要統籌城鄉教育，促進城鄉教育和諧發展，必須建立起城鄉教育統籌發展的長效機制。在統籌城鄉教育的過程中，為了避免人為的隨意性，應加強制度建設。在制度建設的過程中，制度設計是至為重要的一環，因為制度設計的好壞將直接影響到城鄉教育統籌的效果。而不同的制度主體基于不同的價值判斷和思維行為模式，所設計出的制度也不盡相同。換句話而言，統籌城鄉教育發展的制度設計必須建立在相應的基礎上，這是進行制度設計的前提。
一、統籌城鄉教育發展制度設計的人性基礎
人性是所有教育制度設計的基礎。由于人性的復雜性，使得對于人性的認識往往只能建立在假設的基礎上。綜觀歷史上對于人性假設的研究，可謂見仁見智，有主張“人性善”的，有主張“人性惡”的，還有主張“性有善有惡或性無善無惡”的。對于教育制度設計來說，基于不同的人性假設就會有不同的制度設計，而不同的制度設計又會導致人們產生不同的行為，進而形塑著不同的人性。
在我國的傳統文化中，人性本善的假設非常普遍。如《三字經》開頭就提到“人之初，性本善”。孔子并沒有直接論及“人性”的問題。他主張“仁”，認為“仁”是人修養的最高境界。從這一點來推斷，孔子對于人性的態度還是較為明確的，初步奠定了性善論的基礎。作為儒家思想的繼承者，孟子明確提出了“性善論”，認為：“人性之善也，猶水之就下也。人無有不善，水無有不下。”[1]在西方，人性善的假設肇始于古希臘。在古希臘羅馬的神話中，人有兩條路徑可供選擇：一是升入天堂，與神靈為友；一是下地獄，與鬼魅做伴。在蘇格拉底看來，神靈是智慧的化身，德性就是知識，它為人安排了靈魂，真理是人最高的主宰。但是，并不是每個人都能發現真理，只有不斷地追問，不斷地認識自我，才能獲得真理。盧梭認為，人生下來就具有善良的種子，后來之所以變壞，主要是后天不良的社會環境所致。他說：“出自造物主之手的東西，都是好的，而一到了人的手里，就全變壞了。”[2]
與孟子不同，同為儒家思想繼承人的荀子則持“性惡論”。他認為，人的本能中不存在道德與理智，若聽之任之不加節制，必將產生暴力，因而人性本惡。他說：“今人之性，生而有好利焉，順是故爭奪生，而辭讓亡焉。生而有疾惡焉，順是故殘賊生，而忠信亡焉。生而有耳目之欲，有好聲色焉，順是故淫亂生而禮義文理亡焉。……用此觀之，然則人之性惡明矣，其善者偽也。”[3]在西方，持性惡論主張的大有人在。霍布斯從機械唯物主義出發，提出了利己主義自私論，認為人首先是一種“自然物體”，人的“自然本性”支配著人的思想和行動，決定社會生活。在他看來，在人的天性中就包含有造成相互爭斗的根源：人們為求利而競爭，為安全而猜疑，為求名而侵犯別人。[4]為了遏制人的自私天性，應通過規范的、明確的法律制度來加以限制。休謨明確地指出：“政治家們已經確立了這樣一條準則，即在設計任何政府制度和確定幾種憲法的制約和控制時，應把每個人都視為無賴——在他的全部行動中，除了謀求一己的私利外，別無其他目的。”[5]
總體來看，由于受儒家思想的影響，中國的制度文化主要是以“性善論”作為其人性基礎的，注重社會個體的反省、自律，強調道德對于人的行為的約束作用，而不是通過外在的法律制度來規范社會個體的行為。雖然歷史上較有影響的法家主張“君臣上下貴賤皆從法”，但法家所倡導的“法”是“生于君”的，帝王的道德修養程度將直接決定法的適用范疇和效果。正是在性善論的影響下，在我國長期的封建社會中，慢慢形成了以“德治”、“人治”、“孝治”等為特色的傳統。