原題：基于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的三維權(quán)力運(yùn)行體系分析
內(nèi)容提要：治理理論作為多元社會(huì)維持秩序的理性選擇，具有多元性、合作共治性與追求公共利益最大化特征。在鄉(xiāng)村政治場(chǎng)域中，治理理論要求對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理中各個(gè)權(quán)力主體的配置、運(yùn)作、互動(dòng)及其變化進(jìn)行科學(xué)規(guī)制，形成互相促進(jìn)型的權(quán)力關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力、村黨支部政治權(quán)力和村委會(huì)社會(huì)自治權(quán)力是當(dāng)前農(nóng)村政治場(chǎng)域中三種主要權(quán)力，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要求對(duì)這三種權(quán)力的運(yùn)行要素和運(yùn)行原則進(jìn)行科學(xué)規(guī)制。規(guī)制的內(nèi)容包括明確區(qū)分權(quán)力作用邊界，科學(xué)規(guī)范權(quán)力作用方式，合理整合權(quán)力作用目的，正確梳理權(quán)力主體關(guān)系。
關(guān)鍵詞：治理/鄉(xiāng)村權(quán)力/現(xiàn)代化
關(guān)于治理與權(quán)力，不少學(xué)者對(duì)兩者關(guān)系進(jìn)行了論述，例如，程廣云認(rèn)為，“治理是以權(quán)力為核心的行為，是權(quán)力的運(yùn)作。”[1]譚興中認(rèn)為，“治理結(jié)構(gòu)，實(shí)際上是一種對(duì)權(quán)力的約束機(jī)制”。[2]張廣利、徐丙奎認(rèn)為，“治理是與權(quán)力相對(duì)應(yīng)的，有什么樣的權(quán)力就應(yīng)該有什么樣的社會(huì)治理方式，治理方式可以說是權(quán)力的外在表征。”[3]由此可見，治理的一個(gè)非常重要層面的涵義就是指與公共權(quán)力有關(guān)的治理主體在實(shí)施公共影響力、謀求公共利益過程中形成的某種相互依存關(guān)系以及這種關(guān)系模式同周圍環(huán)境之間進(jìn)行物質(zhì)、能量與信息交換的互動(dòng)格局。以此視域觀看農(nóng)村基層治理，當(dāng)前村民自治進(jìn)程中糾結(jié)的“鄉(xiāng)政村治”和“村兩委會(huì)”關(guān)系問題，正是由于與鄉(xiāng)村公共權(quán)力(鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力、村黨支部政治權(quán)力和村委會(huì)社會(huì)自治權(quán)力)有關(guān)的治理主體在實(shí)施社會(huì)影響力、謀求鄉(xiāng)村公眾利益過程中沒有形成相互間的良性互動(dòng)關(guān)系。例如，“鄉(xiāng)政村治”方面，行政權(quán)力和自治權(quán)力之間始終處于一種此消彼長(zhǎng)的博弈狀態(tài)，村民自治權(quán)利(權(quán)力)與國(guó)家行政權(quán)力之間的關(guān)系因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)而處于失衡、扭曲甚至破裂狀態(tài)，直接引起村民與政府之間的沖突與矛盾，甚至是對(duì)抗，從根本上影響了鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。又如，“村兩委會(huì)”關(guān)系方面，來自于上的執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)力和來自于下的村民民選的自治權(quán)力，成為農(nóng)村基層組織中權(quán)力沖突的主要來源，這種沖突所形成的內(nèi)耗，嚴(yán)重侵蝕了村莊有限的自治資源。
基于此，本文認(rèn)為如果不能對(duì)鄉(xiāng)村權(quán)力及其運(yùn)行關(guān)系進(jìn)行科學(xué)規(guī)范、合理界定，就難以形成鄉(xiāng)村治理的多元主體良性互動(dòng)和合作共治共贏格局，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化也就難以從根本上實(shí)現(xiàn)。
一、治理現(xiàn)代化視野下鄉(xiāng)村三維權(quán)力運(yùn)行的實(shí)然質(zhì)態(tài)
