摘要：長期以來，中國堅持政府主導推動減貧事業，在實踐中不斷推進扶貧開發的理論創新、組織創新和制度創新，走出了一條中國特色的扶貧開發道路，為全球減貧事業做出了巨大貢獻。然而，目前中國仍有7017萬農村貧困人口，成為全面建成小康社會的最大短板。文章深入剖析了新時期中國農村貧困化基本特征，揭示了農村貧困化地域分異規律，探明了農村貧困化的主導因素，提出了科學推進精準扶貧的戰略與對策。研究結果表明：貧困人口規模大、分布廣、貧困程度深、脫貧難度逐漸加大，是當前中國農村貧困狀況的基本特征，因病、因殘、因學、因災致貧或返貧現象突出；農村貧困人口逐漸向我國中西部深石山區、高寒區、民族地區和邊境地區集聚，具有貧困戶、貧困村、貧困縣、貧困區（片）等多級并存的組織結構和空間分布格局；“胡煥庸線”西北部、東南部貧困人口的比重分別占 16.4%、83.6%；自然環境惡劣、區位條件差、基礎設施落后、區域發展不均衡及前期扶貧開發政策精準性不夠等，是中國農村持續貧困的主要癥結。如期實現 2020 年全面消除貧困，亟需扶貧工作體制機制的創新，科學推進精準扶貧戰略。
貧困是一個全球性的重大社會問題和現實難題，消除貧困、縮小城鄉差距是人類實現可持續發展的重要目標之一。中國是世界上最大的發展中國家，也是以農業人口為主的人口大國，長期以來形成的城鄉二元結構體制和薄弱的農村經濟社會基礎，造成了農村貧困人口多、分布廣的基本格局。新中國成立后，中國堅持政府主導模式，以扶貧開發促進區域發展，在實踐中推進扶貧開發的理論創新、組織創新和制度創新，不斷完善扶貧開發戰略和政策體系，走出了一條世界矚目的中國式扶貧開發之路，成為全球首個實現聯合國制定的貧困人口比例減半目標的國家，為全球減貧事業做出了巨大貢獻。聯合國《千年發展目標 2015 年報告》顯示，1990—2015 年全球極端貧困人口減少 10.64 億，中國的貢獻率超過 70%。按照此前每人每天 1.25 美元的國際貧困線標準測算，1978—2014 年中國減貧人數累計超過 7 億人。若按中國貧困線標準測算，農村貧困人口從 1978 年的 2.5 億減少至 2014年的 7 017 萬，貧困發生率相應地從 30.7% 減少至 7.2%。
改革開放以來，隨著農村體制改革、工業化和城鎮化的持續推進，以及開發式扶貧和區域發展系列戰略的實施，中國對緩解農村貧困問題、促進農村持續發展做出了積極貢獻。然而，應充分認識到，長期影響農村發展的自然環境和經濟約束因素依然普遍存在，農村貧困面大、貧困人口多、貧困程度深的狀況尚未根本改觀，制約城鎮化和農村發展的體制矛盾與社會問題仍未根本解決，在經濟發展中暴露出的區域差異、城鄉差距、階層差別等不平衡、不協調、不合理的現象日益突出，以農村空心化、主體老弱化、村莊空廢化、環境污損化和連片貧困化為主要特征的“鄉村病”問題日趨嚴峻。黨的“十八大”以來，強調體制機制轉型和發展方式轉變，推進新型城鎮化和城鄉發展一體化，為研究解決發展中的現實難題和戰略問題指明了方向。當前，中國經濟發展正進入“三期疊加”的重大轉型期，依靠傳統的經濟增長方式和快速城鎮化模式，來解決農村人口就業和增收的路徑阻力明顯加大，沿用傳統的扶貧開發政策和措施，實現改善民生、消除貧困遇到前所未有的難題和挑戰。