編者按：長期以來，我國農村存量巨大的產權處于閑置或低效利用狀態，與此同時，又由于缺乏有效的抵押資產，“擔保難、融資難、融資貴”嚴重制約著農村經濟的發展。2016年3月24日，央行聯合財政部、農業部等多部委印發了《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》（以下簡稱“兩個辦法”），并確定278個全國試點地區。“兩個辦法”從貸款對象、貸款管理、風險補償、配套支持措施、試點監測評估等方面，對金融機構、試點地區和相關部門推進落實“兩權”抵押貸款試點明確了具體政策要求。但文件解決了“兩權”抵押“于法有據”的問題，而抵押融資權能否有效實現還取決于與一些農業、農村改革制度的配套。其中確權登記頒證、抵押物價值評估、流轉交易平臺建設、抵押物處置、風險補償及緩釋機制尤為重要，需要配套措施的創新跟進。本刊特組織一組文章對此進行深入討論。
農研調查報告一
長期以來，大量農村產權處于閑置或低效利用狀態。而且，由于缺乏有效的抵押資產，“擔保難、融資難、融資貴”嚴重制約著農村經濟的發展。為盤活農村土地資源，進一步落實黨的十八屆三中全會關于土地產權改革新政，尤其是今年中央1號文件精神，應進一步加快農村土地產權抵押創新，有效解決農村貸款難問題，推進農村金融改革發展。
一、農村金融與農村土地改革的關系
隨著城鄉一體化建設快速推進，農村中小微企業、農村經濟組織和專業大戶迅速崛起，產生了巨大的信貸需求，但由于缺乏有效的抵押物，難以取得農村金融信貸支持。農村經濟組織、專業大戶最大的存量資產是耕地、宅基地和集體經營性建設用地，由于無法抵押，這些資產無法盤活。金融抑制、資金缺乏成為阻礙農村經濟發展的一大因素。土地抵押具備很強的融資功能，截至2014年底，全國84個重點城市處于抵押狀態的土地面積為676．5萬畝，抵押貸款總額9．51萬億元（《2014中國國土資源公報》）。推進農村土地產權改革，賦予農村土地產權抵押權能，則能盤活農村經濟組織、專業大戶的存量資產——土地，取得信貸支持，豐富農村金融信貸模式，有效支持農村經濟發展。
二、農村土地改革現狀
近年來，中央陸續出臺一系列農村土地改革政策，在確保耕地紅線、保障農民利益的前提下，逐步明晰、完善農村土地權能，賦予農民土地融資功能，并確定試點改革、穩妥推進實施路徑。
1．農村土地基本情況。
農村土地制度改革涉及的“三塊地”主要是指農用地、集體經營性建設用地和宅基地。截至2013年末，全國農用地面積96．93億畝（其中耕地面積20．27億畝，林地面積37．99億畝，牧草地面積32．93億畝），城鎮村及工礦建設用地4．55億畝（《2014國土資源統計公報》）（其中集體建設用地面積約5000萬畝（估算））。
2．土地改革主要內容。
堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，穩定農戶承包權、放活經營權，引導土地經營權有序流轉，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。引導和規范農村集體經營性建設用地入市。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，慎重穩妥推進農村住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索宅基地有償使用和有償退出制度。
3．土地改革試點規劃。
2014年12月，國家在全國范圍內選定北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革三項試點工作。試點實施分為三個階段：2015年，試點地區推進試點；2016年，及時研究解決試點中存在的問題；2017年，推進試點工作，形成全國試點總結報告。在此期間，國家將根據試點地區工作進展情況，推進相關法律法規的修改完善，完善相關配套法規制度建設。
4．土地改革工作進展情況。