如果從權(quán)力運(yùn)行機(jī)理來看，治理現(xiàn)代化要求權(quán)力主體在公共政治場(chǎng)域中治理理念、方式、運(yùn)作軌跡、運(yùn)作邊界和運(yùn)作目的合理化、科學(xué)化、規(guī)范化；各個(gè)權(quán)力主體在行使治理職能時(shí)配置資源、征調(diào)資源和整合資源能力最大化及追求目標(biāo)一致化；各個(gè)權(quán)力主體在公共事務(wù)治理中互動(dòng)民主化、平等化和高效化；現(xiàn)存的權(quán)力主體運(yùn)行體系能夠應(yīng)時(shí)應(yīng)景地促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定化和有序化。如果滿足了這些要求，我們就說這種權(quán)力運(yùn)行符合治理現(xiàn)代化的價(jià)值取向。而從當(dāng)前鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行體系來看，鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行機(jī)理與治理現(xiàn)代化的價(jià)值取向還存在一定的差距。
第一，從治理主體理念來看，治理現(xiàn)代化需要治理主體具備共同責(zé)任意識(shí)、參與意識(shí)和公共利益認(rèn)同意識(shí)，但在村莊權(quán)力運(yùn)行中這種意識(shí)則相對(duì)欠缺。表現(xiàn)為：有的治理主體受傳統(tǒng)文化觀念、行政思維慣性及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益準(zhǔn)則的影響，缺少公共理性精神和公共責(zé)任意識(shí)，在治理過程中出現(xiàn)公權(quán)力的私人化，公共事務(wù)處理的人情化等現(xiàn)象，使村莊不斷由有序走向無序；有的治理主體表現(xiàn)為政治參與意識(shí)缺乏，不論是村莊選舉還是村務(wù)管理都表現(xiàn)出一種政治冷漠；有的治理主體表現(xiàn)為治權(quán)意識(shí)不足和合作意識(shí)欠缺，不論是在資源配置上還是在村莊整合上都難以發(fā)揮有效性作用。例如，隨著原有村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)度的降低及粘合農(nóng)民利益中間組織的缺失，村民每個(gè)人日益成了原子化的個(gè)人，這就導(dǎo)致每個(gè)村民不是以集體組織化的方式而是以個(gè)體的方式參與村莊治理，從而導(dǎo)致村民一致行動(dòng)能力的喪失，體現(xiàn)為村莊治理行為的多樣性、異質(zhì)性。
第二，從治理主體行為的規(guī)范性來看，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力、村黨支部政治權(quán)力和村委會(huì)社區(qū)自治權(quán)力三個(gè)主體運(yùn)行空間不明，運(yùn)行目的和功能混亂，運(yùn)行方式或手段不合理，因而農(nóng)村基層民主治理中時(shí)而出現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行欠規(guī)范化現(xiàn)象。例如，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)視角來看，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍習(xí)慣于沿襲過去“命令—服從”為特征的傳統(tǒng)國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系模式，用國(guó)家的公權(quán)力去干預(yù)村莊的自治權(quán)力，要么借助選舉活動(dòng)干預(yù)和操縱使他們認(rèn)為“聽話的”、“有能力”的人當(dāng)選，要么用直接行政命令取代村民自我管理。這種狀況必然使得村民自治權(quán)的行使很難得到實(shí)質(zhì)性提升。從村委會(huì)視角來看，由于治理問題的復(fù)雜性或治理資源的有限性，村委會(huì)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供一些幫助，在這種利益關(guān)系下，有些村委會(huì)便會(huì)聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，盡可能地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政意圖，用行政權(quán)力去擠壓村民自治的自主和獨(dú)立空間。從村黨支部視角來看，村級(jí)黨組織和村委會(huì)之間圍繞農(nóng)村內(nèi)部社會(huì)資本的控制所進(jìn)行的博弈也消解了村兩委會(huì)治理村莊的精力，造成兩委會(huì)治理村莊功能的萎縮。關(guān)于鄉(xiāng)村關(guān)系、村兩委會(huì)關(guān)系，雖然不少法律文本對(duì)此做出了明確規(guī)定，但治理主體自身制度執(zhí)行意識(shí)的缺乏和法制觀念的淡漠有可能導(dǎo)致權(quán)力主體治理行為的隨意性和低效性，表現(xiàn)在村民自治的實(shí)際運(yùn)作中，就是制度文本的規(guī)定要么被規(guī)避，要么走了樣，理性設(shè)計(jì)的“應(yīng)然”模式與現(xiàn)實(shí)的具體執(zhí)行出現(xiàn)了分離。
