原題:單邊委托與模糊治理:基于鄉(xiāng)村社會的混合關(guān)系研究
【摘要】當(dāng)前，鄉(xiāng)村社會利益主體之間關(guān)系呈現(xiàn)出復(fù)雜多變而非理性合作的態(tài)勢。其中，縣鄉(xiāng)干部與村干部形成“共事與共謀”關(guān)系，村干部與村民形成“支持、互利、冷漠和反對”等四種關(guān)系。鄉(xiāng)村利益主體之間多種混合關(guān)系形成的原因在于村級組織“半國家半社會”“半控制半自主”，以及村干部“半干部半農(nóng)民”的模糊特征，這使村干部能在不同的場景和規(guī)則之間自主切換角色。這些混合關(guān)系、模糊特征和角色切換正是因為國家在鄉(xiāng)村社會采取的公共權(quán)力單邊委托和“模糊治理術(shù)”而形成的。事實上國家已認(rèn)識到了村民自治制度的缺陷和農(nóng)村基層“小官巨腐”的嚴(yán)重性，然而，并未進(jìn)行相關(guān)制度的重構(gòu)，這不但與國家治理的有效性目標(biāo)相矛盾，而且進(jìn)一步加深了單邊委托和“模糊治理術(shù)”的運用，形成了制度的非良性循環(huán)。
【關(guān)鍵詞】混合關(guān)系；利益主體；村民自治；單邊委托；模糊治理
一、問題的提出
在國家基層治理進(jìn)程中，鄉(xiāng)村社會治理主體是影響國家基層政權(quán)建設(shè)和基層治理成效的重要變量。縣鄉(xiāng)干部與村干部作為聯(lián)接國家與農(nóng)民之間的紐帶①，代表國家承擔(dān)基層社會治理的責(zé)任，他們既能自上而下地分配資源，又能自下而上地汲取資源。其中，國家為鄉(xiāng)村治理提供普遍的制度約束和政策規(guī)范，原則上要求各級干部在政策執(zhí)行中必須以公共利益為導(dǎo)向，切實履行職權(quán)。然而，村干部并不只是以履行國家職責(zé)和維護(hù)村莊公共利益為主要動機(jī)，這種多重動機(jī)使其被賦予了多重角色。如“贏利型經(jīng)紀(jì)人”［1］，“保護(hù)人、代理人、承包人”［2］，“雙重角色論”［3］，“多重角色理論”［4］和“三重角色論”［5］等等。龔春明認(rèn)為上述觀點“忽視了對村干部作為行動者主體地位的探討，以及他們面對村莊內(nèi)外具體社會情境所作出的動態(tài)行為選擇”。［6］因此他認(rèn)為“精致的利己主義者”的分析范式對村干部角色描述更為客觀、具象，可以更精當(dāng)?shù)乇磉_(dá)和概括當(dāng)下中國大多數(shù)村干部的心理動機(jī)和行動選擇②。
其實，無論研究者賦予村干部何種角色，都是對鄉(xiāng)村治理主體的行動推論，而角色是行動的外在反映，行動則是角色的內(nèi)在屬性。狄金華認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村研究出現(xiàn)了從主體到規(guī)則的實踐研究，也就是從誰來治理向如何治理的研究轉(zhuǎn)向［7］。關(guān)于主體研究的分析邏輯是“行為—角色—行動者”，規(guī)則分析研究路徑則是遵循“行為—規(guī)則—結(jié)構(gòu)”的邏輯。縱觀村干部角色相關(guān)研究正是遵循這樣的分析邏輯，研究者將其放置在不同的具體的事件過程中予以剖析，其中的事件過程也就是鄉(xiāng)村社會中國家、干部和農(nóng)民等多個主體之間的互動過程。帕森斯認(rèn)為，應(yīng)把行動者所處的地位和承擔(dān)的角色看成社會結(jié)構(gòu)的基本單位，即社會結(jié)構(gòu)指的是各個“地位—角色”之間穩(wěn)定的制度化關(guān)系［8］。