與權力相對應的，有什么樣的權力就應該有什么樣的社會治理方式，治理方式可以說是權力的外在表征。”[3]由此可見，治理的一個非常重要層面的涵義就是指與公共權力有關的治理主體在實施公共影響力、謀求公共利益過程中形成的某種相互依存關系以及這種關系模式同周圍環境之間進行物質、能量與信息交換的互動格局。以此視域觀看農村基層治理，當前村民自治進程中糾結的“鄉政村治”和“村兩委會”關系問題，正是由于與鄉村公共權力(鄉鎮行政權力、村黨支部政治權力和村委會社會自治權力)有關的治理主體在實施社會影響力、謀求鄉村公眾利益過程中沒有形成相互間的良性互動關系。例如，“鄉政村治”方面，行政權力和自治權力之間始終處于一種此消彼長的博弈狀態，村民自治權利(權力)與國家行政權力之間的關系因鄉鎮政府的行政干預而處于失衡、扭曲甚至破裂狀態，直接引起村民與政府之間的沖突與矛盾，甚至是對抗，從根本上影響了鄉村社會的和諧與穩定。又如，“村兩委會”關系方面，來自于上的執政黨的執政權力和來自于下的村民民選的自治權力，成為農村基層組織中權力沖突的主要來源，這種沖突所形成的內耗，嚴重侵蝕了村莊有限的自治資源。
基于此，本文認為如果不能對鄉村權力及其運行關系進行科學規范、合理界定，就難以形成鄉村治理的多元主體良性互動和合作共治共贏格局，鄉村治理現代化也就難以從根本上實現。
一、治理現代化視野下鄉村三維權力運行的實然質態
如果從權力運行機理來看，治理現代化要求權力主體在公共政治場域中治理理念、方式、運作軌跡、運作邊界和運作目的合理化、科學化、規范化；各個權力主體在行使治理職能時配置資源、征調資源和整合資源能力最大化及追求目標一致化；各個權力主體在公共事務治理中互動民主化、平等化和高效化；現存的權力主體運行體系能夠應時應景地促進社會的穩定化和有序化。如果滿足了這些要求，我們就說這種權力運行符合治理現代化的價值取向。而從當前鄉村權力運行體系來看，鄉村權力運行機理與治理現代化的價值取向還存在一定的差距。
第一，從治理主體理念來看，治理現代化需要治理主體具備共同責任意識、參與意識和公共利益認同意識，但在村莊權力運行中這種意識則相對欠缺。表現為：有的治理主體受傳統文化觀念、行政思維慣性及市場經濟利益準則的影響，缺少公共理性精神和公共責任意識，在治理過程中出現公權力的私人化，公共事務處理的人情化等現象，使村莊不斷由有序走向無序；有的治理主體表現為政治參與意識缺乏，不論是村莊選舉還是村務管理都表現出一種政治冷漠；有的治理主體表現為治權意識不足和合作意識欠缺，不論是在資源配置上還是在村莊整合上都難以發揮有效性作用。例如，隨著原有村莊社會關聯度的降低及粘合農民利益中間組織的缺失，村民每個人日益成了原子化的個人，這就導致每個村民不是以集體組織化的方式而是以個體的方式參與村莊治理，從而導致村民一致行動能力的喪失，體現為村莊治理行為的多樣性、異質性。
第二，從治理主體行為的規范性來看，由于鄉鎮行政權力、村黨支部政治權力和村委會社區自治權力三個主體運行空間不明，運行目的和功能混亂，運行方式或手段不合理，因而農村基層民主治理中時而出現權力運行欠規范化現象。例如，從鄉鎮視角來看，有些鄉鎮政府仍習慣于沿襲過去“命令—服從”為特征的傳統國家與農村社會的關系模式，用國家的公權力去干預村莊的自治權力，要么借助選舉活動干預和操縱使他們認為“聽話的”、“有能力”的人當選，要么用直接行政命令取代村民自我管理。這種狀況必然使得村民自治權的行使很難得到實質性提升。