改革開放之前，我們實行的是政府對社會的一元化管理，這種體制使執政黨可以按照自己的目標對社會進行改造，并且能夠廣泛地動員起必要的社會資源進行經濟建設，從而對經濟社會的發展發揮了重要的作用。然而，這種體制同時也壓抑了人們的需求，窒息了社會的活力，限制了經濟社會的正常發展。十一屆三中全會以后，我們為了擺脫困境，進行了經濟體制改革，使人們的經濟自由權利逐漸得到恢復和擴大，從而為經濟社會發展注入了巨大的動力和活力。而人們經濟自由權利的擴大又必然要求政府減少對社會各方面的控制，因此，這一改革過程同時也是我們逐漸改變原有的權力體制，逐漸向社會、向基層放權的過程，從而使社會自治的空間逐漸得到擴大。在這樣的背景下，村民自治逐漸發展起來，在實踐在積累了一定的經驗，同時也產生了一定的問題。為了進一步發展和完善村民自治制度，我們需要在村這一級的治理系統中進行相應的配套改革，同時還應當適時地推進鄉鎮這一級的基層民主進程。本文從改革開放以來基層民主的實踐、所存在的問題以及解決問題的對策這些方面對這一問題進行一番探究。
一、基層民主的實踐
我們原先在基層實行的是“三級所有，隊為基礎”、政社合一的人民公社體制。實行家庭聯產承包責任制后，這一體制很快就受到了巨大的沖擊。這一方面使廣大農民擺脫了以往基層權力機構對他們的嚴密控制，獲得了一定的經營自主甚至是社會流動的權利，同時也相應帶來了一些弊病，表現為部分農村基層組織產生了癱瘓或半癱瘓的狀態，與此同時社會治安問題卻在增多，民事糾紛不斷發生，亂砍亂伐集體樹林、破壞集體財產等現象也時有發生。如何解決當時農村社會面臨的公共事務和公益事業無人負責的狀態?這是擺在人們面前的一個現實問題。于是有些地方開始出現了村民自治會、村民自治組、村民委員會等各種形式的由村民自發組成的自治組織，承擔起了原先由農村基層權力機構承擔的管理公共事務和辦理公益事業的責任。由于有農村社會現實的需要以及初步的成功實踐，政治高層很快就肯定了這一做法和經驗，將其吸納進了新制定的憲法。1982年12月五屆全國人大五次會議審議通過了《中華人民共和國憲法》第111條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定”。“居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”規定明確了村民委員會的性質、基本任務、組織設置、選舉等有關事宜，從而確立了村民委員會在我國的法律地位，也為制訂《村民委員會組織法》提供了法律上的依據[1]。此后，從中央到省級政府都加強了對建立村民自治組織的組織和指導工作，并著手制定各種相應的法律法規予以規范。在反復討論醞釀和修改的基礎上，1987年11月24日，六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了《村民委員會組織法》，于1988年6月是日開始試行，從而使村民自治有了一個“根本大法”。在多年實踐的基礎上，1998年11月4日，九屆全國人大常委會第五次會議審議通過了新修訂的《村民委員會組織法》，并正式在全國范圍內施行。此后，我國的村民自治進入了全面推進的階段。
村民自治的實踐，使我們的農村社會在經歷了一個短暫的新舊體制轉軌過程中產生的脫序階段后，很快就建立起了正常的治理機構，發揮出應有的管理公共事務和辦理公益事業的職能，保證了農村社會的正常運轉;同時，它也使村民逐漸地參與到農村社會的治理中去，逐漸可以提名并選舉產生自己所信任的干部，可以參與到村里重大事項的決策過程，可以對村務的運行進行監督和制約，通過這一機制在一定程度上獲得了當家自主的權利，并維護了自身的利益。然而，我們也不要過于高估這一實踐所產生的效果。