第三，從治理能力來看，基層政權(quán)組織動(dòng)員、征調(diào)資源的能力和發(fā)動(dòng)村民一致行動(dòng)的能力隨著整個(gè)農(nóng)村社會(huì)的開放和農(nóng)村土地吸附能力的減弱而不斷削弱。例如，對(duì)于經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)來說，村民們更多的經(jīng)濟(jì)來源是他們外出打工或經(jīng)商的收入，外緣化的資源獲取途徑降低了他們對(duì)村級(jí)組織的依賴，村莊干部們難以像過去那樣對(duì)普通村民行使強(qiáng)制力量和權(quán)威。再加上集體經(jīng)濟(jì)的缺失，一些村莊還存在著相當(dāng)多的債務(wù)，村級(jí)組織掌握的資源比較有限，需要村級(jí)組織履行的職能也逐漸減少，所以，在村莊公共利益和村莊發(fā)展中兩委會(huì)成員難以有所作為或難以有大作為。同時(shí)村莊干部本身也是理性的行動(dòng)者，他們會(huì)根據(jù)自身行動(dòng)動(dòng)機(jī)和機(jī)制不斷進(jìn)行抉擇，進(jìn)行利益的權(quán)衡和博弈，關(guān)于這一點(diǎn)，學(xué)者吳毅曾有過深刻的揭示：“置身于這一狀態(tài)中的村干部既受到政府和村民兩種力量的影響，卻又不為其中任何一種力量完全掌控和吸納，于是，作為一個(gè)理性的行動(dòng)者，在國(guó)家與農(nóng)民這兩頭之間擺平衡、踩鋼絲甚至兩頭應(yīng)付就可能成為其行為的最典型特征”，[4]加之村莊資源的匱乏與發(fā)展機(jī)會(huì)的有限性，這些都可能導(dǎo)致基層政權(quán)組織的成員在村莊治理中難作為或不作為。
第四，從治理體系本身與環(huán)境適應(yīng)性方面來看，鄉(xiāng)村有它自己的運(yùn)作環(huán)境和治理邏輯，而當(dāng)前推行的村民自治制度框架下的權(quán)力運(yùn)行體系對(duì)大多數(shù)村莊來說并不是自然生成的，更多是外部力量設(shè)計(jì)的。所以這一權(quán)力運(yùn)行體系要想對(duì)接現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理邏輯，本身就必須學(xué)會(huì)融入，學(xué)會(huì)適應(yīng)。關(guān)于這一點(diǎn)，鄉(xiāng)村學(xué)者徐勇曾指出，“在現(xiàn)代化進(jìn)程中，古老的鄉(xiāng)村需要借助外力影響才能走出傳統(tǒng)的窠臼。但任何外力影響都需要與鄉(xiāng)村內(nèi)部的要求和動(dòng)力相契合，實(shí)行內(nèi)源發(fā)展”。[5](P304)我們?cè)趯⒋迕褡灾误w系嵌入到具體農(nóng)村社會(huì)環(huán)境中去分析的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)要么治理體系本身適應(yīng)性不夠難以發(fā)揮有效作用，要么治理體系本身在適應(yīng)性中丟失了治理的初衷，導(dǎo)致各個(gè)治理主體的行動(dòng)或行動(dòng)的結(jié)果違背了國(guó)家推行村民自治的初衷。
正是這諸多要素之間形成的相互影響、相互制約的關(guān)系構(gòu)成了現(xiàn)有鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行模式。而當(dāng)前基層鄉(xiāng)村治理環(huán)境發(fā)生了變化，鄉(xiāng)村社會(huì)正從總體性社會(huì)向多元化社會(huì)格局轉(zhuǎn)變，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再作為唯一的權(quán)威主體和權(quán)力中心，但又是絕對(duì)不能缺少的治理主體；村民組織和村民代表等作為公共治理主體之一，通過對(duì)話、協(xié)商參與公共事務(wù)，享有與政府平等的地位；鄉(xiāng)村精英也積極發(fā)揮自己的力量，自覺參與鄉(xiāng)村治理。”[6]鄉(xiāng)村治理生態(tài)所發(fā)生的這些深刻變化，迫切需要鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)換與發(fā)展。
二、“鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行體系”現(xiàn)代化的應(yīng)然框架
所謂體系，“按照系統(tǒng)論的一般理解，體系的結(jié)構(gòu)主要包含兩方面的內(nèi)容，一是組成體系的基本要素，二是各要素在特定時(shí)間與空間下的相互作用方式。”[7]從鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行體系來看，當(dāng)前農(nóng)村治理中活躍著三類權(quán)力主體：(1)代表行政權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家行政權(quán)力在農(nóng)村的基礎(chǔ)和末梢，雖然這種行政權(quán)力的行使需要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，但最終是要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的行使來外顯的。