張靜也指出，“結(jié)構(gòu)—制度”方法分析社會行為時，往往會特別重視具體“事件”或“過程”反映的社會(結(jié)構(gòu))關(guān)系，因為該方法假定，人的行動是被其生存其中的(正式或非正式的)制度所激勵、鼓勵、指引和限定的，他們相信，“事件”是現(xiàn)時各種制度、社會關(guān)系(結(jié)構(gòu))復(fù)雜作用的產(chǎn)物［9］。因此，“只有進(jìn)入具體的制度實踐中，以事件為中心洞察行動者在互動過程中是如何通過習(xí)慣法的再生產(chǎn)來詮釋、拆解、分化以及連接、整合各種正式制度，或者推動正式制度變革，為自身創(chuàng)造各種合法性空間，才能分析國家形成、社會維繼、民情生產(chǎn)與變遷的具體邏輯。”［10］也正因為上述學(xué)者強(qiáng)調(diào)制度外在的結(jié)構(gòu)性作用，鄉(xiāng)村多個利益主體在細(xì)碎事件中的互動關(guān)系才成為村干部“角色”扮演和形成的基礎(chǔ)，如果剝離其他主體，單純探討村干部角色是沒有意義的，村干部不可能唱“獨角戲”。例如，“庇護(hù)主義”正是研究者對鄉(xiāng)村社會中基層政府與村干部以及農(nóng)民之間關(guān)系的經(jīng)典分析［11］。
可見，以往的研究從以村干部為中心的“角色—行為”研究到治理“規(guī)則(制度)—結(jié)構(gòu)”研究的轉(zhuǎn)向，二者研究的范式是相互融合的，并無明顯的界限。治理主體踐行或重構(gòu)著治理規(guī)則，而治理規(guī)則則是制約治理主體的外在的結(jié)構(gòu)性力量。對在事件中的主體行為及其關(guān)系研究正是透析國家治理“規(guī)則—結(jié)構(gòu)”的基本且重要的路徑，任何關(guān)于治理規(guī)則的研究都不可能遮蔽基本的主體分析。本文在此基礎(chǔ)上提出“角色—行為—制度—結(jié)構(gòu)”的分析框架并展開相關(guān)討論，將作為行動者的微觀個體與宏觀制度的結(jié)構(gòu)性相結(jié)合，進(jìn)而闡明本文討論的目的和意義。村干部多重角色表明，不同的角色是在遵循著不同的制度規(guī)則，而制度規(guī)則之間可能是契合也可能是矛盾的。顯然，以往關(guān)于村干部的角色論述都忽略了與其互動的其他主體的作用。那么，究竟是什么樣的主導(dǎo)規(guī)則支配著村干部在不同時期、不同事件中能被動賦予或主動扮演不同的角色?以村干部為中心的鄉(xiāng)村利益主體之間之所以呈現(xiàn)出不同的關(guān)系狀態(tài)，這種規(guī)則是誰在主導(dǎo)，如何主導(dǎo)?這種內(nèi)在而穩(wěn)定的規(guī)則力量使村干部具備多重角色的基本動機(jī)和對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生的后果是什么?本文將農(nóng)村治理中研究主體的范圍拓展，通過對關(guān)中南村2003—2014年的一系列具體事件梳理，以“國家—縣鄉(xiāng)干部—村干部—農(nóng)民”①四重利益主體在國家政策執(zhí)行過程中呈現(xiàn)出的縱向關(guān)系試圖回答上述問題。
本文中的南村地處古都西安西北方向100公里處②，包括兩個自然村，分別為村民一組和二組，總?cè)丝诓坏?span>1000人，農(nóng)民主要經(jīng)濟(jì)收入來自外出務(wù)工和少量的小麥、果樹種植。全村常住人口不到總?cè)丝诘?span>40%，以留守老人婦女兒童為主。全村共有4名村干部，一組的鄭青任村委主任，二組的田鐘任村支部書記，另外還有兩個村民小組組長，其中二組組長兼任南村會計，整個村級組織結(jié)構(gòu)比較簡單，這在關(guān)中地區(qū)較為普遍。
