原題：土地整治中宅基地的退出激勵機制——以安徽省為例
(一)安徽各地宅基地退出模式：特點及實施效果
1.馬鞍山模式。近幾年來，馬鞍山各縣區依托整體推進農村土地示范建設、城鄉建設用地增減掛鉤等各種項目陸續展開了宅基地退出行動。綜合而言，其宅基地退出模式具有如下特點：一是集體啟動原則。即在政府的宣傳引導下，由集體自愿向政府申請立項；二是僅對房屋進行補償，宅基地本身沒有補償。政府參考征地補償標準，對退出宅基地的農戶補償其地上房屋及附屬設施；三是補償方式多樣化，主要包括住房安置和貨幣安置兩種模式，農民可根據個體需要在這兩種模式中進行選擇；四是補償資金完全來自政府。五是對退出宅基地的農民提供一定的社會保障。我們在調查中得知，宅基地退出計劃基本能夠順利推進，原因在于馬鞍山各地政府對農戶的房屋給予了較高的補償標準。
2.寧國模式。寧國市于2013年9月出臺了農村宅基地退出辦法。寧國的宅基地退出模式具有如下特點：一是農戶啟動原則。宅基地退出程序的啟動者為農戶，由其向鄉鎮政府提出申請；二是對宅基地進行一定的補償。對于合法占有的宅基地，退出者可得4-6萬每畝的補償，對于超標占用的宅基地，退出者可得2-3萬每畝的補償。三是補償方式多樣化。退出者既可選擇貨幣化補償，也可在集中安居點另行申請宅基地；四是退出的宅基地復墾后由原使用人優先承包經營。我們在調查中得知，寧國的宅基地退出辦法取得了較好的實施效果，國土部門已經順利地完成了第一期的退出計劃，寧國模式的實施成功在于宅基地退出對象的有選擇性。當地政府在編制退出計劃前進行了充分的摸底調查，將潛在退出對象鎖定為山區居住條件惡劣、房屋破舊的農戶。由于房屋已失去居住價值，農戶在退出后可在安置點另行選擇宜居宅基地或獲得貨幣補償，對于復墾的宅基地又享有承包經營權，農戶對這種退出補償方式基本持歡迎態度。
3.鳳臺模式。鳳臺縣隸屬于淮南市，位于安徽北部，其模式及存在問題對于皖北地區的宅基地退出的實施具有代表性。鳳臺縣共承接了4個批次的土地整理項目，已于2012年實施完畢，其中宅基地退出主要存在建設用地指標增減掛鉤項目的實施中。其模式具有如下特點：一是集體啟動原則。在增減掛鉤項目的立項前期，國土部門事先對集體土地使用情況進行摸底，在有項目意向后首先對項目實施對象宣傳，由集體自愿申請，才啟動立項程序。值得一提的是，對于個別農戶堅決不同意宅基地退出的，政府通常采取變更項目規劃圖，將個別農戶的宅基地塊排除在外，而非進行強拆。二是補房不補地。和上述馬鞍山地區的做法一樣，鳳臺縣對于退出宅基地的農戶，僅按照淮南市制定的補償標準，補償其宅基地上原有的房屋，對于宅基地使用權本身并不給予直接補償。鳳臺模式的實施也比較順利，但其和馬鞍山模式的實施環境有所區別。據鳳臺國土部門的工作人員介紹，鳳臺模式的順利實施的原因在于，一是項目實施對象具有選擇性。實施宅基地退出的村落具有房屋破舊、占地面積大的特點，政府無須投入太多的房屋補償資金即可獲得面積較為可觀的復墾土地。二是得益于皖北地區的地質特點。皖北平原地區的土質非常適于耕種，宅基地退出后，無需再投入專門的資金培育耕作層，因此極大地減少了土地的復墾成本。
(二)上述宅基地退出補償機制評價
上述三地區的宅基地退出模式雖然在當地取得了較好的實施效果，但就安徽整個地區而言，三地區模式均不具有普適性。
首先，馬鞍山退出補償機制的推廣有相當的難度。為取得農民同意，馬鞍山政府給予了較高的補償，其口號為“不讓農民吃虧”。然而，馬鞍山在安徽屬于經濟較為發達地區，對于安徽其他地區而言，如果補償資金完全由政府支出、沒有社會資金進入的話，將會給當地財政帶來巨大壓力，同時也會進一步加劇政府對于土地財政的依賴。尤其是，當前安徽各地政府對工業地產尚處于投入階段，政府的土地收益主要依賴于城市商業地產，在中央不斷加大對商業地產市場控制力度的背景下，一旦城市房地產經濟低迷，地方政府將會陷入巨大的債務風險中。此外，盡管政府已力所能及的給予農民較高的經濟補償，但馬鞍山的退出補償機制仍欠缺合法性。宅基地是農民重要的財產，宅基地使用權是農民依法享有的物權。在宅基地退出中，宅基地上的房屋及附屬設施雖然得到了補償，但農民喪失的宅基地使用權沒有得到明確補償，這實際上構成了對農民用益物權的一種侵害。
寧國模式的問題在于，對于安徽省大部分閑置的宅基地而言，其退出補償機制也不具有普適性。我省大部分地區為平原，農民的居住條件較為安全，隨著現在交通的日益便捷，各地農戶也不像寧國山區危險地帶的農戶那樣具有搬遷的急迫性。此外，從調查中可以得知，安徽省各地農村閑置的宅基地上大多仍存在著具有較大價值的宜居建筑，像寧國這種只補償宅基地不補償房產的做法顯然不具有可行性。
鳳臺模式同樣難以推廣。原因在于，房屋極其破舊的村落在安徽并不普遍。在我們對各地農村的實地走訪中發現，雖然宅基地上的房屋閑置現象嚴重，農民建房的熱情卻有增無減，農民的房屋越建越好、越建越高。安徽農村97%的房屋都是所謂的“大瓦房”或是樓房，其中一半以上是二層以上的樓房，農民投入了較高的建筑成本。③在這種情況下，沒有充分的補償，很難令農民產生退出宅基地等的動力，而巨額的補償資金負擔，也必然會令政府望而止步。
中國鄉村發現網轉自：《政法論壇》2015年第4期
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