2013年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（中辦發[2013] 25號），提出了深化改革、創新扶貧開發工作機制的要求，指出精準扶貧是創新扶貧開發工作機制的一項重要內容。消除貧困，改善民生，走出一條中國特色扶貧開發道路，最終實現共同富裕。黨的十八屆五中全會明確提出，至2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困；2015年12月中央扶貧開發工作會議審議通過的《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出，農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務。
減貧與發展是反映經濟轉型、社會進步的一面鏡子。如期實現中國現有貧困人口全部脫貧目標，亟需鎖定目標、認定方向、堅實前行，倒逼精準扶貧工作機制和模式創新。本文著眼于實施精準扶貧重大政策的新形勢、新要求，基于完成“實施精準扶貧、精準脫貧”國務院重大政策措施落實情況第三方評估任務調查和研究，重點審視新時期農村貧困化的基本特征，揭示農村貧困化的地域分異特點，探討研制精準扶貧的科學體系和減貧策略，為有序推進我國“十三五”期間精準扶貧、精準脫貧重大規劃、戰略決策、成效考核提供參考。
1、新時期中國農村貧困化基本特征
（1）貧困人口規模大、分布廣、貧困程度深、脫貧難度大
（2）區域性整體貧困尚未根本改變
（3）貧困地區內生動力嚴重不足
（4）持久性貧困和暫時性貧困并存
（5）農村貧困老齡化問題突出
2、中國農村貧困化的地域分異特征
（1）農村貧困化地域類型。中國農村貧困人口呈現范圍廣且相對集中的空間分布規律，具有貧困戶、貧困村、貧困縣、貧困區（片）等多級并存的組織結構和空間集聚分布格局（圖1）。統計分析表明，2014年中國東、中、西部地區的貧困人口數分別為586萬、2 831萬和3 600萬，且以“胡煥庸線”沿線的山地丘陵區集中分布為主。“胡煥庸線”的西北部、東南部貧困人口比重分別為16.4%、83.6%。
（2）農村貧困化區域制約因素。中國14個集中連片貧困地區發展，均面臨類型多樣、程度不等的區域性制約因素。由于自然地理、生態環境、歷史進程、民族文化、經濟區位等原因，貧困地區與生態脆弱區、限制或禁止開發區、少數民族集聚區、邊境地區和革命老區呈現空間上的高度疊合。貧困人口分布多在深石山區、高寒區、高原區和地方病高發區，人地矛盾突出，資源環境承載能力弱，其中山區、丘陵地區、限制開發區多為貧困人口最為集中的區域。
（3）農村貧困化“孤島效應”。隨著中國扶貧開發工作的持續推進，貧困人口逐漸遠離城市、縣域或道路沿線經濟相對較發達的地區，呈向山地丘陵區、生態脆弱區、高寒區、革命老區、邊境地區等區域集聚之勢，進而形成農村貧困化的特有現象——孤島效應。孤島效應主要表現為某一區域較少或難以與外界進行物質、信息、人員交流，長期處于封閉、半封閉狀態下形成的地域性貧困現象。在空間上孤立存在、形似島狀，如陜西秦嶺山區、四川大涼山區、河北太行深山區等。由于這些區域的貧困縣、貧困村、貧困戶長期遠離城市、產業和技術帶動，造成與外界的經濟聯系日益弱化、發展差距持續拉大，貧困化程度不斷加劇，成為新時期扶貧開發“攻堅拔寨”的主戰場。
