內容提要：當前村民自治的“內卷化”問題主要體現在鄉政府及村組織的“自利性亢奮”，即過度追求經濟利益而忽視村莊的可持續發展，社會管理與服務意識淡漠。在這種背景下，專業社會工作進入村莊可能會卷入這種結構性矛盾之中，其專業的理念和價值與基層政府的經濟發展目標相悖，進而陷入合法性危機當中。在政府強勢建構的背景下，社會工作嵌入行政體制以獲得合法性認同顯得尤為重要。所以，面對基層治理“內卷化”的困境，社會工作機構可以尋求較高級別政府部門的支持，對基層政府的“不合法”行為進行規制，為服務項目的發展創造良好的社會環境。
關鍵詞：基層自治/內卷化/農村社會工作
近幾年，隨著政府各項政策的出臺、專業教育的大規模發展和實務活動的廣泛推進，社會工作迎來了前所未有的黃金發展期，專業化、制度化和本土化建設取得了顯著成績。“上海模式”、“深圳模式”、“廣州模式”等成為行業典范引領國內社會工作的發展。隨著社會工作覆蓋面的拓展和延伸，專業服務活動由最初的城市逐步走向農村地區，產生了一些典型案例，如“綠寨模式”、“苗寨模式”和“萬載模式”等。但是，與城市相比，農村社會工作的發展沒有受到政府和學界的足夠重視(文軍，2009)。除了實務活動的滯后，相關的學術研究也較為缺乏，這一點國內外的情況較為類似。張和清等(2008)通過文獻梳理發現，西方農村社會工作的研究少之又少。國內相關的學術研究同樣缺乏，比較典型的是古學斌、張和清、郭偉和等幾位學者進行的反思性研究，其中古學斌等(2007)從文化敏感的視角出發，討論了農村社會工作領域的“文化識盲”問題；郭偉和(2007)則是從制度的角度來分析體制內演進的行政性工作和體制外發育的專業社會工作之間的沖突。
筆者認為，農村社會工作的開展必然要涉及鄉政府和村委會等基層治理主體，如外來機構進入村莊開展項目必須得到鄉政府的許可，社會工作的專業理念、目標等能否得到鄉級及村級組織的認同便顯得尤為重要。所以，基層治理領域存在的問題應當受到農村社會工作者的足夠重視。基于此，本文通過一個經典NGO案例的分析，來討論基層自治“內卷化”對農村社會工作的結構性制約。
一、主動入場：社會工作專業使命的召喚
去年7月在墨爾本舉辦的世界社會工作聯合大會中，將社會工作重新定義為“社會工作是以實踐為基礎的職業，是促進社會改變和發展、提高社會凝聚力、賦權并解放人類的一門學科。社會工作的核心準則是追求社會正義、人權、集體責任和尊重多樣性”①。大會強調社會工作面臨的共同任務是促進社會發展和經濟發展的平衡、保證人的尊嚴和價值、促進可持續的社區和環境的發展等。湊巧的是，筆者接下來要展示的NGO項目②的宗旨便是改變“殺雞取卵”式的經濟發展模式、促進社區與環境的協調可持續發展。
(一)項目背景與緣起
吉沙村位于云南省香格里拉縣，它由上吉沙和下吉沙兩個自然村組成。吉沙村附近的千湖山風景秀麗，山上有美麗的原始森林和湖泊。上世紀60年代，為了滿足國家“大三線”建設項目的需要，村莊的原始森林遭到了長達20年時間的砍伐。為解決生計問題，當地村民也加入了砍伐的行列。森林砍伐引發的直接后果是當地生態環境的惡化，用當地村民的話說“鳥兒沒了，莊稼病蟲害多了，風大了，霜凍提前了”。1998年國家頒布實施了天然林“禁伐令”后，又有開發商想在此搞旅游項目開發。當地村民因外來的開發商和自己的生計問題陷入困境。