所以我們這里的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”是狹義的，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)。從整個(gè)國(guó)家行政權(quán)力的設(shè)置來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是上層國(guó)家權(quán)力與基層社區(qū)權(quán)力互為影響、互為滲透的交匯點(diǎn)，其運(yùn)行方式和運(yùn)行功能都有不同于其他層級(jí)的國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的特殊性。(2)代表政治權(quán)力的村黨支部。村黨支部在政治權(quán)力運(yùn)行過程中，所涉關(guān)系主體既有上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織，又有村委會(huì)。村黨支部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織是上下級(jí)關(guān)系，村黨支部堅(jiān)決服從上級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，并在上級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作；村黨支部與村委會(huì)之間的關(guān)系，從權(quán)力屬性上來看是黨對(duì)農(nóng)村的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與村級(jí)社區(qū)的村民自治權(quán)之間的關(guān)系，村民自治權(quán)的實(shí)行要堅(jiān)持村黨支部領(lǐng)導(dǎo)并在法律法規(guī)范圍內(nèi)進(jìn)行。(3)代表村民自治權(quán)力(權(quán)利)的自治組織。自治權(quán)具有權(quán)利和權(quán)力的雙重屬性，其行使的主體有村民、村委會(huì)、村民會(huì)議和村民代表大會(huì)，而具有公權(quán)力性質(zhì)的主要是指包括村委會(huì)、村民會(huì)議和村民代表大會(huì)等在內(nèi)的村民自治組織。其中村委會(huì)是鄉(xiāng)村治理的實(shí)質(zhì)主體，是農(nóng)村一切公共事務(wù)的承載者和組織者。“村民自治組織作為村莊公共治理主體，與政府組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府組織一起共同構(gòu)成對(duì)社會(huì)的治理，辦理村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)，行使著一定的管理社會(huì)事務(wù)的公共權(quán)力。”[8]我們文中所指的村民自治權(quán)力(權(quán)利)主體的考察對(duì)象主要是村委會(huì)。
根據(jù)治理現(xiàn)代化的要求，我們不難推導(dǎo)出鄉(xiāng)村這三種權(quán)力運(yùn)行體系現(xiàn)代化的應(yīng)然框架。
第一，鄉(xiāng)村權(quán)力主體之間應(yīng)是一種平等基礎(chǔ)上的協(xié)商、合作伙伴關(guān)系。在鄉(xiāng)村治理中，隨著農(nóng)村基層組織權(quán)力轉(zhuǎn)變的完成，村莊一級(jí)治理權(quán)力已經(jīng)由他治轉(zhuǎn)換為自治。自治的首要要義就是讓村民在村莊治理的相關(guān)事務(wù)中實(shí)行“自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督”，而要實(shí)現(xiàn)“自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督”，村民就必須掌握自治權(quán)力，而且所掌握的自治權(quán)力最終又應(yīng)該轉(zhuǎn)化為對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的集體決策機(jī)制。這種政治安排客觀上推動(dòng)了鄉(xiāng)村關(guān)系和兩委會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，即縱向上的鄉(xiāng)村關(guān)系由“領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系轉(zhuǎn)換為“指導(dǎo)和被指導(dǎo)”的關(guān)系，橫向上的兩委會(huì)(村黨支部與村委會(huì))關(guān)系由“黨政一體”關(guān)系轉(zhuǎn)換為“宏觀領(lǐng)導(dǎo)與微觀決策”的關(guān)系，這兩種關(guān)系得以建立和維系的依據(jù)就是共同服務(wù)于村民自治的需要。因此，三種權(quán)力在“村民自治”的中心任務(wù)下，應(yīng)該存在著權(quán)力運(yùn)行的相互依賴性、相互制約性，權(quán)力主體需求的上下呼應(yīng)性及權(quán)力價(jià)值取向的高度契合性。只有這樣，各權(quán)力主體的種種需求才能整合為一種動(dòng)態(tài)行為機(jī)制，形成多元共治、理性對(duì)話、民主協(xié)商的完美路線圖。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村黨支部要從維護(hù)鄉(xiāng)村民眾公共利益的角度，為村民履行“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”權(quán)利搭建平等、自由、公正、包容的協(xié)商、溝通平臺(tái)。