從村委會視角來看，由于治理問題的復雜性或治理資源的有限性，村委會需要鄉鎮政府提供一些幫助，在這種利益關系下，有些村委會便會聽命于鄉鎮政府，盡可能地貫徹鄉鎮政府的行政意圖，用行政權力去擠壓村民自治的自主和獨立空間。從村黨支部視角來看，村級黨組織和村委會之間圍繞農村內部社會資本的控制所進行的博弈也消解了村兩委會治理村莊的精力，造成兩委會治理村莊功能的萎縮。關于鄉村關系、村兩委會關系，雖然不少法律文本對此做出了明確規定，但治理主體自身制度執行意識的缺乏和法制觀念的淡漠有可能導致權力主體治理行為的隨意性和低效性，表現在村民自治的實際運作中，就是制度文本的規定要么被規避，要么走了樣，理性設計的“應然”模式與現實的具體執行出現了分離。
第三，從治理能力來看，基層政權組織動員、征調資源的能力和發動村民一致行動的能力隨著整個農村社會的開放和農村土地吸附能力的減弱而不斷削弱。例如，對于經濟比較落后的地區來說，村民們更多的經濟來源是他們外出打工或經商的收入，外緣化的資源獲取途徑降低了他們對村級組織的依賴，村莊干部們難以像過去那樣對普通村民行使強制力量和權威。再加上集體經濟的缺失，一些村莊還存在著相當多的債務，村級組織掌握的資源比較有限，需要村級組織履行的職能也逐漸減少，所以，在村莊公共利益和村莊發展中兩委會成員難以有所作為或難以有大作為。同時村莊干部本身也是理性的行動者，他們會根據自身行動動機和機制不斷進行抉擇，進行利益的權衡和博弈，關于這一點，學者吳毅曾有過深刻的揭示：“置身于這一狀態中的村干部既受到政府和村民兩種力量的影響，卻又不為其中任何一種力量完全掌控和吸納，于是，作為一個理性的行動者，在國家與農民這兩頭之間擺平衡、踩鋼絲甚至兩頭應付就可能成為其行為的最典型特征”，[4]加之村莊資源的匱乏與發展機會的有限性，這些都可能導致基層政權組織的成員在村莊治理中難作為或不作為。
第四，從治理體系本身與環境適應性方面來看，鄉村有它自己的運作環境和治理邏輯，而當前推行的村民自治制度框架下的權力運行體系對大多數村莊來說并不是自然生成的，更多是外部力量設計的。所以這一權力運行體系要想對接現有的鄉村治理邏輯，本身就必須學會融入，學會適應。關于這一點，鄉村學者徐勇曾指出，“在現代化進程中，古老的鄉村需要借助外力影響才能走出傳統的窠臼。但任何外力影響都需要與鄉村內部的要求和動力相契合，實行內源發展”。[5](P304)我們在將村民自治體系嵌入到具體農村社會環境中去分析的時候，發現要么治理體系本身適應性不夠難以發揮有效作用，要么治理體系本身在適應性中丟失了治理的初衷，導致各個治理主體的行動或行動的結果違背了國家推行村民自治的初衷。
正是這諸多要素之間形成的相互影響、相互制約的關系構成了現有鄉村權力運行模式。而當前基層鄉村治理環境發生了變化，鄉村社會正從總體性社會向多元化社會格局轉變，“鄉鎮政府不再作為唯一的權威主體和權力中心，但又是絕對不能缺少的治理主體；村民組織和村民代表等作為公共治理主體之一，通過對話、協商參與公共事務，享有與政府平等的地位；鄉村精英也積極發揮自己的力量，自覺參與鄉村治理。”[6]鄉村治理生態所發生的這些深刻變化，迫切需要鄉村權力運行體系的現代化轉換與發展。
二、“鄉村權力運行體系”現代化的應然框架