由于過于重視人的道德自律，將道德凌駕于正式制度之上，忽視了正式制度在規訓人的行為中的作用，導致了人性中的惡未能得到有效遏制、善未能得到充分張揚。與中國不同，西方國家多以“性惡論”作為其制度設計的前提，并在此基礎上構建了較為完善的以限制公共權力為特征的系統制度，在一定程度上遏制了人們“行惡”的傾向，較為有效地防止了公共權力的異化。然而，凡事均有兩面性，建立在性惡論假設基礎之上的制度設計，由于過于強調人性不好的一面，就會在進行制度設計的時候，過分看重制度的“懲惡”功能，而對于制度的“揚善”功能重視不夠。
由是可知，無論是建立在“性善論”基礎上的制度設計，抑或是建立在“性惡論”基礎上的制度設計，均有其不足之處。其實，人性既有善的一面，也有惡的傾向。在統籌城鄉教育的過程中，理想的制度設計應是二者的完美結合。具體來說，主要應注意以下四點：一是應認識到，城鄉教育統籌發展是社會發展的必然趨向，是促進社會公平的重要舉措。應認識到，農村教育之所以比城市教育落后，在一定程度上是由于國家長期實行城市教育優先發展戰略造成的。現在實行城鄉教育統籌發展，并在某些方面對農村教育實行傾斜制度是教育上的一大“善舉”，有利于社會的和諧、穩定發展。二是在設計城鄉教育統籌發展的制度時，在重視制度的規訓功能的同時，還應認識到制度的激勵功能，不應給人帶來過多的束縛，以通過制度更好地激發人在統籌城鄉教育發展過程中的創造性與能動性，以實現城鄉教育的均衡發展。三是由于人性有善有惡，應建立較為完備的教育制度，通過制度來規范與制約公共權力，避免城鄉教育統籌發展過程中腐敗現象的出現。四是通過建立城鄉教育統籌發展的長效機制，避免一些環節出現“人治”大于“法治”的現象，為城鄉教育統籌發展營造一個良好的制度環境。
二、城鄉教育統籌發展制度設計的行為基礎
由于設計的制度主要用來規范人的行為，因此，如果設計的制度與人的行為模式大相徑庭或處于完全對立的狀態，那么這一制度就是無效的、沒有意義的。制度設計必須建立在對人的行為模式的把握上。一般認為，人的行為模式大體可分為經濟人行為模式、道德人行為模式以及政治人行為模式三種。
(一)經濟人行為的利益為我性
“經濟人”是西方經濟學構建的核心與基礎，其意為人的行為總是從有利于自己的經濟角度出發的。一般認為，最早把“經濟人”這一概念引入經濟學，當推英國的亞當·斯密。他曾說：“他如果能夠鼓動他們的自愛心，使其有利于己，并且告訴他們，如果他們為他而做他們需要于他們的事情，他們就是為他們自己的利益。任何一個提議與旁人作任何買賣的人，都要提議這樣做。請給我以我所要的東西，同時，你就可以獲得你要的東西：這是每一個這樣的提議的意義，我們日常必要的那些好東西，幾乎全是依照這個方法，從別人手里取得。我們所需的食物不是出自屠宰業者、釀酒業者、面包業者的恩惠，而僅僅是出自他們自己的利益的顧慮，我們不要求助于他們的愛他心，只要求助于他們的自愛心。”[6]自斯密提出經濟人這一概念后，邊沁、西尼爾、密爾、穆勒等人對其思想進行了補充與完善。雖然“經濟人”的觀點由西方學者提出，但并不意味著在我國就不存在“經濟人”這種現象。換句話而言，“經濟人”現象是全世界普遍存在的一種現象。如春秋戰國時期法家的代表人物管仲在其著作《管子·禁藏》中曾指出：“凡人之情，得所欲則樂，逢所惡則憂，此貴賤之所同有也”，“故利之所在，雖千仞之山，無所不上，深源之下，無所不入焉”。這句話的意思是說，人都有好利惡害的本能。