二、縣鄉(xiāng)干部與村干部:共事與共謀
在鄉(xiāng)村社會，村干部更多地具備與縣鄉(xiāng)干部直接打交道的便利。因此，一些經(jīng)濟(jì)能人之所以愿意參與村莊公共權(quán)力的競逐，關(guān)鍵在于村干部職務(wù)能給其提供接觸上級官員的機(jī)會，這些積累的社會關(guān)系有利于自己獲取更多的收益。在此動機(jī)下，村干部最初如何獲得村莊公共權(quán)力是檢驗基層民主質(zhì)量的基本標(biāo)準(zhǔn)。2003年之前，田鐘就已擔(dān)任村支部書記。從2003年起，鄭青開始擔(dān)任村主任職務(wù)。一組組長鄭民談到鄭青如何當(dāng)選時說:“2003年冬村委選舉時，沒人愿意去投票，村干部就抱著票箱挨家挨戶讓村民投票，計票在村子的小學(xué)里面，當(dāng)時只有原來的幾個村干部在，結(jié)果統(tǒng)計時就根本沒有鄭青的名字，但村支書和鎮(zhèn)政府不同意結(jié)果，一定要讓他干。”(訪談1，2007－03)
鄭民認(rèn)為“鄭青能當(dāng)上村長，是因為和村支書有些舊賬沒結(jié)清。如果不讓他當(dāng)村長，村支書以后在村里的事也不可能辦成。”按照《村委組織法》規(guī)定，村黨支部作為執(zhí)政黨最基層的代表，對村委組織起著領(lǐng)導(dǎo)作用。村支部書記田鐘作為南村“一把手”向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名后通過“形式選舉”使鄭青獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，這使鄭青具有了與縣鄉(xiāng)干部打交道的村干部身份，組織上也順利實現(xiàn)了自身意圖。從村干部權(quán)力獲取方式看出，盡管《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》《村民委員會組織法》對村黨組織書記和村委干部選舉都有明確規(guī)定，但在執(zhí)行中，國家不可能親自一一過問，只以“通知”“意見”等文本方式要求地方黨委政府作為代理人遵照執(zhí)行，而代理人與作為委托人的中央目標(biāo)并不完全一致。個體利益和集體利益可能重合，也可能沖突。因此，在權(quán)力實踐中由具體的干部個體操作和運用，他們具有相對的獨立性和自由選擇的行動空間。處于主動地位的村干部便會對原有的規(guī)則和政策進(jìn)行權(quán)變更改，化弊為利，因而也就會出現(xiàn)所謂的“上有政策，下有對策。”同樣，村干部權(quán)力維系也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)密不可分，需要得到他們的信任和支持。
按照遠(yuǎn)親關(guān)系，村民劉虎是田鐘的外甥，他知道一些“內(nèi)情”。
“田鐘當(dāng)村書記十幾年了，我估計再過幾年他就不當(dāng)了，因為退耕還林政策馬上就要結(jié)束。從1996年開始，我們村當(dāng)時有300畝退耕還林地，每年上面補(bǔ)助4萬多元，共補(bǔ)助16年。開始弄時說是給社員(村民)分，現(xiàn)在都裝到他自己口袋了。因為我們關(guān)系好，我給他經(jīng)常往縣林業(yè)局送樹苗。他跟那些局長關(guān)系都好，一般請吃一頓飯，再給每人兩千元，就把5萬元的樹苗說成是8萬元，反正都是套(騙)國家的錢。后來我村的良君當(dāng)了局長，把前幾年的退耕還林補(bǔ)貼都補(bǔ)發(fā)給田鐘了。”(訪談2，2008－08)