所謂體系，“按照系統論的一般理解，體系的結構主要包含兩方面的內容，一是組成體系的基本要素，二是各要素在特定時間與空間下的相互作用方式。”[7]從鄉村權力運行體系來看，當前農村治理中活躍著三類權力主體：(1)代表行政權力的鄉鎮政府。鄉鎮政府是國家行政權力在農村的基礎和末梢，雖然這種行政權力的行使需要接受鄉鎮黨委的領導，但最終是要通過鄉鎮政府權力的行使來外顯的。所以我們這里的“鄉鎮政府”是狹義的，指鄉鎮人民政府，不包括鄉鎮黨委和鄉鎮人民代表大會。從整個國家行政權力的設置來看，鄉鎮政府是上層國家權力與基層社區權力互為影響、互為滲透的交匯點，其運行方式和運行功能都有不同于其他層級的國家權力運行的特殊性。(2)代表政治權力的村黨支部。村黨支部在政治權力運行過程中，所涉關系主體既有上級鄉鎮黨組織，又有村委會。村黨支部與鄉鎮黨組織是上下級關系，村黨支部堅決服從上級黨組織的領導，并在上級黨組織的領導下開展工作；村黨支部與村委會之間的關系，從權力屬性上來看是黨對農村的政治領導權與村級社區的村民自治權之間的關系，村民自治權的實行要堅持村黨支部領導并在法律法規范圍內進行。(3)代表村民自治權力(權利)的自治組織。自治權具有權利和權力的雙重屬性，其行使的主體有村民、村委會、村民會議和村民代表大會，而具有公權力性質的主要是指包括村委會、村民會議和村民代表大會等在內的村民自治組織。其中村委會是鄉村治理的實質主體，是農村一切公共事務的承載者和組織者。“村民自治組織作為村莊公共治理主體，與政府組織、行業協會等非政府組織一起共同構成對社會的治理，辦理村莊公共事務和公益事業，行使著一定的管理社會事務的公共權力。”[8]我們文中所指的村民自治權力(權利)主體的考察對象主要是村委會。
根據治理現代化的要求，我們不難推導出鄉村這三種權力運行體系現代化的應然框架。
第一，鄉村權力主體之間應是一種平等基礎上的協商、合作伙伴關系。在鄉村治理中，隨著農村基層組織權力轉變的完成，村莊一級治理權力已經由他治轉換為自治。自治的首要要義就是讓村民在村莊治理的相關事務中實行“自我管理、自我服務、自我教育和自我監督”，而要實現“自我管理、自我服務、自我教育和自我監督”，村民就必須掌握自治權力，而且所掌握的自治權力最終又應該轉化為對社區公共事務的集體決策機制。這種政治安排客觀上推動了鄉村關系和兩委會關系的轉變，即縱向上的鄉村關系由“領導和被領導”的關系轉換為“指導和被指導”的關系，橫向上的兩委會(村黨支部與村委會)關系由“黨政一體”關系轉換為“宏觀領導與微觀決策”的關系，這兩種關系得以建立和維系的依據就是共同服務于村民自治的需要。因此，三種權力在“村民自治”的中心任務下，應該存在著權力運行的相互依賴性、相互制約性，權力主體需求的上下呼應性及權力價值取向的高度契合性。只有這樣，各權力主體的種種需求才能整合為一種動態行為機制，形成多元共治、理性對話、民主協商的完美路線圖。鄉鎮政府和村黨支部要從維護鄉村民眾公共利益的角度，為村民履行“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”權利搭建平等、自由、公正、包容的協商、溝通平臺。
第二，鄉村權力主體相對于治理標的來說應是一種共同負責、共同治理關系。共同負責和共同治理包含兩方面的含義：一方面，共同負責、共同治理本身就內含有對社會多元化的認可和對社會共識的認同，“共識……是建筑在對個性和多元性的承認之上的。……真正的共識絕不會否定差異，取消多元性，而是要在多元的價值領域內，對話語論證的形式規則達成主體間認識的合理的一致”。[9]另一方面，共同負責、共同治理也是對治理價值要義的回歸。治理的價值要義是善治，而善治最直接的表現就是公共利益最大化的實現。為了實現公共利益最大化，就要突破過去單一行政權力管理方式失靈、管理效應不明的缺陷，實現社會事務管理和社會秩序維持的公共化。所以，為了建立三種權力主體共同負責、共同治理的關系，權力主體既要樹立多元統一的公共理性精神，又要開展責任分解與義務分擔的具體行動。