對此，法家的另一著名代表人物韓非子深表贊同。他在其著作《韓非子·奸劫弒臣》中說：“夫安利者就之，危害者去之，此人之情也”。基于這種人之常情，韓非子主張“以法為本”，并將之上升到關系國家存亡的高度。總體上來說，經濟人具有以下特點：其一，自利性。即將自身利益最大化是經濟人行為的根本動機和目的。其二，理性。經濟人雖然逐利，但其任何一種行為，并不是出于毫無根據的想象或盲目的沖動，而是在全面衡量市場狀況、個人處境以及自身利益之后所作出的理性選擇，以使自己所追求的利益最大化。其三，附帶公益性。即經濟人在追求自身利益的過程中，會在一定程度上無意識地起到促進社會公益的作用。
經濟人的這種屬性是進行城鄉教育統籌發展制度設計的重要基礎。在市場經濟條件下，制度規范的對象都是經濟人。在進行城鄉教育統籌發展制度設計的時候，只有將所有的人都看作是追求自身教育利益最大化的人，分析他們之間的行為互動關系，才能考慮到所有人的教育利益，設計出對所有人都公平的教育制度。同時，我們還應看到，由于經濟人存在利己心理及自私行為，這就決定了在進行教育制度設計的時候，一方面，既要充分反映經濟人合理的利己屬性要求。另一方面，又要充分考慮其可能出現的損人行為，保護他人合理的教育訴求，進而實現個人的教育利益、他人的教育利益以及社會的教育利益的和諧、一致。只有在完善的、合理的教育制度的規范下，經濟人在追求個人教育利益最大化的過程中才會增進社會的利益。否則，“若是沒有約束，我們將生存在霍布斯主義的叢林中，也就不可能有文明存在”[7]。面對人的趨利避害的本能，管子也主張必須以法律來管治。他在其著作《管子·禁藏》中說：“夫法之制民也，猶陶之于埴，冶之于金也。故審利害之所在，民之去就，如火之于燥濕，水之于高下”。具體來說，在進行城鄉教育統籌發展制度設計的時候，應注意以下三點：一是強化制度的約束責任。制度對所有人都具有約束性，任何人不能超越于制度。在現代社會中，制度還應是對教育強勢者的約束，對教育弱勢者的保護。二是堅持平等性。每個受教育者都是社會的一員，他們是平等的，不存在等級差異與優劣之分。三是注意教育權利與義務的對等。尊重個人尋求自身教育利益的權利，但同時必須遵守不損害他人與公共的教育利益的義務。任何人都不能把對個人教育利益的追求建立在與公共教育利益的損害上。
(二)道德人行為的精神為他性
“道德人”是與“經濟人”相對立的一個概念。一般認為，“道德人”這一概念亦為亞當·斯密首創。亞當·斯密之所以會提出與“經濟人”相對的“道德人”概念，在于他認為，人是一個矛盾的統一體，人的利己心與同情心作為一對對立的統一體共存于人的本性之中。他指出：道德人的這種情感“決不只為德行隆厚、秉性仁慈之士所獨有，盡管他們可能對此類情感特別敏銳。縱然是罪大惡極的元兇巨慝或冥頑不靈的違法亂紀之徒，在他們身上，這樣的情感亦絕非蕩然無存。”[8]基于此種認識，他將人類的情感劃分為三種類型：(1)自私情感，如與我們自身的快樂和痛苦相關的悲傷和喜悅；(2)非社會情感，如憎恨、嫉妒等；(3)社會情感，包括慷慨、同情和尊重等。在中國，“道德人”的思想最早可追溯至儒家思想。如孔子提出了以“仁、義、禮、智、信”為主要表征的“圣人”、“仁人”、“君子”等“道德人”形象，孟子則在《孟子·告子上》中提出“惻隱之心，人皆有之；羞惡之心，人皆有之；恭敬之心，人皆有之；是非之心，人皆有之。惻隱之心，仁也；羞惡之心，義也；恭敬之心，禮也；是非之心，智也。仁義禮智，非由外鑠也，我固有之也”。