編者按：長期以來，我國農(nóng)村存量巨大的產(chǎn)權(quán)處于閑置或低效利用狀態(tài)，與此同時，又由于缺乏有效的抵押資產(chǎn)，“擔(dān)保難、融資難、融資貴”嚴(yán)重制約著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。2016年3月24日，央行聯(lián)合財政部、農(nóng)業(yè)部等多部委印發(fā)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》和《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》（以下簡稱“兩個辦法”），并確定278個全國試點地區(qū)。“兩個辦法”從貸款對象、貸款管理、風(fēng)險補償、配套支持措施、試點監(jiān)測評估等方面，對金融機構(gòu)、試點地區(qū)和相關(guān)部門推進落實“兩權(quán)”抵押貸款試點明確了具體政策要求。但文件解決了“兩權(quán)”抵押“于法有據(jù)”的問題，而抵押融資權(quán)能否有效實現(xiàn)還取決于與一些農(nóng)業(yè)、農(nóng)村改革制度的配套。其中確權(quán)登記頒證、抵押物價值評估、流轉(zhuǎn)交易平臺建設(shè)、抵押物處置、風(fēng)險補償及緩釋機制尤為重要，需要配套措施的創(chuàng)新跟進。本刊特組織一組文章對此進行深入討論。
農(nóng)研調(diào)查報告一
長期以來，大量農(nóng)村產(chǎn)權(quán)處于閑置或低效利用狀態(tài)。而且，由于缺乏有效的抵押資產(chǎn)，“擔(dān)保難、融資難、融資貴”嚴(yán)重制約著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。為盤活農(nóng)村土地資源，進一步落實黨的十八屆三中全會關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)改革新政，尤其是今年中央1號文件精神，應(yīng)進一步加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新，有效解決農(nóng)村貸款難問題，推進農(nóng)村金融改革發(fā)展。
一、農(nóng)村金融與農(nóng)村土地改革的關(guān)系
隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)快速推進，農(nóng)村中小微企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟組織和專業(yè)大戶迅速崛起，產(chǎn)生了巨大的信貸需求，但由于缺乏有效的抵押物，難以取得農(nóng)村金融信貸支持。農(nóng)村經(jīng)濟組織、專業(yè)大戶最大的存量資產(chǎn)是耕地、宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地，由于無法抵押，這些資產(chǎn)無法盤活。金融抑制、資金缺乏成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一大因素。土地抵押具備很強的融資功能，截至2014年底，全國84個重點城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為676．5萬畝，抵押貸款總額9．51萬億元（《2014中國國土資源公報》）。推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，賦予農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)能，則能盤活農(nóng)村經(jīng)濟組織、專業(yè)大戶的存量資產(chǎn)——土地，取得信貸支持，豐富農(nóng)村金融信貸模式，有效支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。
二、農(nóng)村土地改革現(xiàn)狀
近年來，中央陸續(xù)出臺一系列農(nóng)村土地改革政策，在確保耕地紅線、保障農(nóng)民利益的前提下，逐步明晰、完善農(nóng)村土地權(quán)能，賦予農(nóng)民土地融資功能，并確定試點改革、穩(wěn)妥推進實施路徑。
1．農(nóng)村土地基本情況。
農(nóng)村土地制度改革涉及的“三塊地”主要是指農(nóng)用地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地。截至2013年末，全國農(nóng)用地面積96．93億畝（其中耕地面積20．27億畝，林地面積37．99億畝，牧草地面積32．93億畝），城鎮(zhèn)村及工礦建設(shè)用地4．55億畝（《2014國土資源統(tǒng)計公報》）（其中集體建設(shè)用地面積約5000萬畝（估算））。
2．土地改革主要內(nèi)容。
堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資。引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索宅基地有償使用和有償退出制度。
3．土地改革試點規(guī)劃。
2014年12月，國家在全國范圍內(nèi)選定北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革三項試點工作。試點實施分為三個階段：2015年，試點地區(qū)推進試點；2016年，及時研究解決試點中存在的問題；2017年，推進試點工作，形成全國試點總結(jié)報告。在此期間，國家將根據(jù)試點地區(qū)工作進展情況，推進相關(guān)法律法規(guī)的修改完善，完善相關(guān)配套法規(guī)制度建設(shè)。
4．土地改革工作進展情況。
截至2014年底，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)發(fā)證率達到97％（《2014中國國土資源公報》，基本實現(xiàn)全覆蓋。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證正在開展試點，截至2015年6月，確權(quán)面積達2．6億畝（農(nóng)業(yè)部副部長韓長賦的報告《輝煌“十二五”系列報告會——農(nóng)業(yè)改革發(fā)展成就報告》）。宅基地和集體建設(shè)用地的確權(quán)工作正在進行過程中。農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)正穩(wěn)步推進，截至2014年底，全國農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積超過4億畝，流轉(zhuǎn)面積占比超過30％（農(nóng)業(yè)部副部長韓長賦的報告《輝煌“十二五”系列報告會——農(nóng)業(yè)改革發(fā)展成就報告》）。全國已有山西省澤州縣、甘肅省隴西縣等3個縣市（全國共有15個集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點縣市）實現(xiàn)首宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，北京市大興區(qū)擬定了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點實施方案。
三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新實踐
國家推進農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民土地資產(chǎn)的抵押權(quán)能，為商業(yè)銀行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資創(chuàng)新提供了政策支持。部分省份已經(jīng)結(jié)合當(dāng)?shù)刈陨韺嶋H，就農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資進行了初步探索，取得了一定成效。