沒有多元化統一的公共理性精神，多元治理就難以在制度和行動層面上得到統一；沒有責任分解與義務分擔的具體行動，治理資源就可能因相互間的扯皮而形成內耗。當然，在多元協同治理中，各個權力主體的治理責任是不同的。鄉鎮黨委和鄉鎮政府承擔主導性治理職責，是首要的責任主體。政府本身不僅要扮演好公開、公平、公正治理者的角色，還要對其他治理主體實行正確的引導和培育。村黨支部承接了以往由政府承擔的社會方向的引導職責，因為它來源于農村并服務于農村，具有更強的社會性、廣泛性和整合性，能夠起一個貫徹、落實社會主義新農村建設的方針和政策的作用。上述兩種力量代表著國家的價值取向。但涉及具體自治事務時，村委會和村民在社會治理中將發揮主導性作用，這一力量代表的是社會力量，是基層社會組織力量的重構。當然，村委會和村民在履行其自治責任時不得侵蝕和消解基層政權組織在鄉村的執政權威。
第三，鄉村權力運行在治理能力方面必須體現為規范而有效。只有形成規范而有效的權力運行體系，治理才是多元主體互動、社會有序狀態不斷實現的治理。這種規范而有效的運行既離不開三維權力行使空間和行使功能的明晰化，又離不開三維權力行使方式的合理化。為了達此目的，法律法規首先要予以明確界定，否則權力邊界規定本身的模糊性容易刺激權力主體的自利本性和固有的擴張性，促使其不斷侵蝕其他的權力空間。另外，權力主體要在法治思維指導下按照法治方式行使權力，因為權力的擴張性沖動有可能使權力本身不能循規蹈矩地堅守權力作用的邊界，總是試圖突破法律法規的限制，尋求滲透的空間，期望得到更多支配性權力。正如孟德斯鳩所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止。”[10](P154)所以，鄉村政治場域中治理的最佳狀態就是三維權力本身能夠明晰各自的權力邊界及權力功能，真正做到堅持法定職責必須為、法無授權不可為，并能合理地選擇權力運行方式。當然法律法規不可能對所有領域進行明確界定，所以當法律對三種權力規定的邊界不清晰時，要自治權優先；當自治權能夠解決自治事務時，要盡可能發揮村民自我管理的能力，慎重避免行政權的干預，政府的職責就是賦權社會，并努力為提高公民社會自我治理能力創造條件。
三、“鄉村權力運行體系”從實然走向應然的出場路徑
鄉村權力運行體系的現代化轉換與構建，需要明確區分權力作用的邊界，科學規范權力作用方式，合理整合權力作用目的，正確梳理權力主體的關系，使它們在良性互動中實行鄉村社會的治理與善治。
第一，明確規定權力運行空間。(1)鄉鎮政府作為行政權力的行使主體，其作用的邊界只能限于政府行政范圍，即經過合法論證并以法律法規明示的政務范圍是其權力行使的界限，具體包括國家政策的貫徹和政府必不可少的行政管理。(2)村黨支部作用邊界是宏觀層面的政治領導，其工作權限包括組織領導村委會選舉工作，整體謀劃全村經濟發展和精神文明建設，支持村委會依法獨立負責地開展工作，領導村委會致力于規范干部行為、反腐倡廉方面的制度建設，加強對黨內成員監督、評議和考核。“雖然村民自治意味著農民相對獨立的自主權，但這種自主權卻是在黨組織正確引導下運作的結果，是在堅持黨的領導下農民當家作主的反映，是黨的領導權民主化在農村的延伸形式。”[11](3)村委會作用邊界是獨立行使自治權力、管轄村務。但其權力的行使只限于自治范圍內的事務，其運作不得涉入行政權所管轄的公共行政事務，不得超越村民的賦權范圍，也不得超越法律法規的規定，如果其決策或管理的事務事關全體村民切身利益，還得報請村民會議或村民代表大會討論決定。為此，關于三種權力的運行空間，出臺的法律制度不僅要有明晰的法律內涵、具體的操作細則、規范的執行標準和嚴格的監督措施，確保法律體系的完備性和配套性；還要使關于鄉政村治關系、村兩委會關系的各種規定之間形成相互協調、互相照應的關系，確保法律體系的閉合性和周延性。