農村貧困化“孤島效應”所揭示的區域封閉性、空間集聚性、貧困人群集中性、致貧成因多樣性，為增強扶貧開發戰略的精準性、實效性提出了更高、更嚴要求，這也正是強調實施精準扶貧、精準脫貧重大戰略的真實需求和重大意義所在。如何創新精準扶貧科學理論、技術方法和配套政策體系，深化貧困狀況精準識別、細化靶向治療精準方案、強化因貧施策精準措施，有效防止“孤島效應”問題的進一步激化，著力破解區域聚集性貧困化問題，成為新時期中國實施精準扶貧、精準脫貧戰略的關鍵所在。
3、推進創新精準扶貧戰略的思考
2020 年全面建成小康社會，如期實現現有貧困人口全面脫貧目標，亟需針對當前農村貧困化面臨的突出問題，轉變扶貧開發方式和創新精準扶貧機制，在貧困村、貧困縣區域精準的基礎上科學推進精準扶貧綜合戰略，助推扶貧開發規劃決策更加科學合理。其核心在于，推進形成中國特色精準扶貧的科學認知，探究攻堅克難的科學途徑，研制支撐全面脫貧的科學決策，在精準扶貧實踐中不斷探索和完善科學的戰略體系、政策體系、管理體系和制度體系。
（1）健全精準扶貧的分級管控體系。全國宏觀層面，重在制定連片貧困區精準扶貧規劃與配套政策，基礎設施先行，率先解決交通、水利、能源等重大基礎設施短缺問題；省域層面，重在分類指導、分區診斷，將扶貧開發與區域規劃、城鄉發展相結合，促進貧困地區產業互動、區域聯動；貧困縣層面，則應立足發展階段性、差異性，精準識別貧困村、貧困戶，將扶貧開發與發展縣域經濟、新型城鎮化進程相融合，實行整村推進、靶向治療；貧困村鎮層面，著力圍繞“五個一批”和“六個精準”對貧困對象進行分組歸類，摸清扶貧對象、致貧原因、脫貧路徑，因人因地施策，因貧困原因、貧困類型、貧困程度施策，真正做到精準發力，實施精準幫扶，實現精準脫貧。
（2）建立貧困狀況動態監測與識別機制。推進貧困地區建檔立卡信息與不動產登記、低保、公安系統等信息的銜接，完善貧困戶基本要素信息；健全多維貧困測算與動態管理方法，建立貧困人口退出和再入動態機制。加大對脫貧戶的后續跟蹤與動態監測，準確掌握其脫貧后在生產、生活中遇到的新情況、新問題，并給予適時指導、適宜引導，避免一些貧困地區的脫貧戶因主客觀因素重新返貧。當前建立農村貧困化動態評估及公示制度，是強化精準扶貧、精準脫貧有效性與可持續性的基本前提，是切實解決漏貧、返貧、被脫貧“三貧”難題的重要保障。只有扶貧開發對象精準，才能做到真扶貧、扶真貧。
（3）推進形成貧困鄉村發展戰略格局。堅持開發式扶貧戰略，把發展作為解決貧困的根本途徑，既扶貧又扶志，調動扶貧對象的積極性，提高其發展能力，發揮其主體作用。針對經濟新常態下城鄉轉型與鄉村發展新態勢、新格局，面向“十三五”實現現有標準下7 000多萬貧困人口全部脫貧的目標，亟需加快貧困地區分層級行政體系、戰略體系、制度體制與政策創新，加大實施精準扶貧與脫貧的投入力度和建設強度，引導具有一定基礎和能力的貧困人口城鎮化、就業非農化，主動參與大眾創新、萬眾創業，整體營造促進貧困地區人地關系轉變、生產方式轉型的新環境、新機制。在實踐中，亟需基于貧困地區微觀解剖、個體分析、問題診斷，拔除“窮根”、“病根”，為全面謀劃精準扶貧宏觀戰略和減貧路徑提供堅實基礎。