可以說，儒家倫理思想體系是以“仁”為主，注重“仁”與“禮”的結合。“禮”起初原指一種帶有一定的宗教甚至迷信色彩的祭祀儀式，后來隨著人們認識的發展變化，對宗教的敬畏之心逐漸減弱。“在祭祀中的宗教意義的減輕，亦即意味著在祭祀中的道德的人文的意義的加重；于是禮的內容，也隨之向這一方面擴大。”[9]隨著“禮”的內容范疇與應用范疇的不斷擴大，“禮”就“不僅是一種制度，而且它所象征的是一種秩序，保證這一秩序得以安定的是人對于禮儀的敬畏和尊重，而對禮儀的敬畏和尊重又依托著人的道德和倫理的自覺，沒有這套禮儀，個人的道德無從寄寓和表現，社會的秩序也無法得到確認和遵守。”[10]如果說經濟人關注的是個人行為后的“得失”，注重的是人的活動的物質方面，強調的是“利我”，那么，道德人則更為關注個人行為的“善惡”，看重的是人的活動的精神方面，強調的是“利他”。“道德人”具有如下特征[11]：第一，利他性。在面臨利益選擇時，道德人會有意識地回避個人的利益，而把集體的利益放在第一位，或者優先考慮他人的利益。第二，社會性。道德人的行為一般是依據社會和集體的價值標準而發生，其行為的社會認同度較高。第三，社會價值性。道德人的價值觀是集體主義價值觀，他一切行為的指向是公共福利的增長和公共利益的最大滿足。
“道德人”及其屬性告誡我們，人性中固然有追求物質的一面，但也包含著追求精神的一面，因而在進行城鄉教育統籌發展制度設計的時候應有所體現。一方面，由于我國長期以來實行城市教育優先發展的戰略，對農村教育重視不夠，甚至是通過犧牲農村教育的利益來發展城市教育。對此，在制定城鄉教育統籌發展的制度時，應對農村教育實行補償制度，這也是教育公平的應有之義。羅爾斯曾指出：“為了平等地對待所有人，提供真正的同等的機會，社會必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位的人們。這個觀念就是要按平等的方向補償由偶然因素造成的傾斜”[12]。另一方面，在現實生活中，追求完善道德和執著信仰的大有人在，他們的這種行為充分彰顯了人性的光輝與偉大。通過完善的教育制度設計，既可規范人們的道德行為，以降低違反道德規則的幾率，又可鼓勵那些履行道德義務、積極投身于城鄉教育統籌發展的好人好事，如捐資助學、幫助貧困學生等。通過制度上的設計，在社會上樹立“德行既是美好的，又是有用的”的價值理念。當然，外在的制度僅僅是一種外在的約束，更為重要的是，要通過外在地引導，喚起人們內在的道德法則并加以實踐。正如康德所說：“有兩種東西，我們愈經常愈持久地加以思索，它們愈使心靈充滿始終新鮮不斷增長的景仰與敬畏：在我之上的星空和居我心中的道德法則。”[13]
(三)政治人行為的權力最大化
亞里士多德最早提出“政治人”的概念。他說：“人天生是一種政治動物”。[14]政治人有狹義與廣義之分。狹義的政治人主要指那些經常關心、了解政治，并熱衷于政治活動的政治家、政府官員以及一些政治積極分子。廣義的政治人則指的是，所有處于社會政治關系與政治生活之中，具有一定政治意識的人都是“政治人”。我們傾向于后一種理解。因為，從馬克思主義角度來看，政治是經濟的集中表現。既然政治總是與利益相關，那么經濟利益的調整與反映必然會對每一個社會成員產生一定的影響，因此不管每個人是否主動獻身于政治，都必然會受到政治活動的影響，而不可能置身于政治之外。人，總是生活于一定的政治關系之中的。