截至2014年底，全國農村集體土地所有權確權發證率達到97％（《2014中國國土資源公報》，基本實現全覆蓋。土地承包經營權確權登記頒證正在開展試點，截至2015年6月，確權面積達2．6億畝（農業部副部長韓長賦的報告《輝煌“十二五”系列報告會——農業改革發展成就報告》）。宅基地和集體建設用地的確權工作正在進行過程中。農村承包土地流轉正穩步推進，截至2014年底，全國農村家庭承包耕地流轉總面積超過4億畝，流轉面積占比超過30％（農業部副部長韓長賦的報告《輝煌“十二五”系列報告會——農業改革發展成就報告》）。全國已有山西省澤州縣、甘肅省隴西縣等3個縣市（全國共有15個集體經營性建設用地入市試點縣市）實現首宗集體經營性建設用地入市，北京市大興區擬定了農村集體經營性建設用地入市試點實施方案。
三、農村土地產權抵押創新實踐
國家推進農村土地制度改革，賦予農民土地資產的抵押權能，為商業銀行農村土地產權抵押融資創新提供了政策支持。部分省份已經結合當地自身實際，就農村土地產權抵押融資進行了初步探索，取得了一定成效。
1．集體經營性建設用地抵押融資創新。
廣東省自2003年以來開始探索集體建設用地抵押融資業務，貸款人以《集體土地使用證》以及地上建筑物合法產權證書為抵押，并經市、縣國土資源管理部門登記后，直接向金融機構申請貸款，如果企業不能按期償還貸款，金融機構可在市、縣土地交易中心對集體土地使用權進行處置，或可申請市、縣土地儲備機構收購。
2．農村集體資產抵押創新。
針對農村集體資產手續不全、沒有權證等不具備抵押條件的情況，北京農商銀行研發出適合農村集體資產需求、個性鮮明、門類齊全的系列金融產品和服務，形成了覆蓋信用、保證以及各類抵押擔保方式的完整產品鏈，打造出“溫都水城”、“燕莎奧特萊斯”等全國知名項目，開發出“東升鎮集體資產量化融資模式”、“板栗價值鏈融資模式”、“密云生產經營權融資模式”等創新業務。
3．農村承包土地經營權抵押創新。
2012年，農業銀行湖北分行選擇襄陽市和鐘祥市開展承包經營權抵押貸款試點，明確貸款對象為通過土地流轉或以公開協商方式承包大片土地開展規模經營的農戶，貸款額度最高一般不超過借款人農業生產經營所需投入資金的50％和經營權評估值的40％。截至2014年4月，農業銀行湖北分行已累計發放以農村土地承包經營權抵押的農村生產經營貸款350戶、9425萬元，貸款余額6801萬元。
4．農民住房財產權抵押創新。
2010年重慶市推進農村產權抵押融資工作，市、區縣兩級財政出資7億元，設立風險補償專項資金，按融資機構貸款本息損失的35％給予補償；市高級人民法院出臺司法意見，對三權抵押設定的有效性予以明確；成立專門興農融資擔保公司，并由其組建農村資產管理公司，專門負責收購處置市農村土地產權抵押融資中產生的不良資產。截至2013年末，重慶市農村產權抵押融資累計發放319．19億元，其中：農村土地承包經營權抵押融資65．81億元，農村居民房屋抵押融資92．42億元，林權抵押融資160．96億元。
四、農村土地產權抵押創新面臨的困難和問題
雖然政策層面初步賦予農村土地資產的抵押融資權能，但農村土地產權的抵押創新還面臨著法律法規、配套機制、社會保障等諸多因素的制約。
1．受現行法律制約，農村土地產權抵押權法律保障不足。
一是抵押受限。《農村土地承包法》、《擔保法》、《物權法》明確規定，除“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）的土地使用權和承包經營權外，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權原則上不得設定抵押。二是流轉受限。農村宅基地轉讓必須在集體經濟組織內部進行的法律規定，限制了集體建設用地的流轉范圍和處置方式，削弱了集體建設用地使用權抵押的有效性。農村土地流轉后不得變更土地用途的法律規定，限制了農村土地的抵押價值。
2．尚未形成完善的農村土地產權市場，抵押物難以變現處置。
一是農村土地承包經營權、宅基地和集體經營性建設用地使用權等確權工作還在進行中，全面完成尚需時日。二是農村土地產權交易平臺建設滯后，全國除成都、重慶、武漢等地區外，大部分地區未建立起功能完備的農村土地產權交易平臺。三是缺少專業的農村土地產權資產價值評估機構和評估專業人員，缺乏科學完整的農村土地產權評估規則，難以準確認定農村土地產權的實際價值，商業銀行開展相關業務成本和風險均較高。