1．集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押融資創(chuàng)新。
廣東省自2003年以來開始探索集體建設(shè)用地抵押融資業(yè)務(wù)，貸款人以《集體土地使用證》以及地上建筑物合法產(chǎn)權(quán)證書為抵押，并經(jīng)市、縣國土資源管理部門登記后，直接向金融機構(gòu)申請貸款，如果企業(yè)不能按期償還貸款，金融機構(gòu)可在市、縣土地交易中心對集體土地使用權(quán)進行處置，或可申請市、縣土地儲備機構(gòu)收購。
2．農(nóng)村集體資產(chǎn)抵押創(chuàng)新。
針對農(nóng)村集體資產(chǎn)手續(xù)不全、沒有權(quán)證等不具備抵押條件的情況，北京農(nóng)商銀行研發(fā)出適合農(nóng)村集體資產(chǎn)需求、個性鮮明、門類齊全的系列金融產(chǎn)品和服務(wù)，形成了覆蓋信用、保證以及各類抵押擔(dān)保方式的完整產(chǎn)品鏈，打造出“溫都水城”、“燕莎奧特萊斯”等全國知名項目，開發(fā)出“東升鎮(zhèn)集體資產(chǎn)量化融資模式”、“板栗價值鏈融資模式”、“密云生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)融資模式”等創(chuàng)新業(yè)務(wù)。
3．農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押創(chuàng)新。
2012年，農(nóng)業(yè)銀行湖北分行選擇襄陽市和鐘祥市開展承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，明確貸款對象為通過土地流轉(zhuǎn)或以公開協(xié)商方式承包大片土地開展規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶，貸款額度最高一般不超過借款人農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所需投入資金的50％和經(jīng)營權(quán)評估值的40％。截至2014年4月，農(nóng)業(yè)銀行湖北分行已累計發(fā)放以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營貸款350戶、9425萬元，貸款余額6801萬元。
4．農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新。
2010年重慶市推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作，市、區(qū)縣兩級財政出資7億元，設(shè)立風(fēng)險補償專項資金，按融資機構(gòu)貸款本息損失的35％給予補償；市高級人民法院出臺司法意見，對三權(quán)抵押設(shè)定的有效性予以明確；成立專門興農(nóng)融資擔(dān)保公司，并由其組建農(nóng)村資產(chǎn)管理公司，專門負責(zé)收購處置市農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資中產(chǎn)生的不良資產(chǎn)。截至2013年末，重慶市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資累計發(fā)放319．19億元，其中：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資65．81億元，農(nóng)村居民房屋抵押融資92．42億元，林權(quán)抵押融資160．96億元。
四、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新面臨的困難和問題
雖然政策層面初步賦予農(nóng)村土地資產(chǎn)的抵押融資權(quán)能，但農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的抵押創(chuàng)新還面臨著法律法規(guī)、配套機制、社會保障等諸多因素的制約。
1．受現(xiàn)行法律制約，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)法律保障不足。
一是抵押受限。《農(nóng)村土地承包法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》明確規(guī)定，除“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）的土地使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)外，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)原則上不得設(shè)定抵押。二是流轉(zhuǎn)受限。農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓必須在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行的法律規(guī)定，限制了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍和處置方式，削弱了集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押的有效性。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后不得變更土地用途的法律規(guī)定，限制了農(nóng)村土地的抵押價值。
2．尚未形成完善的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場，抵押物難以變現(xiàn)處置。
一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)工作還在進行中，全面完成尚需時日。二是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)滯后，全國除成都、重慶、武漢等地區(qū)外，大部分地區(qū)未建立起功能完備的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺。三是缺少專業(yè)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)價值評估機構(gòu)和評估專業(yè)人員，缺乏科學(xué)完整的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)評估規(guī)則，難以準(zhǔn)確認定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的實際價值，商業(yè)銀行開展相關(guān)業(yè)務(wù)成本和風(fēng)險均較高。
3．風(fēng)險補償機制不健全，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險較高。
在當(dāng)前情況下，農(nóng)業(yè)保險保障率不高，農(nóng)業(yè)信貸保險尚未發(fā)展，農(nóng)村社會保障機制尚不健全，農(nóng)業(yè)經(jīng)營存在自然與市場雙重風(fēng)險，土地投資回收期長，發(fā)放農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款，對商業(yè)銀行來說經(jīng)營風(fēng)險較高。為防范自然災(zāi)害、市場波動等風(fēng)險，部分地區(qū)也推行了農(nóng)業(yè)保險制度，但相關(guān)保險品種單一，無法滿足貸款客戶的需求。