正因如此，馬克思明確地提出，“人是名副其實的政治動物，不僅是一種合群的動物，而且是只有在社會中才能獨立的動物”[15]。正因為人與政治密不可分，所以“無論一個人是否喜歡，實際上都不能完全置身于某種政治體系之外。一位公民，在一個國家、市鎮、學校、教會、商行、工會、俱樂部、政黨、公民社團以及許多其他組織的治理部門中，處處都會碰到政治。……每個人都在某一時期以某種方式卷入某種政治體系。”[16]從本質上來看，政治人與經濟人并無根本差別，都是為了謀求利益的最大化。有學者一針見血地指出：“政治人是追求權力最大化的人……‘政治人’是這樣一種人，他們要求關乎他們所有價值的權力的最大化，希望以權力決定權力，還把別人也當作提高權力地位和影響力的工具。”[17]二者的不同之處在于，經濟人追求的是經濟利益，政治人追求的是政治權力。根據掌握權力的多少，可將政治人分為掌握較多權力的政治人與掌握較少權力的政治人。
由于政治人與經濟人具有相同的天性，都是追求自身效用最大化的人，因而政治人在任何意義上都不是“天使”，也不可能只行善不作惡。盡管政治人尤其是掌握較多權力的政治人有促進公共利益的意愿，但這只是其眾多意愿的一種，他們優先考慮的是個人的權力、地位、威望等。對此，在進行城鄉教育統籌發展的制度設計時，首先應通過建立相應的制度來規范公職人員的公共權力，避免權力的濫用。正因為看到制度的重要性，鄧小平同志才明確提出，要“從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經濟管理的民主化、整個社會生活的民主化，促進現代化建設事業的順利發展”[18]。其次，由于權力資源的稀缺性以及“政治人”對利益的根本追求，導致了由權力所有者設計、制定的教育制度未必代表了所有人尤其是農村學生的利益。對此，在制定、設計城鄉教育統籌發展制度的過程中，應充分考慮到農村教育的實際和利益，擴大教育制度制定、設計的民意基礎，以真正促進城鄉教育的和諧發展。
三、城鄉教育統籌發展制度設計的理性基礎
制度設計的理性基礎包含有兩個含義：其一，人的理性是有限的還是無限的，其能力到底有多大？其二，人的行為是否必然具有理性，是否必然具有規律性？換句話說，人的行為是否可以根據行為規律做出推斷，是否可根據過去的行為對未來的發展作出推演。
自理性誕生伊始，人們就相信理性具有普遍性、無限性，并對此展開了孜孜不倦的思考與論證，笛卡兒、斯賓諾莎和萊布尼茨等人就是典型的代表。理性可分為無限理性與有限理性。在無限理性或完全理性者看來，具有理性的人是無所不知、無所不能的，他掌握全部信息，具有各個方面完備的知識，不存在感性因素對其選擇的干擾，具有完備的計算與推理能力，可以預知未來。無限理性意味著“只要人們想知道，他任何時候都能夠知道；從原則上說，再也沒有什么神秘莫測、無法計算的力量在起作用，人們可以通過計算掌握一切。而這就意味著為世界除魅。……技術和計算在發揮著這樣的功效，而這比任何其他事情更明確地意味著理智化”[19]。到了康德時代，康德提出了與無限理性完全不同的看法。在康德看來，理性是在實踐中生成的，而實踐具有具體性、情境性和不確定性，這就決定了人不可能獲得世界的完整認識，人所獲得的認識具有階段性、片面性和有限性，因而理性不可能是無限理性，而應該是有限理性。西蒙(Simon)、孟德斯鳩等也同樣持有限理性的主張。孟德斯鳩曾經說過：“人，從‘物質存在’的意義上而言，與其他物體別無二致，人受到永恒規律的支配。……他本應主宰自我；然而他畢竟是有其局限性的存在物；他與所有‘有限的智能生物’一樣，無知與錯誤在所難免；他不但知之甚少，就連僅有的粗淺知識也會喪失殆盡。作為有感知的生物，他受到無數情欲的支配。”[20]