3．風險補償機制不健全，農村土地產權抵押貸款業務風險較高。
在當前情況下，農業保險保障率不高，農業信貸保險尚未發展，農村社會保障機制尚不健全，農業經營存在自然與市場雙重風險，土地投資回收期長，發放農村土地產權抵押貸款，對商業銀行來說經營風險較高。為防范自然災害、市場波動等風險，部分地區也推行了農業保險制度，但相關保險品種單一，無法滿足貸款客戶的需求。
4．農村社會保障體系尚不完善，一定程度制約了土地產權改革。
土地是農民最重要的社會保障，由于農村養老、醫療、社會救助等社會保障體系不健全，農民的后顧之憂沒有得到有效解決，農民對土地的依賴程度較高（即使已經脫離農業或長期在外務工經商的農民，參加社會保障的比例仍不高），很大程度上阻礙了農村土地經營權的流轉，導致抵押權難以有效落實。
五、推動農村土地產權抵押創新的思考和建議
農村土地產權抵押創新涉及農村社會經濟生活的方方面面，建議從法律法規、配套機構、風險分擔等方面進行改革創新，為推動農村土地產權抵押創新創造良好的外部環境。
1．修改完善相關法律法規。
根據十八屆三中全會、2014年中央一號文件關于農村土地產權的相關規定，盡快修訂相關法律法規。明確農民對承包土地經營權抵押、擔保權能；明確在符合規范和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；允許集體經營性建設用地可以單獨設定抵押或者與鄉鎮企業、村企業的廠房一并抵押。對于涉及農民生活保障、社會穩定等土地產權問題，如宅基地使用權的轉讓和抵押，要統籌兼顧農村土地產權融資和保障社會穩定，審慎推進相關法律修改。
2．健全完善農村土地登記、抵押、流轉等配套機制。
加快推進承包地、宅基地和集體建設用地的確權工作。盡快明確農用地、宅基地、集體經營性建設用地的產權登記管理部門，建立健全農村土地產權的抵押、評估、流轉、租賃等配套機制。加快建立城鄉統一的集體經營性建設用地、土地承包經營權等土地產權流轉市場，構建平等進入、公平交易的土地市場，促進確權的承包土地經營權有序流轉，推進集體經營性建設用地的同價、同權入市。
3．盡快完善土地產權抵押貸款風險分散和補償機制。
加大農業保險險種的創新。加強政策性融資擔保機構和專業支農融資擔保機構建設。推動政府利用財政支農資金設立土地產權抵押貸款風險補償基金、擔?；穑①J款損失保障和補償機制，在貸款發生違約或銀行處置抵押物出現困難時，收購抵押物或補償貸款損失。
4．完善城鄉統籌全面覆蓋的農村社會保障體系。
盡快減少耕地承載的農村社會保障功能，逐步建立并完善農村社會保障體系，完善農村養老保險、醫療保險、最低生活保障、社會福利和社會救濟等保障制度，使離開土地的農民有可靠的生活來源，為農村土地產權流轉創造良好的社會經濟條件。
六、對商業銀行開展農村土地產權抵押貸款創新的思考
商業銀行應密切跟蹤國家相關法律法規的修訂及配套制度的完善進程，關注農村土地產權改革試點進展及土地確權情況，加強與政府監管部門以及相關產權交易市場的溝通聯系，通過試點，穩步推進農村土地產權抵押融資業務。
一是重點支持基于農村土地承包經營權流轉的農業企業、農民合作社、家庭農場和專業大戶等規模經營主體，擇優支持基于農村集體經營建設用地流轉和開發的融資平臺和平臺類公司。
二是重點發展基于農村土地承包經營權、集體經營性建設用地抵押融資業務，穩妥開展宅基地和農房抵押融資業務。
三是重點圍繞新型城鎮化推進過程中的農村集體建設用地使用和開發項目，深度挖掘鄉鎮兩級重點農工商公司等集體企業金融需求，在控制實質風險的前提下，創新基于以出讓集體經營性建設用地收入或鄉鎮政府財政收入作為第一還款來源的抵押融資產品，研發基于集體建設用地開發項目收益權質押的融資產品。
作者系中國金融四十人論壇成員、北京農商銀行行長
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報-中國經濟新聞網
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