云南省生物多樣性與傳統知識研究會(英文簡稱CBIK)是成立于云南的一家NGO，其組織目標是保護自然生態環境、發展社區生計及傳承鄉土知識。2000年秋，云南省政府與世界環球基金GEF和亞洲發展銀行ADB合作，希望在滇西北探索一條以當地社區為基礎的生物多樣性保護和發展的途徑。由云南省計委牽頭，CBIK、云南省社科院、中國科學院昆明植物研究所等單位聯合組織了7個調研小組分赴滇西北開展調查及選點，最后選定吉沙村為試點社區。這些組織采取定性與定量相結合的調查方法，完成了吉沙村的調研報告。在多方努力下，CBIK后來與荷蘭一家發展組織ICCO達成合作協議，獲得了25萬元的項目資金。
(二)項目理念與目標
社會工作的核心理念是“助人自助”，即“授人以漁”而非“授人以魚”，通過專業的服務方法與技術，促進服務對象的自我成長與能力建設，使其擁有獨立應對挫折與苦難的能力和素質。社會工作理論中的增權(Empowerment)和優勢視角(Strengths Perspective)便是這一價值理念的充分體現。“社區工作的目標是增加非專業人士的知識、增強人們應對困難和窘迫環境的能力……”(Taylor and Presley，1987)。CBIK的項目是以整個吉沙村作為服務對象，所以可以將其看作一次社區工作實踐。
羅斯曼(Rothman)將社區工作的目標分為“任務目標(task goals)”和“過程目標(process goals)”。任務目標是指解決社區面臨的一些具體問題，過程目標是“促進社區人士的一般能力，包括建立社區內部不同群體的合作關系，發掘及培育社區領袖參與社區事務、加強對公民事務的了解……”(甘炳光、梁祖彬，1998)。回到CBIK的項目，其核心目標是保護吉沙村的自然資源和提高村民的經濟收入。在前期調查中，CBIK發現村民對于村級事務淡漠、缺乏凝聚力，村民自治名存實亡。為了改變這一現狀，CBIK將項目的“任務目標”設定為：一是幫助村民建一個保溫節能的藏式招待所，改善接待設施，并培訓旅游接待隊伍；二是成立一個由村民自己組成的管理委員會，承擔行政和財務的管理責任，讓每一個資源擁有者都擁有話語權。過程目標則是內含于整個項目的深層次目標，即通過項目的執行增強弱勢群體的話語權、提高其參與公共事務的意識與能力。
(三)項目方法與技術
除了“助人自助”、利他主義和人本主義的理念情懷，更能凸顯社會工作的存在價值，并且得到社會認同的方面是其建立在科學理論基礎上的專業方法和技術。這些方法與技術通過整個項目的發展過程即可體現。具體表現為：(1)準備階段。例如CBIK對于吉沙村的前期調查、對于項目經費的申請等。(2)建立關系階段。在項目啟動之前，CBIK已經與當地縣、鄉兩級政府進行過溝通，獲得其認可和允許之后才著手開展下一步的工作。(3)資料收集階段。在制定項目計劃之前，首先要詳細了解目標社區面臨的各種問題、村民的需求、社區擁有的資源等信息，進而在服務計劃制訂時做到“有的放矢”。為此，CBIK對于吉沙村面臨的生態環境和經濟問題進行了深入的調查。(4)計劃制定階段。這一階段的任務是撰寫詳細的項目策劃書，具體包括確定項目目標、項目開展的流程、開展的具體活動、人力物力財力的調配等內容。在CBIK的項目中，核心目標是通過建立旅游招待所和項目管理委員會來保護當地的生態環境、提升村民對于公共事務的參與能力和村莊的可持續發展。(5)計劃實施階段。將服務計劃付諸實施，如邀請國外專家設計藏式招待所、籌建專家委員會、召開會議(如村民大會)、教育和宣傳(如通過發放宣傳海報等形式介紹項目)、溝通和協調(如與村民及村委會之間的溝通)等。(6)總結與評估階段。對項目運作過程中出現的問題進行反思與檢討，重新設定項目目標。
二、被迫退場：基層權力的結構性制約