首先，在這一過程中，政府對農村社會的控制雖然有所削弱，但從總體上村級組織仍然是在壓力性體制下國家行政權力在農村的延伸，更多地是要服從上級的領導，為維護國家利益服務的，其維護村民的利益、實行自治的程度是有限的。在很長一段時間內，村級組織的工作仍然要以完成上級下達的任務為中心，例如糧食的征購，鄉統籌、村提留的征收，計劃生育指標的完成等，與以往并沒有實質性的不同。因此，在筆者的家鄉，人們在很長一段時間內仍然習慣性地叫村委會為大隊。隨著村民自治的不斷往前推進，村委會自治的程度在不斷地提高，越發代表村民的利益，越發為維護村民的利益服務，這時候就難免會與服從上級、為維護國家利益服務發生沖突。而在博弈的上下級之間力量不對等的情況下，最后往往是以犧牲村民的利益而告終，甚至還出現了民選的村委會干部被上級機關無故撤換的不正常現象。這就是我們在村民自治的實踐過程中所面臨的一個困境。因此，
我們必須厘清國家行政權與村民自治權的界限，并且在制度設計上使二者都得到兼顧，在服從國家的利益的前提下使村民的利益也能得到滿足，上級機關不得隨意插手和干預村委會的正常工作，更不得無故撤換村委會的干部。
其次，在村民自治的實踐中，村民的選舉、知情、決策、參與和監督等各種民主權利是否都得到實現?這也是需要客觀地進行分析的。記得1988年筆者家鄉的村委會第一次實行公開的民主選舉時，工作人員挨家挨戶地把選票送到人們手中。我們填寫時考慮的不是這些候選人的工作能力和工作作風等方面，而是他們與自家是否有親戚關系，是否沾親帶故。這在當時是一個普遍現象。后來在一些地方的選舉當中又出現了候選人請村民吃飯、送禮甚至送錢等各種帶有賄選性質的現象，這在實踐過程中也是難免的。只有當人們經過反復的實踐，充分地感受到選舉關系到自己的切身利益時，才會慎重地對待自己手中的選票，這類現象自然而然就會變得少起來。同時村委會成立后，雖然要依法實行村務公開，村民可以通過村民代表會議、村民大會等形式對村委會進行制約和監督，但這些往往得不到真正的落實，村委會的運作依然是換湯不換藥，村干部的各種貪污腐敗現象依然層出不窮。這也是不足為奇的，因為任何一種權力都不會真正愿意主動地接受監督，沒有足夠的外在壓力，監督就會流于形式。這時候，要使村民自治變得名副其實，要使村民的民主權利真正得到落實，上級機關以及村級黨組織就必須積極支持村民依法行使這些民主權利，積極支持他們的訴求，對于那些違反相關法律法規的村干部要依法予以制裁。只要監督的渠道暢通了，村民自然而然就會積極主動地起來監督村委會，從而使村民自治逐漸走上正軌。
再次，根據一些學者的研究，經濟越是發達，村集體的收入越多，村民自治的實踐就開展得越成功。因為在這些地區，村委會能夠支配更多的經濟資源，村委會選舉與村民利益的聯系得更加緊密，愿意出來競選村干部的人就更多，從而導致村民對選舉的參與熱情變得更高，選舉的競爭程度變得更加激烈。而競爭越是激烈，村委會選舉的規范性就越是容易得到保證[2]1-21。這種觀點是可以從許多方面得到佐證的。筆者的家鄉是一個較為偏僻的山村，沒有太多的經濟資源和集體資產，在九十年代中期第一次實行村委會主任的海選時，人們的熱情都很高，無論是競選村委會主任的人還是參加投票的人，甚至許多在外地打工的人都趕回來參加投票了。但是后來就每況愈下了，人們對當村委會主任沒太大驅動力了，有的甚至未做完一屆就辭職了，而村民對于村委會的選舉也不上心了。在城市，居民委員會也是一種基層群眾性自治組織，但是社區居民的熱情以及自治開展的程度卻遠不如農村，因為社區更沒有經濟資源，居委會沒有多少權力，主要是辦理街道分派的一些常規性工作，人們除了要去登記一些手續外，基本上都沒有與之打交道。從基層村民自治的實踐看，民主與人們的受教育程度等關聯性并不是太大，而與人們經濟利益才是最密切的。取消農業稅費之后，在那些相對落后和偏僻的地區，村委會所能控制的經濟資源就更少了，再加上人口的大量外流所造成的空心化，實行村民自治就沒有太大意義了，這時候我們就應當把重點放到那些經濟較為發達、靠近城市的郊區地帶。同時，我們還要把基層民主擴大到擁有更大權力和更多經濟資源、對人們的生產生活能夠產生更大影響的鄉鎮這一級，逐漸推行鄉鎮長的直選等基層民主制度，這在下文還會講到。