第二，科學規范權力作用方式。(1)鄉鎮行政權力作用方式。鄉鎮行政權力作為國家治理體系的末梢和基礎，作為與社會直接對接的基層政權組織，需要樹立依法行政的理念，養成依法行政的行為習慣；在縮小鄉政府的行政權力的同時不斷提升鄉政府的治理能力；在維護基層社會穩定的基礎上扮演好村治權力成長的有力推動者角色，確保村莊依法自主管理村民自治范圍內的各類事項。(2)村黨支部權力作用方式。村黨支部作為中國共產黨的農村基層政治組織，在鄉村治理中要超越各種具體利益紛爭，扮演好政治方向引導者角色、社會利益協調者角色和村莊秩序守護者角色；同時村黨支部自身要不斷加強純潔性、先進性建設，不斷創新治理方式，不斷拓寬其權威合法性基礎，在穩定鄉村社會秩序和發展鄉村民生經濟中累積起更多合法性資源。(3)村委會自治權力作用方式。村委會作為基層自治組織，必須對涉及本村范圍內的自治事務履行自我管理、自我服務、自我監督的職能；協調和維護農村社會秩序的工作；尊重并保護其他集體組織依法獨立進行自主權，尊重并保護村民依法獨立行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利；履行上傳下達的職能，上傳是指村委會要善于聚合村民的利益訴求，并向上級鄉鎮黨政組織傳遞、表達這種訴求，下達就是把上級政府的路線、方針、政策及時到位的向村民宣傳。而村委會與村民是代理與被代理關系，村委會與村級其他組織之間是互助合作關系，村委會行使自治權力時不可使用強制性，這些都是對村委會作用方式的內在規定。
第三，合理整合權力互動目的。關于這一點，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中曾圍繞治理體系和治理能力現代化，提出要變革政府與社會關系，確立一種官民“協同治理”的新的社會運作邏輯。而“協同治理”的要義就是治理主體追求治理目標的一致性。在當前鄉村治理格局中，由于鄉村權力主體各自秉持的價值觀和道德理念不同，權力運作的立場不同，所以其對權力運行目的的希望也不同。鄉鎮行政權力關注的是如何整合社會秩序，并使各個村莊更好地服務于鄉鎮的目標；村黨支部政治權力關注的是黨的路線、方針、政策的遵從程度和執行力度，并要求村委會接受自己的領導。村委會自治權力關注的是村莊集體利益和村民個人利益的最大化，包括經濟利益、政治利益和文化利益。與此同時，不論是黨支部的政治權力還是村委會的自治權力最終都要通過一定的人行使，而這兩個組織的一把手又分別是支部書記和村委會主任，所以這兩種權力的行使中還有可能穿插有權力運行目的個人化和私人化。為此，為了達成治理目標的一致性和公共利益的最大化，各級權力主體就必須在公共理性精神和公共責任觀念的引導下形成權力運行的良性互動。例如，鄉鎮政府在處理農村政務和村務時，就是要由以往自上而下的一維行政向上下互動的多維行政轉變，要由以往單一主體的管理行政向多元主體的治理行政轉變，要由以往的鄉村控制行政向以滿足鄉村社會自治需求為目的的服務行政轉變。這就需要鄉鎮行政權力基于鄉村治理邏輯，主動作為，創造條件鼓勵所有利益相關者參與平等對話與協商。在這種平等對話與民主協商中，鄉鎮政府要堅持行政的公共性、公正性和公開性，努力為鄉村社會提供優質的公共資源。村黨支部和村委會也要在秉持公平正義的基本方向和價值取向的基礎上，在領導鄉村社會和服務鄉村社會的有機互動中，不斷實現鄉村公共利益的最大化和最優化。