南村村支書利用“送錢”“請吃飯”獲得縣林業(yè)局主要干部的幫助以獲取更加豐厚的利益。后者既能推進(jìn)退耕還林政策落實，也能獲得“收錢”和“吃飯”的機(jī)會。因此，村干部可以利用這種關(guān)系表面上為村集體爭取到退耕還林項目，實際上也為自己謀取了更多的私利。從相關(guān)事件中可見，在縣鄉(xiāng)干部與村干部之間主要存在以下兩重關(guān)系。
1．國家政策執(zhí)行中的共事關(guān)系。2006年以后，中央決定全面取消農(nóng)業(yè)稅，用農(nóng)民的話說:“現(xiàn)在村干部不問農(nóng)民要錢要糧了，也管不著自己了。”不過，新農(nóng)村建設(shè)政策實施后，中央又在鄉(xiāng)村加大了資源分配力度，如原來的小麥補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每畝由18元提高到57元，還有最低生活保障等惠農(nóng)政策。2008年“汶川大地震”之后，又開始在川、陜、甘三省實施“安居工程”，按照受災(zāi)家庭人口數(shù)量對群眾進(jìn)行建房補(bǔ)貼，這些政策都需要縣鄉(xiāng)干部和村干部共同執(zhí)行，畢竟后者掌握的信息更為全面準(zhǔn)確。同時，村干部還是縣鄉(xiāng)干部完成政績的重要幫手，如拆遷、維穩(wěn)、收費等都需要村干部落實。簡言之，這些政策正是干部之間發(fā)生各種關(guān)聯(lián)的制度基礎(chǔ)。如果村干部連最基本的下派任務(wù)都不能完成，這些關(guān)聯(lián)也就難以維繼。
2．私利追逐過程中的共謀關(guān)系。在鄉(xiāng)村社會，干部之間的私人關(guān)系往往已超越上下級、國家干部和普通農(nóng)民的關(guān)系，達(dá)到了一種混合共融的狀態(tài)，表現(xiàn)為“工作關(guān)系私人化”和“私人關(guān)系工作化”。［12］婚喪嫁娶、喬遷安居是體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部關(guān)系的典型事件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會利用這些機(jī)會培養(yǎng)和加強(qiáng)與村干部之間的私人關(guān)系，以便農(nóng)村工作的開展。村干部也會感到很有面子，自己受到了上級領(lǐng)導(dǎo)的肯定，與他們的私人關(guān)系更為鞏固，增強(qiáng)了彼此的信任。而此時從中獲取的利益主要源于國家向基層的糧食補(bǔ)貼、退耕還林補(bǔ)貼等分配性資源以及村集體機(jī)動地流轉(zhuǎn)承包費等。正如周雪光指出，“在中國行政體制中，一些基層政府間的共謀行為已經(jīng)成為一個制度化了的非正式行為。這種共謀行為是基層政府制度環(huán)境的產(chǎn)物，因此有著廣泛深厚的合法性基礎(chǔ)和特定的制度邏輯。”［13］村級組織雖然不是一級政府，村干部也不是國家正式干部，但類似套取國家退耕還林補(bǔ)貼的“共謀”關(guān)系卻顯而易見。
“贏利型經(jīng)紀(jì)人”“承包人”或“精致的利己主義者”論述都傾向于將村干部歸為“理性經(jīng)濟(jì)人”，即村干部從個人利益出發(fā)，通過與縣鄉(xiāng)干部在共事中共謀，以較少投入來獲取更多的私利。盡管有黨紀(jì)法規(guī)約束，但作為社會個體，他們能夠進(jìn)行主觀創(chuàng)造性活動，使個人利益與公共利益有條件地結(jié)為一體。因而，縣鄉(xiāng)干部和村干部面臨資源分配性的政策執(zhí)行，他們要么堅持以國家利益為重;要么變相操作，搭上國家政策執(zhí)行的便車從中謀利。在既有的“制度—結(jié)構(gòu)”外在作用下，可能制約也可能利好干部個體，他們會根據(jù)客觀環(huán)境作出既符合自身利益，又不公然違背國家和農(nóng)民利益的行動選擇，在“共事和共謀”關(guān)系并存的混合狀態(tài)中，形成具有庇護(hù)關(guān)系的利益共同體和“戰(zhàn)略性群體”(StrategicGroups)［14］。