通過上文的“入場”介紹可以看出，CBIK在正式介入吉沙村之前進行了科學的調研與設計，其項目目標的設立既與吉沙村當前面臨的問題相符，又體現了社會工作的專業發展理念，加之項目的非盈利性，所以項目組成員預期項目會順利進行。但是，項目在行進的過程中遭遇了重重困境，原本設想簡單的生態旅游項目逐漸陷入村莊的多重矛盾漩渦中，其中包括鄉政府的阻撓、開發商的干擾、村委會的不合作、村民的懷疑等，項目最終被迫撤離村莊。而這一系列的困境呈現出了顯著的結構化特征，體現了村莊的權力結構對項目發展的制約。
(一)鄉政府的干涉與阻撓
在CBIK前期與縣鄉政府的溝通中，縣政府對CBIK的項目表示支持，但此后并沒有為項目提供任何實質性的幫助；鄉政府的態度則有些不情愿，雖然也表示歡迎NGO在當地開展扶貧項目，但由于吉沙村的情況比較特殊，有一家開發公司已經與鄉政府簽訂了一項合作開發當地旅游資源的協議，他們希望CBIK能夠選擇另一個村莊作為示范點，以避免引起與公司的沖突。但是項目的設計與申請是結合專業知識背景與吉沙村所面臨的實際問題的基礎上完成的，CBIK前期系統的調查是其選定項目地點的基本依據，吉沙村面臨的生態環境問題符合其機構宗旨，所以無法輕易更換村莊。據CBIK了解，開發商與鄉政府之間曾在1999年達成一個有關承包吉沙村千湖山風景區土地使用開發權的協議。但大多數村民對這個協議的內容都不了解。此外根據相關法律規定，鄉政府沒有權限批準國有林或集體林的土地承包及轉讓。因此這是個不符合法律程序的協議。
隨著CBIK項目的進行，開發商開始不滿，二者的矛盾逐漸公開化。對急于招商引資的鄉政府來說，更加看重開發商的投資項目。當CBIK與開發商發生矛盾后，CBIK官員向鄉政府解釋相關情況，得到的答復卻是CBIK要首先保證不會干涉開發商的項目，否則便不允許開展項目。同時，吉沙村集體林的土地承包和轉讓屬于村級事務，依法應由全體村民通過村民大會來決定，可是這一事務卻由鄉政府來操控，村民基本上被剝奪了參與權。根據《農村土地承包法》第12條規定，農民集體所有的土地依法屬于農民集體所有，由村集體組織或者村民委員會發包。顯然，鄉政府的做法違反了這一規定。
(二)村委會的倒戈相向
吉沙村的兩位社長，其中一位對項目十分支持。但后來開發商介入后，兩個人都中途退出了項目，而且反過來質疑項目的合法性。這對于項目的發展造成了極大的阻力，在當前村民自治的背景下，村莊的許多公共事務的運作都離不開村委會。例如藏式招待所設計方案完成后，為了打消村民疑慮，CBIK與村民簽訂協議，而這份協議按法律程序要到縣司法局公證，但是兩個社長始終不愿意到場，導致公證無法進行。兩位社長參加項目更多源于自身利益的考慮和鄉政府的壓力。其中一位社長表示如果能夠幫助他女兒上學或者安排在項目中工作，就愿意向鄉政府和開發商說好話，支持項目的開展。項目組官員李波感慨“村長是村民直接選的，但是村領導卻需要對上負責”(李波、謝鴻妍，2003)。事實上，鄉政府對于村莊事務的干涉、村領導對鄉政府的依附是不符合法律規定的。村委會本質上本不屬于政權機關，根據《村委會組織法》第四條規定，村委會是基層群眾性自治組織，不是國家基層政權組織，不是一級政府，也不是政府派出機關。鄉政府與村委會是指導與被指導而不是領導與被領導的關系。但在現實生活中，村委會往往淪為鄉政府的“派出機構”，所謂的鄉政村治名存實亡。
(三)村民的四分五裂
在這場博弈中，村民顯然處于明顯的劣勢，他們由于缺乏對外來機構的認識和對村委會的有效監督等，很容易受到其他主體的干涉。尤其容易受村委會和開發商的干擾，而村委會和開發商又直接受到鄉政府的影響。在開發商介入后，村民內部分裂為三派，一派支持開發商的項目，一派支持CBIK的項目，其他人則持觀望態度。在項目的運作過程中，雖然CBIK一再強調是為村莊無償提供服務，項目的成果歸屬全體村民所有，但始終伴隨著村民的各種猜疑與謠言。如有人懷疑CBIK做項目的動機、支持項目的村民拿了好處、項目的經費是160萬而不是25萬等。更離譜的是CBIK在村子里發宣傳海報的活動被當作非法事件告到了縣政府，被扣上了“制造民族矛盾”的帽子。