第四，正確梳理權力主體關系。村委會在行使自治權力時必須接受鄉、鎮人民政府依照國家法律和政策布置的相關行政工作，村民委員會不得以自治為由加以拒絕。村委會在行使自治權力過程中必須接受鄉鎮行政的指導和監督，但它的地位不是鄉鎮行政的下屬機構，而是與鄉鎮行政進行平等對話、溝通和村民利益綜合表達的自治機構，所以，鄉鎮的指導僅限于自治權行使中的指導，監督僅僅限于法律法規范圍內的監督，同時不管是行使指導權還是行使監督權又都必須以承認與保護村民四個方面民主權利的實現為前提，以實現村民政治主體的意志和利益為目的。黨支部作為鄉鎮黨委的一個支部，在尊重農村社區依法自治發展的前提下，對村民自治自身不足的一面進行必要的適當的干預，以維護國家和社會的整體利益，同時在制度化分工的基礎上，鼓勵村委會成員進行協調、合作，以便形成相互監督、相互支持的良性互動的結構關系。村委會作為基層群眾性自治組織，需要按照民主、自治的原則管理村莊公共事務和公共事業。村委會與村黨支部之間雖然存在一定的領導關系，但兩者從理論上來看并不存在此消彼長的零和博弈關系，這種領導核心不等同于“包攬”或“隨意干預”，它主要側重于宏觀層面的政治領導，“領導是一種‘率先垂范’的、非權力性的導向行為。它跟強迫命令、行政管制無關。”[12]
總之，為了推進鄉村治理現代化，回歸村民自治本來意義上的民主與自治，提升村民借助村委會這一組織載體參與村內政治事務、經濟事務和社會事務管理的積極性和有效性，就必須根據相關法律法規科學合理地界定三種權力之間的關系，以法律法規約束鄉鎮行政權力的擴張，規范村黨支部政治權力和村委會自治權力作用的邊界。只有這樣，才能構建起行政權與自治權持續互動，各類主體共同參與，社會有序與活力統一的多元治理、共建共享的鄉村治理新模式。
參考文獻：
[1]程廣云.論治理的前提、模式與體制[J].河北學刊，2013，(5).
[2]譚興中.新農村治理模式探討[J].政治學研究，2010，(6).
[3]張廣利，徐丙奎.權力、治理與秩序：一個可能的社區分析框架[J].西南民族大學學報(人文社會科學版)，2013，(10).
[4]吳毅.雙重邊緣化：村干部角色與行為的類型學分析[J].管理世界，2002，(11).
[5]徐勇.利益與體制：民主選舉背后的變數分析[A].徐勇自選集[C].武漢：華中理工大學出版社，1999.
[6]唐紹洪，劉屹，張春華.從“統治”到“治理”：我國農村政治體制改革的軌跡嬗變[J].社會主義研究，2010，(2).
[7]許益軍.中國特色社會管理：一個基于體系分析的解釋框架[J].南京社會科學，2012，(6).
[8]劉志鵬，唐鳴.法理學視野下的村民自治權：爭議、歧見與解析[J].中州學刊，2011，(3).
[9]章國鋒.哈貝馬斯訪談錄[J].外國文學評論，2000，(1).
[10]孟德斯鳩.論法的精神(上)[M].北京：商務印書館，1963.
[11]陳宇宙.農村基層黨組織角色、功能定位及其實現途徑[J].長白學刊，2012，(2).
標題注釋：本文系江蘇省社會科學基金課題“群眾路線與農村基層民主政治研究”(項目號：13DS009)的階段性成果。
作者簡介：戴玉琴，揚州大學馬克思主義學院教授，主要研究方向為基層民主政治與基層社會治理
中國鄉村發現網轉自：《教學與研究》2015年第9期
(掃一掃，更多精彩內容！)