第二，鄉(xiāng)村權(quán)力主體相對(duì)于治理標(biāo)的來說應(yīng)是一種共同負(fù)責(zé)、共同治理關(guān)系。共同負(fù)責(zé)和共同治理包含兩方面的含義：一方面，共同負(fù)責(zé)、共同治理本身就內(nèi)含有對(duì)社會(huì)多元化的認(rèn)可和對(duì)社會(huì)共識(shí)的認(rèn)同，“共識(shí)……是建筑在對(duì)個(gè)性和多元性的承認(rèn)之上的。……真正的共識(shí)絕不會(huì)否定差異，取消多元性，而是要在多元的價(jià)值領(lǐng)域內(nèi)，對(duì)話語論證的形式規(guī)則達(dá)成主體間認(rèn)識(shí)的合理的一致”。[9]另一方面，共同負(fù)責(zé)、共同治理也是對(duì)治理價(jià)值要義的回歸。治理的價(jià)值要義是善治，而善治最直接的表現(xiàn)就是公共利益最大化的實(shí)現(xiàn)。為了實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，就要突破過去單一行政權(quán)力管理方式失靈、管理效應(yīng)不明的缺陷，實(shí)現(xiàn)社會(huì)事務(wù)管理和社會(huì)秩序維持的公共化。所以，為了建立三種權(quán)力主體共同負(fù)責(zé)、共同治理的關(guān)系，權(quán)力主體既要樹立多元統(tǒng)一的公共理性精神，又要開展責(zé)任分解與義務(wù)分擔(dān)的具體行動(dòng)。沒有多元化統(tǒng)一的公共理性精神，多元治理就難以在制度和行動(dòng)層面上得到統(tǒng)一；沒有責(zé)任分解與義務(wù)分擔(dān)的具體行動(dòng)，治理資源就可能因相互間的扯皮而形成內(nèi)耗。當(dāng)然，在多元協(xié)同治理中，各個(gè)權(quán)力主體的治理責(zé)任是不同的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)主導(dǎo)性治理職責(zé)，是首要的責(zé)任主體。政府本身不僅要扮演好公開、公平、公正治理者的角色，還要對(duì)其他治理主體實(shí)行正確的引導(dǎo)和培育。村黨支部承接了以往由政府承擔(dān)的社會(huì)方向的引導(dǎo)職責(zé)，因?yàn)樗鼇碓从谵r(nóng)村并服務(wù)于農(nóng)村，具有更強(qiáng)的社會(huì)性、廣泛性和整合性，能夠起一個(gè)貫徹、落實(shí)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的方針和政策的作用。上述兩種力量代表著國(guó)家的價(jià)值取向。但涉及具體自治事務(wù)時(shí)，村委會(huì)和村民在社會(huì)治理中將發(fā)揮主導(dǎo)性作用，這一力量代表的是社會(huì)力量，是基層社會(huì)組織力量的重構(gòu)。當(dāng)然，村委會(huì)和村民在履行其自治責(zé)任時(shí)不得侵蝕和消解基層政權(quán)組織在鄉(xiāng)村的執(zhí)政權(quán)威。
第三，鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行在治理能力方面必須體現(xiàn)為規(guī)范而有效。只有形成規(guī)范而有效的權(quán)力運(yùn)行體系，治理才是多元主體互動(dòng)、社會(huì)有序狀態(tài)不斷實(shí)現(xiàn)的治理。這種規(guī)范而有效的運(yùn)行既離不開三維權(quán)力行使空間和行使功能的明晰化，又離不開三維權(quán)力行使方式的合理化。為了達(dá)此目的，法律法規(guī)首先要予以明確界定，否則權(quán)力邊界規(guī)定本身的模糊性容易刺激權(quán)力主體的自利本性和固有的擴(kuò)張性，促使其不斷侵蝕其他的權(quán)力空間。另外，權(quán)力主體要在法治思維指導(dǎo)下按照法治方式行使權(quán)力，因?yàn)闄?quán)力的擴(kuò)張性沖動(dòng)有可能使權(quán)力本身不能循規(guī)蹈矩地堅(jiān)守權(quán)力作用的邊界，總是試圖突破法律法規(guī)的限制，尋求滲透的空間，期望得到更多支配性權(quán)力。正如孟德斯鳩所說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止。”[10](P154)所以，鄉(xiāng)村政治場(chǎng)域中治理的最佳狀態(tài)就是三維權(quán)力本身能夠明晰各自的權(quán)力邊界及權(quán)力功能，真正做到堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，并能合理地選擇權(quán)力運(yùn)行方式。當(dāng)然法律法規(guī)不可能對(duì)所有領(lǐng)域進(jìn)行明確界定，所以當(dāng)法律對(duì)三種權(quán)力規(guī)定的邊界不清晰時(shí)，要自治權(quán)優(yōu)先；當(dāng)自治權(quán)能夠解決自治事務(wù)時(shí)，要盡可能發(fā)揮村民自我管理的能力，慎重避免行政權(quán)的干預(yù)，政府的職責(zé)就是賦權(quán)社會(huì)，并努力為提高公民社會(huì)自我治理能力創(chuàng)造條件。