追根溯源，用村民自己的話說便是“以前吃過虧”。一方面，上世紀60年代以來，外來機構進駐吉沙村，對當地的原始森林進行了長達20多年的毀滅性砍伐，最初給村民的承諾并沒有兌現，而是留下一個滿目瘡痍的爛攤子。導致的結果是“樹少了，鳥都飛走了，風大了，莊稼的蟲災多了”(李波、謝鴻妍，2003)。正是由于村民之前的吃虧經歷，導致他們對于一切外來機構都難以信任，所以當CBIK告訴村民要免費為他們做項目時，村民們認為是天上掉餡餅；另一方面，村民反映前幾任村干部在位時，村里的財務混亂，不夠公開透明，村民對此早有意見。所以他們擔心CBIK撤出村莊后，項目所獲得的收益會被少數人占有，正是基于這種擔心，他們對于CBIK的項目充滿了疑慮。
三、基層自治內卷化：農村社會工作的結構困境
“內卷化”是當前社會科學領域使用廣泛、同時也是歧義叢生的一個概念，它最初被用來解釋農業生產的滯后，后來逐步拓展到政治、文化等領域，成為分析人類社會當中“原地踏步”現象的有力概念工具。一些學者借用“內卷化”來分析基層自治領域存在的困境，即鄉政府和村委會自利性動機膨脹，忽視村莊的社會發展。這種目標與社會工作的專業理念相悖，當二者發生沖突后，社會工作的發展便會受到基層權力的制約。
(一)內卷化的概念與由來
“內卷化(involution)”，又譯為“過密化”。多年前，中央電視臺記者到陜北采訪一個放羊的男孩，曾留下這樣一段經典對話：“為什么要放羊?”，“為了賣錢”；“賣錢做什么?”，“娶媳婦”；“娶媳婦做什么呢?”，“生孩子”；“生孩子為什么?”，“放羊”。這段話說明的便是人類社會存在的“內卷化”現象。目前“內卷化”這一概念被廣泛應用于經濟、文化和社會等研究領域。最早提出“內卷化”概念的是美國人類學家亞歷山大·戈登威澤(Alexander Goldenweiser)，他用這一概念來描述某種文化模式，“即當達到了某種最終的形態以后，既沒有辦法穩定下來，也沒有辦法使自己轉變到新的形態，取而代之的是不斷地在內部變得更加復雜”(孫遠東，2007)。但是根據中國學者韋森的考證，最早提出“內卷”問題的是德國古典哲學家康德，在《判斷力批判》一書中，康德提出了“內卷理論”(involutions theorie)。
美國文化人類學家克利福德·吉爾茨(Clifford Geettz)在研究印尼爪哇農業時再次使用了這個概念，他用來形容“在土地面積有限的情況下，投入更多的勞動力用于農業生產，但并未使勞動生產率得到提高”(Geertz，1963)。在此之后，黃宗智借用“內卷化”概念來研究中國的小農經濟問題，他將“內卷化”的概念理解為“過密化”或“無發展的增長”(黃宗智，2000)。杜贊奇(Prasenjit Duara)將“內卷化”的概念從經濟領域延伸到了政治領域，提出了“國家政權內卷化”的概念，即“政權的正式機構與非正式機構同步增長，國家徒有擴張，沒有收益”(杜贊奇，2003)。孫遠東在對中國傳統政治文化論述的基礎上，又提出了“文化內卷化”的概念(范志海，2004；王婷，2010)。
縱覽“內卷化”概念的發展史，隨著其應用范圍的不斷擴大，最初的含義也發生了某些變化，并招致一些學者的批評(劉世定、邱澤奇，2004；郭繼強，2007)。但是，這一概念固有的內涵并沒發生改變，無論在何種領域使用，基本都可以將其理解為一種止步不前、原地循環、有量的增長而無質的改變的社會現象。