三、農(nóng)民和村干部:認(rèn)同與抵制
1980年代，人民公社體制解體后，村民自治制度逐漸上升為國家法律，對鄉(xiāng)村社會不同利益主體行為起到了一定的規(guī)范作用。不可否認(rèn)，國家也將更多事務(wù)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)村自身——自我管理、自我教育、自我監(jiān)督、自我服務(wù)。國家治理重心開始向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村處于邊緣地帶，村干部成了更加自由和超脫的“準(zhǔn)政權(quán)”的實踐者［15］。一般而言，農(nóng)民對這些“準(zhǔn)政權(quán)”的實踐者行為的態(tài)度主要有兩種，要么認(rèn)同，要么抵制。但在南村，農(nóng)民基于國家政策、地方人情而形成的錯綜交織的實際情況，對村干部并非是非此即彼的完全認(rèn)同或完全抵制的極端態(tài)度，而是呈現(xiàn)出如下介于二者之間的由認(rèn)同到抵制逐漸過渡的四種形態(tài)。前兩類可看作是認(rèn)同的態(tài)度，后兩者可看作是抵制的態(tài)度。
1．支持型。在鄉(xiāng)村社會，基于血緣、地緣關(guān)系的“差序格局”仍在發(fā)揮著作用。對村干部抱以支持態(tài)度的村民，一般和村干部屬同一家族或私人關(guān)系比較好的。他們可以在宅基地批復(fù)、耕地劃分、低保名額分配等過程中受益。正如村民劉虎所說:“今年開始在農(nóng)村實行低保，村書記給他幾個哥哥都弄了名額。村里也沒人知道，即使知道也沒事，農(nóng)村也沒有什么規(guī)矩，基本都是這個樣子。”(訪談2，2008－08)。然而，對村干部抱以支持態(tài)度的村民盡管有直接受益，卻基本沒有通過投票或參與村集體會議的正式表達(dá)渠道，一般也只能是默默支持，過于公開則會受到其他村民“戳脊梁骨”。由于可供分享的總體利益較少，這種支持型的村民在南村只占極少數(shù)。
2．互利型。村干部掌握著國家自上而下的資源分配權(quán)和村集體資源的支配權(quán)，農(nóng)民也有自己所擁有的資源，如勞力和輿論。在村民與村干部發(fā)生具體沖突時，這種弱勢地位可以從反對關(guān)系開始扭轉(zhuǎn)。如果村干部沒有嚴(yán)格遵守國家政策，利益受損的村民即可通過向上級反映的方式維護(hù)自己利益。但在同村地緣和血緣關(guān)系的雙重影響下，魚死網(wǎng)破是雙方共同盡量避免的。隨著國家反哺農(nóng)村的力度加大，村莊從國家獲取的資源增多，如何分配主要取決于村干部。基于權(quán)力維系的考量，村干部趁機(jī)通過向村民許諾“低保”名額、宅基地分配等方式爭取村民支持，村民在自己可能受益的情況下，也就主動放棄向上反映的抗?fàn)幏绞剑p方即可達(dá)成“利益共贏”的結(jié)局。劉虎以自己為例，他說:“我去年收入最好，大概在四五萬元左右，蘋果種植、為別人打農(nóng)藥。今年我還在村上弄了個低保，一口人一個月三四十元，一季度一領(lǐng)。關(guān)鍵是我跟書記關(guān)系好，他每次有啥事都會叫我?guī)兔Γ热绲娇h城需要用我的車我就去。村里一些事我比較清白(清楚)。”(訪談2，2008－08)。劉虎在南村已算較為富裕的家庭，但正由于他與村干部的關(guān)系非同一般，所以才能分享到低保資格。他自然不會出于“公平”而向上級反映村干部與林業(yè)局干部的“共謀”行為，因為他自己也是獲利者。