三、“鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行體系”從實(shí)然走向應(yīng)然的出場(chǎng)路徑
鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)換與構(gòu)建，需要明確區(qū)分權(quán)力作用的邊界，科學(xué)規(guī)范權(quán)力作用方式，合理整合權(quán)力作用目的，正確梳理權(quán)力主體的關(guān)系，使它們?cè)诹夹曰?dòng)中實(shí)行鄉(xiāng)村社會(huì)的治理與善治。
第一，明確規(guī)定權(quán)力運(yùn)行空間。(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政權(quán)力的行使主體，其作用的邊界只能限于政府行政范圍，即經(jīng)過合法論證并以法律法規(guī)明示的政務(wù)范圍是其權(quán)力行使的界限，具體包括國(guó)家政策的貫徹和政府必不可少的行政管理。(2)村黨支部作用邊界是宏觀層面的政治領(lǐng)導(dǎo)，其工作權(quán)限包括組織領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)選舉工作，整體謀劃全村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和精神文明建設(shè)，支持村委會(huì)依法獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展工作，領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)致力于規(guī)范干部行為、反腐倡廉方面的制度建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)成員監(jiān)督、評(píng)議和考核。“雖然村民自治意味著農(nóng)民相對(duì)獨(dú)立的自主權(quán)，但這種自主權(quán)卻是在黨組織正確引導(dǎo)下運(yùn)作的結(jié)果，是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下農(nóng)民當(dāng)家作主的反映，是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)民主化在農(nóng)村的延伸形式。”[11](3)村委會(huì)作用邊界是獨(dú)立行使自治權(quán)力、管轄村務(wù)。但其權(quán)力的行使只限于自治范圍內(nèi)的事務(wù)，其運(yùn)作不得涉入行政權(quán)所管轄的公共行政事務(wù)，不得超越村民的賦權(quán)范圍，也不得超越法律法規(guī)的規(guī)定，如果其決策或管理的事務(wù)事關(guān)全體村民切身利益，還得報(bào)請(qǐng)村民會(huì)議或村民代表大會(huì)討論決定。為此，關(guān)于三種權(quán)力的運(yùn)行空間，出臺(tái)的法律制度不僅要有明晰的法律內(nèi)涵、具體的操作細(xì)則、規(guī)范的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的監(jiān)督措施，確保法律體系的完備性和配套性；還要使關(guān)于鄉(xiāng)政村治關(guān)系、村兩委會(huì)關(guān)系的各種規(guī)定之間形成相互協(xié)調(diào)、互相照應(yīng)的關(guān)系，確保法律體系的閉合性和周延性。
第二，科學(xué)規(guī)范權(quán)力作用方式。(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力作用方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力作為國(guó)家治理體系的末梢和基礎(chǔ)，作為與社會(huì)直接對(duì)接的基層政權(quán)組織，需要樹立依法行政的理念，養(yǎng)成依法行政的行為習(xí)慣；在縮小鄉(xiāng)政府的行政權(quán)力的同時(shí)不斷提升鄉(xiāng)政府的治理能力；在維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上扮演好村治權(quán)力成長(zhǎng)的有力推動(dòng)者角色，確保村莊依法自主管理村民自治范圍內(nèi)的各類事項(xiàng)。(2)村黨支部權(quán)力作用方式。