4．農(nóng)村社會保障體系尚不完善，一定程度制約了土地產(chǎn)權(quán)改革。
土地是農(nóng)民最重要的社會保障，由于農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系不健全，農(nóng)民的后顧之憂沒有得到有效解決，農(nóng)民對土地的依賴程度較高（即使已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)或長期在外務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，參加社會保障的比例仍不高），很大程度上阻礙了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致抵押權(quán)難以有效落實。
五、推動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新的思考和建議
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新涉及農(nóng)村社會經(jīng)濟生活的方方面面，建議從法律法規(guī)、配套機構(gòu)、風(fēng)險分擔(dān)等方面進行改革創(chuàng)新，為推動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
1．修改完善相關(guān)法律法規(guī)。
根據(jù)十八屆三中全會、2014年中央一號文件關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的相關(guān)規(guī)定，盡快修訂相關(guān)法律法規(guī)。明確農(nóng)民對承包土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能；明確在符合規(guī)范和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價；允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以單獨設(shè)定抵押或者與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村企業(yè)的廠房一并抵押。對于涉及農(nóng)民生活保障、社會穩(wěn)定等土地產(chǎn)權(quán)問題，如宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押，要統(tǒng)籌兼顧農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)融資和保障社會穩(wěn)定，審慎推進相關(guān)法律修改。
2．健全完善農(nóng)村土地登記、抵押、流轉(zhuǎn)等配套機制。
加快推進承包地、宅基地和集體建設(shè)用地的確權(quán)工作。盡快明確農(nóng)用地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)登記管理部門，建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的抵押、評估、流轉(zhuǎn)、租賃等配套機制。加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的集體經(jīng)營性建設(shè)用地、土地承包經(jīng)營權(quán)等土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，構(gòu)建平等進入、公平交易的土地市場，促進確權(quán)的承包土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地的同價、同權(quán)入市。
3．盡快完善土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險分散和補償機制。
加大農(nóng)業(yè)保險險種的創(chuàng)新。加強政策性融資擔(dān)保機構(gòu)和專業(yè)支農(nóng)融資擔(dān)保機構(gòu)建設(shè)。推動政府利用財政支農(nóng)資金設(shè)立土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險補償基金、擔(dān)保基金，建立貸款損失保障和補償機制，在貸款發(fā)生違約或銀行處置抵押物出現(xiàn)困難時，收購抵押物或補償貸款損失。
4．完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌全面覆蓋的農(nóng)村社會保障體系。
盡快減少耕地承載的農(nóng)村社會保障功能，逐步建立并完善農(nóng)村社會保障體系，完善農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障、社會福利和社會救濟等保障制度，使離開土地的農(nóng)民有可靠的生活來源，為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的社會經(jīng)濟條件。
六、對商業(yè)銀行開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款創(chuàng)新的思考
商業(yè)銀行應(yīng)密切跟蹤國家相關(guān)法律法規(guī)的修訂及配套制度的完善進程，關(guān)注農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革試點進展及土地確權(quán)情況，加強與政府監(jiān)管部門以及相關(guān)產(chǎn)權(quán)交易市場的溝通聯(lián)系，通過試點，穩(wěn)步推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)。
一是重點支持基于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營主體，擇優(yōu)支持基于農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和開發(fā)的融資平臺和平臺類公司。
二是重點發(fā)展基于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押融資業(yè)務(wù)，穩(wěn)妥開展宅基地和農(nóng)房抵押融資業(yè)務(wù)。
三是重點圍繞新型城鎮(zhèn)化推進過程中的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用和開發(fā)項目，深度挖掘鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級重點農(nóng)工商公司等集體企業(yè)金融需求，在控制實質(zhì)風(fēng)險的前提下，創(chuàng)新基于以出讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地收入或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入作為第一還款來源的抵押融資產(chǎn)品，研發(fā)基于集體建設(shè)用地開發(fā)項目收益權(quán)質(zhì)押的融資產(chǎn)品。
作者系中國金融四十人論壇成員、北京農(nóng)商銀行行長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟時報-中國經(jīng)濟新聞網(wǎng)
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