對無法及時保障農民工市民化需求的城市，相關的城政府應該帶著一種愧疚。
2015年12月下旬的中央經濟工作會議提出要加快“農民工市民化”，使得農民工市民化這個命題又一次成為經濟政策與媒體輿論的焦點。
其實，伴隨著上世紀90年代我國出現大規模城鄉勞動力流動之后，關于農民工市民化的命題，國內學界很早就開始有大量研究和激烈的討論，并進入了政策討論議程。
市民化是種權利
不少社會學者提出，“農民工”及與其密切相關的“流動人口”、“外來人口”等特殊的身份，之所以在中國城市社會中能長期存在，不僅僅是中國存在城市戶籍制度限制這個表面原因，更深層次原因是在中國長期的經濟與社會發展中，公民的很多權利是外生的、由政府來決定，而不是內生的、公民與生俱來的。
更具體一點需要思考的是，一個中華人民共和國的公民，是否有到任意一個城市進行定居、使用該城市空間滿足個人生活和發展、分享城市發展和參與城市管理的權利。
城市空間權利分為遷移權、城市社會生活參與權和包括社會福利保障權在內的完整的市民權。遷移權是聯合國憲章明確的公民與生俱來的基本人權，在中國也已經受到尊重，所以就農民工而言，到任何一個城市工作就業的權利已經基本受到保障。但中國的農民工由于就業在非正規勞動力市場為主，居住大多局限在工棚簡屋或城中村，政治權利和公共事務表達權更是沒有機會使用，其城市社會生活參與權是十分不完整的，其市民權更是基本不被認可。
新市民的疑惑
但相對天然賦予的遷移權，市民權則要復雜很多，是自然獲得還是需要政府授予，存在很大爭議。市民權的一個焦點是福利保障權。20世紀早期很多國家認為，公民的福利保障不是公民自身的權利，而是政府為了經濟發展或出于統治動機而實施社會維穩政策所附加帶來的。
如按照日本法學界的說法，公民福利稱為“反謝利益”，帶有恩賜的意味。在東亞很多執政黨中至今十分流行的生產主義福利觀(productivism welfare)，即認為一切福利保障的出發點是為了有助于發展經濟，無助于發展經濟的福利保障應該廢除，因為發展經濟是政府合法性的根本。
但越來越多的政府已經邁過這個發展理念的初級門檻，把社會全體的進步發展而不是少數人的經濟增長作為發展目標。中國共產黨也在十八大報告中明確提出，“始終把實現好、維護好最廣大人民根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點”，在十八屆五中全會公報中提出“堅持共享發展，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”，強調“注重機會公平，保障基本民生，實現全體人民共同邁入全面小康社會”。
由于農民工不能定居在城市，不僅極大抑制了國內消費潛力，也因宅基地和家鄉蓋房形成了大量資源浪費，更是造成了上億家庭分裂不能團聚，數千萬留守兒童在農村，已經發生了大量的悲劇。在《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》中也明確承認：“城鎮內部出現新的二元矛盾，農村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，給經濟社會發展帶來諸多風險隱患。”
從這個角度看，農民工市民化不僅是實現“十三五”規劃所提出的共享和包容性增長的必要前提，它首先是一個權利問題，是落實長期為城市建設做出貢獻的農民工本身應享有的市民權，而不是一種賞賜和恩賜。
我們要尊重什么？
如果把農民工市民化作為一種市民權的落實來看，政府應該做到以下幾點：
主觀意識要大轉變，將農民工市民化當作政府非做不可的法定責任義務，而不是可做可不做的政績任務。對農民工市民化持之以恒，堅持不懈，不算計，不功利化?？梢岳斫獠糠殖鞘械牡胤秸诠卜仗峁┠芰Σ蛔愕臅r候，對農民工市民化推動有所欠缺，但應該是政府已經盡職盡責之后的暫時無奈，才可被原諒。
以農民工進城定居需求引導供給，不人為設數量限制。政府對城市人口規模的單方面規劃往往是失敗無效的，供給必須跟著需求走，而不是反過來以供給卡需求。
對無法及時保障農民工市民化需求的城市，相關的城市政府應該帶著一種愧疚，借當前中央號召的供給側結構性改革發力，提高城市管理水平，盡快補上公共服務提供能力不足的這塊短板。
最切忌一些城市的地方政府驕橫地以供給能力卡需求，扼殺壓制農民工盼望市民化的迫切需求，甚至提出城市人口控制目標，首先就把農民工視為負擔，用各種非人性手段驅逐農民工。
尊重農民工在市民化中的居住地選擇意愿。中國區域經濟發展和城市體系存在嚴重不平衡，大量農民工向往東部沿海大城市定居和市民化，不愿意去往中西部城市定居。政府應該尊重這種需求，這是城市發展的最基本規律在作用，當土地指標還在政府控制之中時，土地資源的區域指標配置需要配合人口流向，而不是企圖用土地指標引導人口流向，那注定是要失敗的。
尊重農民工的非本地定居化意愿。市民化不等于定居化，而是一種在哪個城市都可以平等享受市民權的權利，本質上是公共服務均等化。當農民工缺乏在當地定居意愿時，需要給予尊重。大多數農民工技術單一，跟著產業走，產業往哪里走，人就去哪里。為了化解一些城市房地產高庫存的短期私利，片面鼓勵農民工在本地買房和定居，不僅十分危險，也會降低勞動力市場流動性，也損害產業結構轉型，對中國整體經濟發展不利。解決農民工市民化中的住房問題，更加有效的是擴大公租房覆蓋范圍和建立靈活廉價的私人租賃住房市場。
尊重農民工的非市民化意愿。國務院發展研究中心課題組2011年的一份實地問卷調查報告發現，雖然農民工市民化意愿強烈，但80%以上的農民不愿意以放棄承包地和宅基地的方式來換取城鎮戶口。有評論者認為，農民工不愿意以土地權利交換城鎮戶籍的福利，是目前戶籍制度改革農民工市民化進程中遇到的最大問題。但在城市沒有給農民工足夠發展機會和福利保障體系信心之前，應該尊重農民工的非市民化意愿，不能強迫農民工市民化，包括不能強制性逼迫農民集中上樓式的偽城鎮化。
作者單位：上海財經大學不動產研究所執行所長
中國鄉村發現網轉自：社會科學報
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