（4）加快貧困地區發展觀的全面革新。貧困地區是經濟增長的短腿、民生保障的短板，因而成為經濟發展和社會認知層面的“問題區”。貧困地區地域空間廣闊、生態環境優美、水源涵養與文化底蘊深厚，但因缺乏資本、技術、人才而呈現封閉、低層次發展，表現出典型的“孤島效應”。因此，亟需全面變革貧困縣發展觀，借智借力、依山就勢、因勢利導、顯現特色，通過內涵拓展和外力撬動，堅持走錯位發展、差異化發展之路。充分發揮資源優勢、比較優勢，做強后發優勢的轉化和內生發展動力的培育。同時，貧困地區應堅持產城融合發展途徑，推動人口、產業、資源的合理分布和適度集聚，形成以產興城、以城聚產、產城聯動、融合發展的新理念；因地制宜發展特色集鎮、美麗新村，促進公共服務向農村覆蓋、資源要素向農村輻射、城鎮資本向農村轉移，形成以城帶鄉、以鄉促城、城鄉互動發展新范式，構筑以山水林田湖“有機生命體”為特色的貧困山區功能再塑造、活力再提升的新局面。
（5）構筑貧困地區鄉村重構的新平臺。貫通貧困地區與其周邊地區之間區域協調、城鄉一體、工農互動的發展路徑，圍繞城鄉發展一體化、新型城鎮化、美麗鄉村建設，結合扶貧開發生態移民、產業發展、社區管理機制創新，優化貧困地區農村政策普惠和扶貧政策特惠的縣域發展格局、城鎮體系布局，加快構建貧困地區村鎮建設新平臺、新政策。遵照自然規律、經濟規律和社會規律，按照“大分散、小集聚”的空間組織與結構形態，規劃好、組織好、落實好貧困地區重點城鎮、中心村鎮、新型社區的聯動建設，協同推進貧困地區人口居住社區化、就業基地化、服務社會化。重視鄉村地區扶貧開發與鄉村價值挖掘、結構優化、功能提升戰略相結合，在宏觀謀劃上，與新型城鎮化、空心村整治、中心村建設戰略相融合。
（6）打造貧困地區鄉村轉型的新主體。深度解析不難發現，智力性、素質性貧困是制約貧困地區轉型發展的主要內在阻力。因此，如何既精準扶貧，又精心育人，培育貧困地區適應精準扶貧、轉型發展的新主體、新風尚至關重要。當前的首要任務是精準扶貧與扶智、扶志的有機結合，通過加大基礎教育、職業教育、技能培訓的力度，完善干部駐村、對口幫扶、科技扶貧制度，創新土地流轉經營、股份合作社、專業合作社新模式。既進行貧困地區知識性、智力性輸血，提高教育和醫療救助水平，著力阻斷貧困的代際傳遞，又進行貧困地區生產性、技術性改造，推進形成貧困地區鄉村建設的新型主體形態、孕育新型智力業態；針對貧困戶、貧困人口精準施策，要與全面根治鄉村病、發展地方經濟、增加就業機會有機結合，實現鄉村轉型帶動鄉村產業培育和人口的“素質性”脫貧，促進強內功、健體力、自發展。
（7）建立貧困地區聯動協調的發展機制。貧困地區的資源優勢、生態優勢通?？绲貐^、集中成片存在。亟需改變過去地區封閉切割、保護主義盛行、惡性競爭的發展方式，通過創建貧困片區經濟聯動、縣域聯合協調機制，切實做到區內聯手、區外合作、互信共贏的開發新模式。堅持基礎設施互聯互通、產業發展互惠合作、環境保護聯防聯治、社會公共服務共建共享，加快構建貧困地區新的區域增長點、增長極、增長帶。特別要發揮好貧困地區的生態環境、地域空間、土地資源的后發優勢，強化貧困地區鄉村治理和轉型能力建設，創建科技扶貧、產業扶貧、教育扶貧、制度扶貧創新機制，引導貧困人口主動參與發展經濟、自食其力、建設家園。同時，破解“上面千條線、基層一根針”的現實難題，要注重創新精準扶貧與縣域轉型發展、城鎮化融合新機制，以及“多位一體”政策。強化以人為本，不求高大上，只講有實效，營造貧困地區一切有利于農戶生計、增進就業、增收富民的貧困地區“特區”內生機制和發展環境，有效實現在區域聯動、城鄉互動發展中帶動貧困地區、惠及貧困群眾。
4、結論與討論