二、基層民主所要面對的兩大問題
首先是黨的領導權和村民自治權如何協調的問題。我們實行村民自治，但在現有的權力體制下，村委會必須服從村黨支部的領導。而村黨支部卻是上級黨組織的支部，要接受上級黨組織的任命，雖然支部成員由村里的黨員選舉產生，但最后還必須由上級黨組織任命，后者根據需要還可以對前者進行撤換，具有實質性的權力。我們的憲法規定黨的基層組織具有對村民自治的領導權力，村民自治組織則享有自治權力。這種體制在現階段是有必要的，因為離開了以先進思想為指導、由先進分子組成的黨組織的引導，村民自治很難自動地規范化運作，甚至會向封建性的“土圍子政治”復歸[3]。然而，在實踐操作中如何對黨的領導權和村民的自治權進行科學的界定?這是一個尚未得到有效解決的問題。也正因為如此，在村民自治推行的過程中，村“兩委”即黨支部和村委會之間的矛盾和沖突現象就變得越來越嚴重。政府固然可以對村民進行壓制，但是隨著村民的利益觀念越來越明確，民主意識越來越強，這樣做的難度變得越來越大了，一味的壓制只會激起村民更大的反彈，從而產生了許多群體性事件，黨群關系變得越來越緊張。因此，在實行村民自治的過程中，我們必須處理好黨的領導權和村民自治權的關系，使兩者各得其所，各自發揮應有的作用，共同促進村民自治的實現。任旭東等學者認為，為了使村“兩委”的工作變得更加協調，村黨支部就不能包辦代替式地直接對村委會工作發號施令，而應當把工作的重心放在村民會議和村民代表會議上，通過對村民議事組織的有效領導，使黨支部作出的具有黨內約束力的決定，變成對全體村民都有約束力的“村民自治章程”和“村規民約”，并按照村民自治的法律要求來規范權力運作，使貫徹黨的路線、方針、政策具有更為鞏固的群眾基礎[2]108-124。同時，為了協調和改善村“兩委”的關系，還可以在村民自治的實踐中推行所謂的“兩票制”。“兩票制”又稱為“兩推一選”，村黨支部書記的選舉除了由黨員投票，也讓村民或村民代表享有一定的投票權或否決權，即通過“兩票制”選舉組成黨支部[4]。我們的黨不是一般的政黨，而是執政黨，要對全國人民進行領導，這樣由人民參與進來選擇而不是僅由黨員來選擇黨組織的成員，就不是一件有悖常理的事情了。要加強黨的領導，首先必須改善黨的領導。
其次是要進一步在鄉鎮這一級政權推行基層民主。近年來村民自治在許多地方已經不能引起人們的熱情，事實上已經進入了一種停滯狀態。這其中一個重要的原因是，村級的自治權力往往會因為受到上級鄉鎮政府的干預而得不到保障，從而變得有名無實。因此，要使這一制度能夠繼續開展下去，使農村社會的治理水平真正得到提高，就必須適時地對鄉鎮這一級政權進行基層民主的改革，實行黨政領導的公推公選甚至是直選，使其由上級任命產生，主要對上級負責，變為由當地民眾選舉產生，首先對當地民眾負責。鄉鎮是最基層一級的政權，擁有更多的經濟資源，擁有自己的財政系統，與民眾的生產生活關系更加密切，實行基層民主不但可以有效地改善基層社會的治理狀況，還可以鍛煉民眾的民主管理能力，從而為把民主政治進一步推進到更高一個層次打下堅實的基礎。事實上，近年來在一些地方已經出現了這方面的嘗試。
從九十年代末開始，一些地方的政府為了解決當地民眾脫貧致富以及治理官員腐敗的問題，在一些鄉鎮進行了鄉鎮長和黨委書記的公推公選試點。四川省遂寧市中區政府于1998年6月在全國率先實施了四例鄉鎮長、鄉鎮黨委書記的公選。在試行公選的過程中，又基于當地農民提出的由自己直接選舉鄉鎮長的要求，于同年12月在步云鄉進行了直選鄉鎮長的試點。通過這一制度改革，使傳統的鄉級政府職能由管理轉變為治理，使鄉鎮首長的產生方式由上級任命轉變為民眾選舉產生，使鄉鎮干部的責任取向由事實上的對上負責變為首先對下負責;鄉政府的施政綱領必須積極回應民眾的需求，并在一種公開、透明的狀態中得到具體實施，民眾則可以對治理的效果進行評議和監督。