【3月24日，中國央行發(fā)布農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點辦法，對金融機構(gòu)、試點地區(qū)和相關(guān)部門推進落實“兩權(quán)”抵押貸款試點明確了政策要求。所謂“兩權(quán)”，是指農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)。有評論認為，這項政策的試點，將有利于打破城鄉(xiāng)二元土地制度，但也有人擔心，“兩權(quán)”抵押貸款將產(chǎn)生新一輪的食利階層，破壞集體土地所有制。
然而仔細研讀《辦法》，我們發(fā)現(xiàn)，這項試點政策同時要求：“堅持不改變公有制性質(zhì)、不突破耕地紅線、不層層下達規(guī)模指標，用于抵押的承包土地沒有權(quán)屬爭議……”，可見土地公有制仍舊是我國的基本土地制度。正如本文作者、華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士后桂華所分析的，集體土地并不是不能參與市場配置，但這種參與仍需遵循公有制原則，“針對當前我國正在推行的土地制度改革試點工作，中央確定改革的底線之一是‘堅持公有制’，顯示改革者對土地制度社會主義憲法秩序的堅持。”】
農(nóng)村土地進入流轉(zhuǎn)市場并不破壞土地公有制
2007年《物權(quán)法》實施以后，國內(nèi)學術(shù)界開始討論集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)平等保護問題。《物權(quán)法》第三條規(guī)定，“國家實行社會主義市場經(jīng)濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利”，《物權(quán)法》第四條規(guī)定，“物權(quán)受到法律保護”。一些人認為集體土地所有權(quán)且具有與國有土地同等入市權(quán)利，要求取消征地。這種觀點擴大對土地制度的物權(quán)解釋，民法所有權(quán)與政治上的所有制混淆。
我國出臺《物權(quán)法》是為了保護國家、集體和個人在市場經(jīng)濟活動中的平等財產(chǎn)權(quán)利，卻沒有取消國家、集體與個人等不同主體在所有制方面的差別。在土地制度方面，盡管集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)作為兩種物權(quán)是平等的，但是土地集體所有與土地國家所有作為公有制兩種實現(xiàn)形式并不平等。土地集體所有屬于部分勞動群眾占有生產(chǎn)資料，土地國家所有屬于生產(chǎn)資料全民所有，二者存在政治意義上的“小公”與“大公”差別。
流行的觀點是忽視土地作為基本生產(chǎn)資料具有的所有制內(nèi)涵，致使《憲法》第十條所區(qū)分的“國家所有”與“集體所有”被單純解釋為民法所有權(quán)。實際上，我國土地制度起點是《憲法》第六條中的“生產(chǎn)資料的社會主義公有制”，《憲法》第十條是對《憲法》第六條的落實。單純民法物權(quán)話語不能解釋我國土地制度，我國土地制度也不能按照單一物權(quán)原則設(shè)置。
從物權(quán)平等保護角度質(zhì)疑我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度“違憲”，實質(zhì)是從土地私有制角度理解我國土地制度。在土地私有制下，土地可以成為私人財產(chǎn)對象，也允許土地在市場上自由交易，土地在不同主體間轉(zhuǎn)移要按照商品公平交換原則處理。很多土地私有制國家也存在大量公有土地，如美國約30%土地為聯(lián)邦政府所有。土地私有制下政府進行土地征收屬于強制性購買，獲得土地所有權(quán)的政府與喪失土地所有權(quán)的私人之間存在商品交換關(guān)系，因此要按照等價原則補償。
在土地管理實踐中，國務(wù)院授權(quán)地方政府行使國有土地所有權(quán)，如縣市政府具有出讓國有土地使用權(quán)的權(quán)利。在行使土地所有權(quán)方面，我國地方政府與美國聯(lián)邦政府不同，前者以政治身份而非民事身份出現(xiàn)。我國政府進行土地征收是生產(chǎn)資料部分勞動群眾所有向全民所有的轉(zhuǎn)換，農(nóng)民喪失基本生產(chǎn)資料后，國家要為其提供替代勞動就業(yè)途徑，我國征地補償是按照土地的生產(chǎn)資料屬性而非土地商品屬性進行的。或者說，土地在我國本身是禁止交易的，在不存在土地市場情況下，集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地不可能按照商品等價交換原則處理。
農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房歷來是爭議焦點
公有制下土地禁止交易，并不意味土地作為生產(chǎn)要素不能在一定條件下參與市場配置。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是運用市場手段優(yōu)化土地要素的方式，這在建設(shè)用地上表現(xiàn)為國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和抵押。國家壟斷土地一級市場的目的是將城鎮(zhèn)化帶來的土地自然增值收益收歸公有。
盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟組織占有土地也是社會主義公有制的實現(xiàn)形式，但是集體土地屬于部分勞動群眾所有，而城鎮(zhèn)化是整體經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)物，城鎮(zhèn)化過程中的建設(shè)用地增值收益不能由部分勞動群眾獨占，因此禁止集體土地進入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場。國家壟斷土地一級市場不僅是利用經(jīng)濟杠桿促進城鎮(zhèn)建設(shè)用地資源優(yōu)化配置，而且實現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中土地增值收益歸公的目的，城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度具有合法性。
從生產(chǎn)資料角度設(shè)置土地制度，將生產(chǎn)資料公有制當做建構(gòu)我國土地制度的起點，反映我國土地制度的社會主義憲法秩序。新中國成立以后，經(jīng)過新民主主義革命消滅封建地主土地所有制，實現(xiàn)“耕者有其田”的土地私有制，之后經(jīng)過社會主義革命又逐步消滅土地私有制，實現(xiàn)土地生產(chǎn)資料的社會主義公有制。1982年《憲法》相關(guān)規(guī)定是對我國土地社會主義革命成果的集中總結(jié)，具體落實為《憲法》第六條規(guī)定的“生產(chǎn)資料社會主義公有制”這一土地最高憲法原則，并進一步在《憲法》第十條中以城鄉(xiāng)土地分別為“國家所有”與“集體所有”這種帶有民法色彩的概念表達出來。
“國家所有”與“集體所有”既包含所有制內(nèi)涵，也可落實為民法所有權(quán)，在此之后的具體土地管理制度都是上述憲法原則的具體化。從新民主主義革命到社會主義革命，貫穿我國土地制度的一致原則是消滅土地食利階層。在封建土地制度下，地主階層基于對土地的壟斷占有而攝取社會財富，新民主主義革命實現(xiàn)地權(quán)平均占有并消滅不勞而獲的土地食利者，再經(jīng)過社會主義革命取消土地私人占有實現(xiàn)地租的社會化。國家壟斷土地一級市場政策是當前快速城鎮(zhèn)化階段對土地制度社會主義憲法秩序的落實。允許集體建設(shè)用地入市相當于部分勞動群眾以變?yōu)橥恋厥忱A層，與“消滅人剝削人的制度”的社會主義公有制理念相悖。
部分經(jīng)歷過資產(chǎn)階級民主革命的西方國家盡管承認土地私有制，但依然會通過征收不動產(chǎn)稅和土地增值稅剝奪私人享有的地租收益和土地增值收益，“風能進、雨能進，國王不能進”的絕對土地所有權(quán)在現(xiàn)代社會并不存在。與土地私有制國家通過征稅方式限制土地食利階層的方法不同，我國直接取消土地私有制并通過國家壟斷土地一級市場政策來消除城鎮(zhèn)化過程中基于土地壟斷占有而產(chǎn)生的財富不勞而獲現(xiàn)象。一種觀點是主張參照國外經(jīng)驗來改革我國土地制度，通過征稅來解決集體建設(shè)用地入市后的土地增值收益分配問題。
對此需要反思的是，我國當前有無必要全盤推倒現(xiàn)有制度并再建立一套完全新的制度，并且這種新辦法在技術(shù)上是否可行，以及完全建立一套新的制度需要付出多少成本。另外，一些國家實施的土地自由入市加征稅辦法是建立在土地私有制基礎(chǔ)上，土地私有制國家的土地憲法原則是保護私人土地財產(chǎn)權(quán)。在我國引入集體建設(shè)用地入市加征稅辦法，本質(zhì)是承認集體土地所有權(quán)為類似法人所有權(quán)的“私權(quán)”，這與“集體所有”的公有制內(nèi)涵不相容。
我國土地制度的起點是生產(chǎn)資料公有制而非民法所有權(quán)。針對當前我國正在推行的土地制度改革試點工作，中央確定改革的底線之一是“堅持公有制”，顯示改革者對土地制度社會主義憲法秩序的堅持。如何落實十八屆三中全會提出的建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場是當前制度改革面臨重大問題。建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場的改革目標，不可簡單理解為農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市。中央提出建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場是為更有效配置土地資源和更公平分配土地增值收益。以“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)為代表的集體建設(shè)用地直接入市方式，僅僅是讓少部分農(nóng)民獲得土地增值收益并重新培育一批土地食利階層，這種形式的城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場不在改革目標之內(nèi)。在探索總結(jié)出更公平有效的具體操作辦法之前，現(xiàn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度不宜貿(mào)然拋棄。
（作者系華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士后）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：觀察者網(wǎng)
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