3．冷漠型。2008年，國家西電東輸線路途經(jīng)南村，高壓線路塔基占地補(bǔ)償費用4萬元，但村民并不知道這筆公共資金的去向。鄭民說:“我在家門口看到工程隊的人從車上下來，揣著幾條煙進(jìn)了村長家的門。后來，鄭青說占地補(bǔ)償款給鎮(zhèn)上了，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)說給村里了，錢到底去哪里了誰也不知道。”(訪談1，2008－02)。在村民看來，“機(jī)動地承包費和高壓線路補(bǔ)償費讓村干部挪為己有，但是平均分到自己家，也就一點點，鬧矛盾不劃算。”持有這種態(tài)度的村民占絕大多數(shù)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深刻影響，稅費改革和農(nóng)民出外打工之后，農(nóng)村以家庭利益為中心的單家獨戶的生產(chǎn)生活模式受到市場的支持，部分經(jīng)濟(jì)關(guān)系可以基于市場來完成。他們逐漸在村外獲取了滿足家庭需要的生產(chǎn)生活資料，農(nóng)民生活的價值面向也逐漸轉(zhuǎn)向村莊之外［16］。這些變動使農(nóng)民對村集體的依賴度降低，與村干部之間的距離逐漸加大，因此，均分很少的村集體資金如何支配也無需關(guān)心。
4．反對型。村民反對村干部一般只是反對村干部在具體事件中的具體行為，而并非反對村干部在所有事件中的不當(dāng)行為。反對主要有兩種方式，即公開反對和沉默對抗。公開反對只有在村干部損害了村民個人具體利益時才會發(fā)生，包括直接的沖突，比如語言沖突與肢體沖突，村民公理回憶道:“五六年前鎮(zhèn)上給我媽200元春節(jié)慰問金，讓村長從空中逮走了，我為這和村長大吵一次，到現(xiàn)在關(guān)系一直不好，所以人家經(jīng)常有些事卡我。”(訪談3，2008－08)。但像公理這種公開對村干部表示不滿的畢竟是極少數(shù)。大部分村民在集體事務(wù)中總是以沉默或不參與的方式應(yīng)對，比如召開村集體會議、新農(nóng)村建設(shè)中村莊新修的水泥路路肩維護(hù)。即使惠及各家各戶的水、電、路等公共工程，農(nóng)民也會以“冷漠”方式抵制，致使村莊的集體利益難以順利實現(xiàn)。2007年8月，南村鋪設(shè)自來水管，有部分村民不但不繳施工費和材料費，而且還不挖自家水管渠道，導(dǎo)致工期延長1個多月。
從南村村干部與村民的四種關(guān)系中可見，因為縣鄉(xiāng)干部與村干部之間的利益交換，國家政策在實施中遭受“打折”和“扭曲”。盡管南村沒有村務(wù)公開，村民卻可以利用地緣或血緣的關(guān)系獲知國家干部與村干部共謀的信息。國家并沒有相關(guān)的審計監(jiān)督或使共謀的干部遭受懲罰，也很少有農(nóng)民愿意花費較大的代價主動向國家表達(dá)和維護(hù)自己的合法權(quán)益。在“小道消息”“蛛絲馬跡”和“捕風(fēng)捉影”的基礎(chǔ)上，農(nóng)民形成了對村干部的各種態(tài)度，但總體上仍以沉默對抗為主，沒人管，不愿意管，村民集體呈現(xiàn)出“理性的無知”狀態(tài)［17］。“理性的無知”可以解釋村民為何不愿意為更多地了解情況而投入必要的信息成本。在許多場合他們懂得，基于追加信息的行動勞而無功或所獲甚微。如果他們公開和村干部唱對臺戲，自己就必須付出更多成本，還可能喪失一些國家資源惠及自己的機(jī)會。因此，農(nóng)民在一定程度上容忍與己不利的選擇往往是合算的。農(nóng)民基于個人利益獲得而寄望村干部采取各種手段獲取更多的國家資源，后者也希望村民看得見自己確實為他們辦了實事，這樣就可以繼續(xù)合情合理地掌握權(quán)力。