村黨支部作為中國(guó)共產(chǎn)黨的農(nóng)村基層政治組織，在鄉(xiāng)村治理中要超越各種具體利益紛爭(zhēng)，扮演好政治方向引導(dǎo)者角色、社會(huì)利益協(xié)調(diào)者角色和村莊秩序守護(hù)者角色；同時(shí)村黨支部自身要不斷加強(qiáng)純潔性、先進(jìn)性建設(shè)，不斷創(chuàng)新治理方式，不斷拓寬其權(quán)威合法性基礎(chǔ)，在穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會(huì)秩序和發(fā)展鄉(xiāng)村民生經(jīng)濟(jì)中累積起更多合法性資源。(3)村委會(huì)自治權(quán)力作用方式。村委會(huì)作為基層自治組織，必須對(duì)涉及本村范圍內(nèi)的自治事務(wù)履行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的職能；協(xié)調(diào)和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序的工作；尊重并保護(hù)其他集體組織依法獨(dú)立進(jìn)行自主權(quán)，尊重并保護(hù)村民依法獨(dú)立行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利；履行上傳下達(dá)的職能，上傳是指村委會(huì)要善于聚合村民的利益訴求，并向上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織傳遞、表達(dá)這種訴求，下達(dá)就是把上級(jí)政府的路線、方針、政策及時(shí)到位的向村民宣傳。而村委會(huì)與村民是代理與被代理關(guān)系，村委會(huì)與村級(jí)其他組織之間是互助合作關(guān)系，村委會(huì)行使自治權(quán)力時(shí)不可使用強(qiáng)制性，這些都是對(duì)村委會(huì)作用方式的內(nèi)在規(guī)定。
第三，合理整合權(quán)力互動(dòng)目的。關(guān)于這一點(diǎn)，中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中曾圍繞治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提出要變革政府與社會(huì)關(guān)系，確立一種官民“協(xié)同治理”的新的社會(huì)運(yùn)作邏輯。而“協(xié)同治理”的要義就是治理主體追求治理目標(biāo)的一致性。在當(dāng)前鄉(xiāng)村治理格局中，由于鄉(xiāng)村權(quán)力主體各自秉持的價(jià)值觀和道德理念不同，權(quán)力運(yùn)作的立場(chǎng)不同，所以其對(duì)權(quán)力運(yùn)行目的的希望也不同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力關(guān)注的是如何整合社會(huì)秩序，并使各個(gè)村莊更好地服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標(biāo)；村黨支部政治權(quán)力關(guān)注的是黨的路線、方針、政策的遵從程度和執(zhí)行力度，并要求村委會(huì)接受自己的領(lǐng)導(dǎo)。村委會(huì)自治權(quán)力關(guān)注的是村莊集體利益和村民個(gè)人利益的最大化，包括經(jīng)濟(jì)利益、政治利益和文化利益。與此同時(shí)，不論是黨支部的政治權(quán)力還是村委會(huì)的自治權(quán)力最終都要通過一定的人行使，而這兩個(gè)組織的一把手又分別是支部書記和村委會(huì)主任，所以這兩種權(quán)力的行使中還有可能穿插有權(quán)力運(yùn)行目的個(gè)人化和私人化。為此，為了達(dá)成治理目標(biāo)的一致性和公共利益的最大化，各級(jí)權(quán)力主體就必須在公共理性精神和公共責(zé)任觀念的引導(dǎo)下形成權(quán)力運(yùn)行的良性互動(dòng)。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理農(nóng)村政務(wù)和村務(wù)時(shí)，就是要由以往自上而下的一維行政向上下互動(dòng)的多維行政轉(zhuǎn)變，要由以往單一主體的管理行政向多元主體的治理行政轉(zhuǎn)變，要由以往的鄉(xiāng)村控制行政向以滿足鄉(xiāng)村社會(huì)自治需求為目的的服務(wù)行政轉(zhuǎn)變。這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力基于鄉(xiāng)村治理邏輯，主動(dòng)作為，創(chuàng)造條件鼓勵(lì)所有利益相關(guān)者參與平等對(duì)話與協(xié)商。在這種平等對(duì)話與民主協(xié)商中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要堅(jiān)持行政的公共性、公正性和公開性，努力為鄉(xiāng)村社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共資源。村黨支部和村委會(huì)也要在秉持公平正義的基本方向和價(jià)值取向的基礎(chǔ)上，在領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)和服務(wù)鄉(xiāng)村社會(huì)的有機(jī)互動(dòng)中，不斷實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益的最大化和最優(yōu)化。