中國的早期學者雖然沒有提出理性這一概念，但在他們的思想中，無不蘊含著理性的主張。如儒家奉行的“中庸之道”就蘊含著一種辯證理性的思想。如孔子就在《論語》中說：“不得中行而與之，必也狂狷乎！狂者進取，狷者有所不為也”。“狂”即狂妄冒進，“狷”指拘謹退縮。在孔子看來，“狂”與“狷”都不是很好的行為。人在處理事務的行為過程中，應“叩其兩端”，“允執其中”。由是，孔子所提倡的中庸指的是社會個體恰到好處的行為狀態。由于個人的行為很難做到恰如其分，因而，在孔子看來，中庸是個人德性修行的最高境界，很少有人能達到。對于儒家思想所提倡的“中庸”，有學者將其視為“中庸理性”，并認為具有中庸理性的人要對行動處境縱橫交錯、兩極背馳的各種力量有高度的自覺，并在其間求取最適中的一點。[21]如果從理性的限度來考察的話，毫無疑問，儒家所主張的“中庸理性”屬于有限理性的范疇。
實際上，人的行為不僅受到理性的控制，也會受到感性因素的影響；人所掌握的知識僅僅是局部的，所具有的計算和邏輯推理能力也是不完全的，因而無法預知未來。總而言之，人并不是先知先覺、無所不能的，人的理性是有限的。在進行城鄉教育統籌發展制度設計的時候，人的這種有限理性主要表現為兩個方面：一是教育制度設計者的動機與目的，二是教育制度設計者的認知水平和能力。受教育制度設計者的價值理性的影響，設計者不同的動機和目的將直接決定著教育制度的價值取向。主要表現為：是將絕大多數公眾的教育利益放在首位，還是將少數精英階層的教育利益放在首位；是追求教育效益優先，還是追求教育公平優先，抑或二者兼而有之；是堅持教育的城市取向，還是堅持教育的農村取向，抑或二者統籌兼顧，如此等等。受教育制度設計者自身對問題的認知水平、信息掌握的完整程度以及能力的限制，即便設計者們立志于追求理性，科學決策，也不可能設計出盡善盡美的制度，教育制度的內容只能是制度設計者有限理想思維下的結果，這種結果既不是非理性，也非完全理性，而是一種有限理性。由于人所擁有的理性是一種有限理性，決定了我們不可能準確預期未來社會發展變化中各種可能出現的情況。這就要求我們在設計城鄉教育統籌發展制度的過程中，不能一開始就將統籌城鄉教育發展的目標完全細化和定型化，而應留出彈性，預設階段性，實行過渡性中間制度。事實上，由于我國城鄉教育發展存在的差距較大，而每年能夠投入到教育上的各種資源又是有限的，迫使我們也只能采取過渡性中間制度。實行過渡性中間制度，是因為我們明確了制度改革與前進的方向，但由于具體條件的制約和一些不確定性因素的存在，必須采取一些過渡性的切實可行的措施，以保證最終目標的實現。
標題注釋：重慶市教育科學“十二五”規劃2013年度統籌城鄉教育發展研究重大專項委托課題“統籌城鄉教育發展的制度創新研究”(2013-TC-017)，項目負責人：張家軍。
參考文獻：略
作者單位：張家軍 教育學博士,西南大學統籌城鄉教育發展研究中心、西南大學教育學部副教授；靳玉樂 西南大學統籌城鄉教育發展研究中心
中國鄉村發現網轉自:《西南大學學報：社會科學版》2015年05期
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