四、農(nóng)民和國家:疏離與依賴
因缺乏嚴(yán)格有效的監(jiān)督、利益表達(dá)和維護(hù)機(jī)制，農(nóng)民難以直接與抽象而宏大的國家互動，二者之間只能通過被“扭曲”“打折”和“變相”的政策發(fā)生關(guān)聯(lián)。然而，在利益的誘導(dǎo)之下，農(nóng)民也可以和村干部共同“哄騙”國家①。南村干部通過“跑項目”向市縣煙草公司爭取到122．9萬元打深水井，總投資145萬元建造烤煙爐(煙草烘干設(shè)備)，但全村最終只有4戶農(nóng)民種植煙草，并沒有達(dá)到向煙草公司最初承諾的300畝種植面積。村干部和村民說:“反正水井和烤煙爐國家也不可能搬走”，他們的手段是“先把項目爭取到手再說”。村干部和村民在共同利益的追求之下能共同“哄騙”國家的項目資金，而這種“哄騙”的過程也具有策略性。村干部是哄騙的“主角”，農(nóng)民則是“配角”。此時村干部儼然是以為村集體謀利的“保護(hù)人”的角色出現(xiàn)的，村民也從中獲取了實際利益，他們自然不會向更高級的國家機(jī)構(gòu)“反映”村干部的不端行為。不過，農(nóng)民仍然對村干部謀取私利的行為私下抱怨。
與村主任鄭青家關(guān)系向來較好的村民田軍說:“現(xiàn)在種煙草的人基本沒有了，村里空閑的100多畝機(jī)動地都讓村長承包給外面的人種樹苗了，那可都是好地。一畝地說是一年600元，承包10年也就要60萬元，錢不知哪里去了。”①(訪談4，2014－01)。村主任鄭青卻認(rèn)為:“村里人沒有良心，心瞎(壞)得很。有人把我告到省紀(jì)委了，就是中紀(jì)委我也不怕。這幾年跑了這么多項目(道路硬化、自來水入戶等等)，花的是誰的錢?”(訪談5，2014－01)。實際上，南村多年來并沒有賬務(wù)公開，也沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上的國家機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督，村干部如何支配公共資金村民并不清楚。在他看來，他對村集體資金的獨自支配合情合理，當(dāng)然，并不排除國家委派的村支部書記在其中發(fā)揮的作用。農(nóng)民則以“沒人管”“沒辦法”的普遍心態(tài)全力過好自家的日子［18］。正如村民田明所說:“村里原來可以和村干部‘叫板’的明生、宣禮等一大批有本事的人都出去了，在咸陽、西安開飯店、搞裝潢、跑運輸，一年差不多也能賺個十幾萬，幾十萬，在外面買房、買車，逢年過節(jié)才回來轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。有些年輕人在外面打工，深圳、長沙、新疆喀什的都有，幾年都不回來，平時村里剩下的都是老漢、老婆和碎娃(兒童)，誰管這些事?”(訪談6，2014－10)
在人民公社時期，國家權(quán)力對農(nóng)民個體和干部個體有著深刻的影響，他們受到了自上而下的強(qiáng)力干預(yù)與約束。國家通過“層控型”機(jī)制主動自上而下進(jìn)行監(jiān)督，有效打擊了謀取私利的村干部，極大程度獲取了信奉“不患寡而患不均”的農(nóng)民對國家的信任。這一時期鄉(xiāng)村社會的鮮明特征就是構(gòu)建了以國家權(quán)力單向主導(dǎo)的治理體系，在鄉(xiāng)村干部的有效動員下，南村村民依靠大量的人力曾完成了數(shù)千畝的土地平整、水利建設(shè)和村小學(xué)建設(shè)等工程。