消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求。伴隨著中國經濟發展轉型、增長方式轉變和城鄉一體化發展，實施精準扶貧、精準脫貧重大政策，既是新時期中國扶貧開發的重大理論創新，也是全面脫貧攻堅的偉大實踐，更是推進落實“十三五”規劃和實現2020年全面建成小康社會目標的時代使命。應當看到，隨著中國扶貧開發工作的深入推進，農村貧困問題的復雜性、艱巨性不斷顯現，推進精準扶貧戰略正面臨前所未有的壓力和挑戰。因此，當前加強中國目標指引、問題導向的精準扶貧、精準脫貧戰略系統研究、頂層設計和深入實踐，勢在必行。當前，亟需進一步加強5個方面的重點工作。
（1）深化精準扶貧領域前沿理論研究和實踐探究。圍繞農村貧困化基本特征、區域態勢、發展形勢，創新立足微觀實證研究、服務宏觀決策的精準扶貧科學認知與決策方法體系。加強經濟新常態下農村發展和扶貧開發面臨新難題、新問題的動態監評與研判，推進創建中國精準扶貧、精準脫貧的理論體系、戰略體系。
（2）強化精準扶貧制度創立、管理創新和平臺創建。按照尊重事實、講求實效、扎實推進、實現目標的邏輯路徑，全方位推進集中連片貧困地區素質性扶貧、發展中減貧、內生性脫貧的參與式、多途徑、差異化管理模式。依靠精準扶貧制度、管理與政策的系統化、精準化、法制化，規避漏貧、返貧、被脫貧等突出問題。
（3）重視不同類型區扶貧開發中涌現的新模式總結。充分發揮專家學者、專業企業、社會團體的智力優勢，系統開展典型貧困區精準扶貧與區域發展協同耦合研究和示范，深入研究土地、水資源、能源、礦產生態保護等相關產權、政策創新及其減貧作用。探究具有中國特色、時代特點的精準扶貧區域政策和保障體系。建立健全農村精準脫貧成功模式、組織方式、科技范式的交流觀摩機制、總結推廣機制、成效獎勵機制。
（4）創建精準扶貧考核多目標體系和動態評估機制。扶貧開發是一項復雜的系統工程。旨在激發不同行為主體能動性與創造性，亟需加快研制精準扶貧多層級考核評估體系，推進實施省市縣精準扶貧成效考核辦法。將實施精準扶貧第三方評估系統化、常態化、制度化，并貫穿于扶貧開發前期規劃評審、中間過程評價、后期績效評估的全過程，強化實施精準扶貧、精準脫貧的多主體、多層次與多目標性，創新精準扶貧第三方評估理論與方法體系。基于農村貧困化時空演進的自然、經濟與社會規律性，重點推進貧困人口識別精確度、貧困人口退出認同度、精準幫扶群眾滿意度、扶貧政策落實精準度、貧困農戶綜合參與度、精準脫貧措施有效度的“六度”評估，引導營造實施精準扶貧、精準脫貧的良性協同機制和良好社會環境。
（5）統籌規劃、長遠謀劃農村脫貧與可持續發展戰略。面向全面建成小康社會和城鄉發展一體化戰略，即要立足當前脫貧任務，鎖定目標、認定方向，全面打贏脫貧攻堅戰，又要著眼長期發展、系統規劃，探索創新農村精準扶貧、發展轉型與現代治理相融合戰略。主動對接聯合國2015年后發展議程，統籌謀劃2020年全部脫貧后鄉村轉型發展的長遠戰略，以及中國減貧與可持續發展的頂層制度設計。
引文：劉彥隨，周楊，劉繼來.中國農村貧困化地域分異特征及其精準扶貧策略.中國科學院院刊,2016，31（3）：269-278.
中國鄉村發現網轉自：中國科學院院刊 2016年31卷3期
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