第四，正確梳理權(quán)力主體關(guān)系。村委會(huì)在行使自治權(quán)力時(shí)必須接受鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府依照國(guó)家法律和政策布置的相關(guān)行政工作，村民委員會(huì)不得以自治為由加以拒絕。村委會(huì)在行使自治權(quán)力過程中必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的指導(dǎo)和監(jiān)督，但它的地位不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的下屬機(jī)構(gòu)，而是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政進(jìn)行平等對(duì)話、溝通和村民利益綜合表達(dá)的自治機(jī)構(gòu)，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)僅限于自治權(quán)行使中的指導(dǎo)，監(jiān)督僅僅限于法律法規(guī)范圍內(nèi)的監(jiān)督，同時(shí)不管是行使指導(dǎo)權(quán)還是行使監(jiān)督權(quán)又都必須以承認(rèn)與保護(hù)村民四個(gè)方面民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為前提，以實(shí)現(xiàn)村民政治主體的意志和利益為目的。黨支部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的一個(gè)支部，在尊重農(nóng)村社區(qū)依法自治發(fā)展的前提下，對(duì)村民自治自身不足的一面進(jìn)行必要的適當(dāng)?shù)母深A(yù)，以維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的整體利益，同時(shí)在制度化分工的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)村委會(huì)成員進(jìn)行協(xié)調(diào)、合作，以便形成相互監(jiān)督、相互支持的良性互動(dòng)的結(jié)構(gòu)關(guān)系。村委會(huì)作為基層群眾性自治組織，需要按照民主、自治的原則管理村莊公共事務(wù)和公共事業(yè)。村委會(huì)與村黨支部之間雖然存在一定的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但兩者從理論上來看并不存在此消彼長(zhǎng)的零和博弈關(guān)系，這種領(lǐng)導(dǎo)核心不等同于“包攬”或“隨意干預(yù)”，它主要側(cè)重于宏觀層面的政治領(lǐng)導(dǎo)，“領(lǐng)導(dǎo)是一種‘率先垂范’的、非權(quán)力性的導(dǎo)向行為。它跟強(qiáng)迫命令、行政管制無關(guān)。”[12]
總之，為了推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，回歸村民自治本來意義上的民主與自治，提升村民借助村委會(huì)這一組織載體參與村內(nèi)政治事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理的積極性和有效性，就必須根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)科學(xué)合理地界定三種權(quán)力之間的關(guān)系，以法律法規(guī)約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的擴(kuò)張，規(guī)范村黨支部政治權(quán)力和村委會(huì)自治權(quán)力作用的邊界。只有這樣，才能構(gòu)建起行政權(quán)與自治權(quán)持續(xù)互動(dòng)，各類主體共同參與，社會(huì)有序與活力統(tǒng)一的多元治理、共建共享的鄉(xiāng)村治理新模式。
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標(biāo)題注釋：本文系江蘇省社會(huì)科學(xué)基金課題“群眾路線與農(nóng)村基層民主政治研究”(項(xiàng)目號(hào)：13DS009)的階段性成果。
作者簡(jiǎn)介：戴玉琴，揚(yáng)州大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)榛鶎用裰髡闻c基層社會(huì)治理
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《教學(xué)與研究》2015年第9期
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