(二)基層自治內卷化的表征
基層自治是中國民主政治實踐中的重要制度創新，但是它在運作過程中出現了諸多矛盾與困境，其中面臨的核心問題是“內卷化”趨勢的日益加深。基層自治包括城市的居民自治與農村的村民自治兩個領域。從現有文獻來看，這兩個領域都出現了或多或少的“內卷化”問題。其中城市自治領域的“內卷化”主要表現為居委會的行政化傾向嚴重(何艷玲、蔡禾，2005；陳寧，2010)，在這種背景下，新興起的社區社會服務不可避免地“被行政化”(廖慧卿、王壬，2011)。
而村民自治領域的“內卷化”主要表現為財政體制改革、稅費改革之后鄉政府與村委會的自利性、贏利性和掠奪性欲望的膨脹(李錦順、毛蔚，2007；馬良燦，2010)。鄉政府的角色從“代理型政權經營者”轉變為“謀利型政權經營者”(楊善華、蘇紅，2002)。村干部不關心村莊事務，成為“無所作為的村一級”(賀雪峰，2011)。馬良燦提出了“內卷化基層政權組織”的概念，它包括“內卷化”鄉鎮政權和“內卷化”村級組織兩個層面。前者體現在鄉鎮府“社會服務與管理功能弱化和自利性動機增強”，后者體現為“鄉村社區管理職能的衰退、鄉村社區社會秩序的混亂和村小組長贏利型動機的膨脹”(馬良燦，2010)。
回到本文的案例，通過上文的介紹，CBIK的項目在運作過程中遭遇了來自鄉政府、村委會、開發商等多方面的阻撓，最終使得一個原本設想簡單的項目流產。整個項目表面上看起來雜亂無章，但深入分析可以發現，吉沙村呈現出了顯著的“內卷化”特征。圖1是筆者根據村莊不同的博弈力量繪制的權力結構圖（圖略）。
在圖1中，實線代表兩個主體之間直接發生互動，虛線代表間接互動。箭頭被指向的一方表示權力較大，在互動關系中處于優勢或主導地位。沒有箭頭的線代表互動雙方的關系是平等的。每對關系用帶圓圈的數字表示。如在第①對關系中，鄉政府與村委會直接進行互動，并控制著村委會。從中可以發現，與CBIK項目關系密切的村委會、村民和開發商，即第⑤、⑥、⑦對關系都受到了鄉政府的顯著影響。鄉政府對于村級事務和村委會干預背后的源動力是對經濟利益的追逐，即自利性動機的膨脹，根據前文所述，這是鄉村治理“內卷化”的顯著特征。開發商的巨額旅游項目雖然會帶來大量經濟收入，但是它會對村莊的生態平衡造成嚴重威脅。對鄉政府而言，更看重的是經濟利益而非村莊的可持續發展。這種“利益導向型”(李祖佩，2010)的內卷化的突出表現便是對于鄉村土地資源的操控，“特別是在各種‘招商引資’的活動中，鄉鎮政府更是大打出手，扮演土地商人的角色，實施‘圈地運動’，大量征用農地，‘賣地財政’成為了鄉鎮政府財政收入的重要組成部分”(馬良燦，2010)。
(三)“內卷化”視野下的農村社會工作
通過上文的論述可以發現，鄉政府對于CBIK的參與式發展項目與開發商的旅游項目的不同態度體現了兩種不同價值理念的沖突。對CBIK而言，其項目的宗旨在于提高村民參與管理旅游資源的能力、保護當地特有的生態資源和促進村莊的可持續發展，藏式招待所用來培訓旅游接待隊伍、項目管理委員會則是為了提高村民參與村莊公共事務的能力。從中可以看出其背后的理念是促進社會的公平正義、人與自然的協調發展。對開發商的項目來說，雖然可以短期促進當地的經濟發展，但是其旅游項目會對生態環境造成很大破壞，如項目要將索道和酒店直接修到千湖山頂，這對于本來就脆弱的自然環境的影響是致命的。而且在這類項目中，村民往往缺乏話語權和足夠的知識來保護自身的合法權益，例如在少數村民與開發商簽訂的土地承包轉讓協議中，“土地承包40年，與大多數村民同意只簽3年的合同大相徑庭，頭3年每年付5萬元。但是沒有提及3年后的財務安排，更沒有40年一共支付多少承包金額，當然也沒有付款違約的責任條款”(李波、謝鴻妍，2003)。鄉政府以及村領導最關心的是項目所帶來的商業利益而非村莊的長遠發展，所以當兩個項目、兩種理念產生沖突后，開發商的項目獲得了來自鄉政府和村社長的更多支持，而CBIK的項目遭遇重重困境后被迫撤離村莊。