這種新的治理機制使步云鄉的公共事務治理效率和公共利益實現概率都得到了很大程度的提高。[5]107-124從這一案例我們可以看出，在基層社會民眾是有直選鄉鎮首長和參與民主管理社會事務的需求的，同時實踐也可以證明這一制度創新是成功的，較好地達到了改善基層社會治理狀況的目的。既然是執政為民，上級政府就應當滿足基層民眾的這種愿望，積極地領導他們在鄉鎮實行基層民主。至于這一實踐是否會對政治穩定程度、中央政府政策號令的有效執行程度、促進經濟社會發展的程度等方面帶來不利的影響?并非不存在這方面的風險，但我們又不能因此就止步不前，而是要本著“進行試點——總結經驗——推廣試點”的原則，積極穩妥地推行這一制度，爭取把風險降到最低程度。至于這一實踐與現有的法律框架不符的問題，這也可以沿用以往通過進行試點改革，實踐證明是成功的以后再修改相關法律的做法。既然是改革，就意味著對原有法律法規的突破，否則就不需要改革了。按照原國家領導人萬里的話說，包產到戶當初“既不符合黨的決議，也不符合憲法”。后來由于在實踐中獲得了巨大的成功，它就變成合法化了。然而，鄉鎮的基層民主改革與當初的村民自治一樣，曾經使人們煥發出巨大的熱情，曾經使基層社會的局面煥然一新，曾經讓人們對之寄予厚望，但是熱鬧一陣后又逐漸沉寂下來了。這并非制度本身的問題，也不是人們的素質跟不上，而是配套的改革措施沒有跟上，是高層對這一實踐所可能導致的后果尚有疑慮造成的。要把基層民主的制度進一步推行鄉鎮這一級，除了要通過發展市場經濟，改變社會的階層結構，產生出一個龐大的中產階級階層，從而形成實行基層民主足夠大的社會需求和壓力之外，執政黨對于發展民主政治的統籌規則和長遠戰略安排也是十分重要的。
結語
改革從某種意義上說就是一場自我革命。實行基層民主制度，必將很大地改變基層社會的權力結構，使傳統單向性的權力體制轉變為政府和社會相互呼應、良性互動的民主治理體系，使原先不受限制的權力要受到民眾的監督和制約，其難度是可想而知的。然而，“人是觀念的囚徒”，人們一旦可以突破舊有觀念的囚籠，就會發現外面其實是海闊天空的。在民主政治的架構下，雖然權力受到了有效的制約，但官員合法、正當的權力和待遇，以及自身的各種權利也會得到有效的保障，同時還會減少許多腐化墮落的危險。當然，實行基層民主制度，必將很大地改變我們原有的黨政關系和上下級關系，從而使我們能否繼續保持原來的穩定局面，是否會引起社會的動蕩變成一個未知數。但事在人為，我們需要做的不是去消極地回避它，而是去積極地面對它，尋找解決問題的途徑。而這一問題也并非是無解的，在許多國家和地區，它已經得到了有效的解決。我們雖然不能照搬它們的做法，適當地進行借鑒卻是可行的，也是必要的。在我們這樣一個人口龐大、幅員遼闊，并且有著幾千年封建專制傳統的國家，一步到位地實行民主顯然是不現實的，也是不可取的，更可行的也許還是首先在基層實行民主，使人們在民主的實踐在學會如何民主，逐漸增強民主的觀念，提高民主的能力，然后再漸次地擴大民主的范圍，一步步地實現我們建立民主社會的目標。
參考文獻：
[2]劉亞偉等.我們仍然在路上——村民選舉與村自治研究論文集[C].西安:西北大學出版社,2004.
[3]徐勇.論村民自治背景下黨組織與自治組織的協調[J].學習與探索,1998(01).
[4]郭正林.村民直選后的村委會與黨支部：現狀與調適,香港中文大學中國研究服務中心.[EB/OL](2001-12-05)[2015-10-22] http://www.usc.cuhk.edu.hk/PaperCollection/Details.aspx?id=1472.
[5]劉亞偉.給農民讓權——直選的回聲[C].西安:西北大學出版社,2002.
中國鄉村發現網轉自：《大慶師范學院學報》2016年第2期
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