那么，接下來需要深入思考的問題是，面對鄉村治理的“內卷化”困境，社會工作該何去何從?在巨大的商業利益面前，助人自助、公平正義等價值理念無法得到基層治理主體的認同與接納，導致免費開展的服務項目以失敗告終。通過項目運作過程中遭遇的各種阻力可以發現，此類項目順利開展的前提是村莊擁有合理合法的治理秩序和民主公開的社會環境。那么，破除“內卷化”對于農村社會工作的開展不可或缺。而打破“內卷化”困境的力量往往來源于外部環境，因為“內卷化”機理得以形成源于與外部世界的隔絕，繼而導致人們無法及時受到新思想、新觀念的熏陶，只能故步自封、原地打轉。專業社會工作恰好可以扮演這一外部力量的角色。例如，廣東綠耕社會工作發展中心在四川、云南和廣東的農村社會工作實踐便取得了很大成功，在改善生計、文化傳承和生態保護等方面效果顯著。“綠耕農村社會工作11年的經驗表明，無論是早期的文化與發展行動，還是近幾年來的社區經濟實驗，社會工作專業在中國農村大有作為”(張和清，2012)。但是在中國的政治語境下，政府的認同是社會工作得以發展的重要因素。CBIK的項目沒有得到當地政府，尤其是縣級及更高層級政府部門的支持，導致最后陷入孤立無援的境地。
四、結語與思考
綜上所述，本著“助人自助”、能力建設和可持續發展的專業理念，CBIK免費為吉沙村開展生態旅游發展項目，旨在保護當地特有的生態環境、提高村民的生計水平與村莊的可持續發展。其主動入場的行動體現了社會工作對社會公平正義的追求，CBIK的項目與當前時代發展要求相符，應予以肯定。其失敗的根源在于基層自治中的“內卷化”，即鄉政府的自利性亢奮，盲目追求商業利益而忽視村民的合法權益和村莊的經濟社會可持續發展，尤其是財政體制改革以來鄉政府和村級組織與村民的距離越來越遠，社會管理與服務的意識弱化，打著“招商引資”的口號，利用村莊的公共資源謀取經濟利益。
吉沙村面臨的問題固然具有特殊性，不能據此來判定所有村莊都存在類似問題。本文旨在通過這一反面案例來對農村社會工作提出警示，即在進入農村開展服務項目之前，需要充分發揮“社會學的想象力”，對村莊的治理結構要進行深入的調查了解，貿然介入可能會陷入村莊固有的矛盾沖突而無法自拔。CBIK雖然進行了詳細的社會調查，但是忽略了當前村民自治領域可能存在的矛盾，尤其是鄉政府與村莊之間關系問題的重要性，進而導致項目的夭折。那么，需要進一步思考的是，面對這種結構性矛盾，專業社會工作該堅持何種發展路徑。顯然，本文中CBIK的項目屬于獨立式發展，即不依賴政府的力量自主運作，項目資金和工作人員都與政府無關，這種模式的優勢是可以堅持專業的理念與方法，存在的缺陷在于無法獲得行政資源的支撐，尤其是遭遇合法性危機時顯得尤為重要。所以，為了獲得政府的合法性認同和行政力量的幫助，當前社會工作界的主流話語是主張“嵌入式”③發展的路徑，即社會工作嵌入政府的行政服務框架內謀求發展。這種模式的弊端是社會工作可能會受到政府的過多干預而產生行政化的傾向，難以保持專業的自主性和獨立性，當前城市社區社會工作服務已經出現了這一趨勢。如何妥善處理與政府的關系，已經成為社會工作界的重要議題。
注釋：略
中國鄉村發現網轉自：《社會工作》 2016年第1期
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