20世紀(jì)80年代以來，總體來說國家對私人生活的控制是逐步減弱的。在村民自治時期，名義上“賦權(quán)于民”，讓干部系統(tǒng)發(fā)揮鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)與主體作用，但農(nóng)民并不像人民公社時期那樣積極響應(yīng)，村干部也沒有以往完全聽從組織安排的政治自覺性。村干部作為國家權(quán)力和村莊權(quán)力的代理人，動員和整合資源的能力趨于弱化。當(dāng)村干部出現(xiàn)了以公謀私行為時，村民傳統(tǒng)的“平均”的道德價值觀念和判斷標(biāo)準(zhǔn)受到?jīng)_擊，不公正感逐漸增強(qiáng)。在對基層干部批評的基礎(chǔ)上，甚至還上升到對國家和執(zhí)政黨的批評。
農(nóng)民基于一種歷史縱向的對比認(rèn)為，“國家政策好得很，比過去好多了。”但與之并存的是逐漸增強(qiáng)的橫向比較，為個人力爭國家各種分配性資源的依據(jù)是因為強(qiáng)烈的不公正感和心理失衡感——“干部能貪那么多，農(nóng)民為何就不能占一點小便宜，反正都是國家的錢。”農(nóng)民對國家干部與鄉(xiāng)村干部的不滿和怨恨難以通過正式制度得以宣泄，更多轉(zhuǎn)向了國家，期待更多利益惠及自己，然而資源最終分配卻又必須由干部體系來執(zhí)行。因此，在南村多項公共工程中，農(nóng)民可以通過不參與的方式表達(dá)自己的態(tài)度。村民希望國家能夠分配更多資源惠及個人，卻又不愿意在村集體建設(shè)中承擔(dān)一定的責(zé)任。農(nóng)民形成了對國家既有批評又心存希望的雙重心態(tài)，這種心態(tài)進(jìn)一步折射出農(nóng)民與國家之間呈現(xiàn)出“既依賴又疏離”的關(guān)系。依賴關(guān)系如農(nóng)民因為合作醫(yī)療制度減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，新農(nóng)村建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善可以便利出行等等，這些公共產(chǎn)品供給依靠單家獨戶的農(nóng)民自身顯然無法解決。而在疏離關(guān)系中，除了村干部代農(nóng)民繳保險、蓋公章等事務(wù)之外，村民在村內(nèi)外常年即使不與村干部發(fā)生任何關(guān)聯(lián)也不會影響個人利益。這種疏離與依賴關(guān)系的并存構(gòu)成了國家與農(nóng)民的日常生活世界。
五、隱藏的國家邏輯:單邊委托與模糊治理術(shù)
在上述的南村村民選舉、集體土地承包、低保名額分配等一系列事件中，村干部在不同事件中扮演著不同角色，在勾連村民和國家的關(guān)系中起著特殊作用，他們并沒有以單一或清晰的角色與其他利益主體互動。國家、縣鄉(xiāng)干部、村干部和村民之間呈現(xiàn)出復(fù)雜的混合關(guān)系，其背后既與國家制度設(shè)計有關(guān)，也與鄉(xiāng)村社會本身相關(guān)。黃宗智認(rèn)為，中國的政治生活始終存在著一種“第三領(lǐng)域”(Thethirdrealm)，他是可以看作超出國家與社會之影響的自身特性和自身邏輯的存在。在此領(lǐng)域，國家奉行“簡約主義治理”模式，而鄉(xiāng)村恰恰是作為發(fā)生的空間，國家以“準(zhǔn)官員”進(jìn)行“半正式”基層行政［19］。盡管他的分析不盡完善，但指出了“準(zhǔn)官員”存在的國家因素。而在米格代爾看來，鄉(xiāng)村是國家與社會的邊界處或相互重疊的公共領(lǐng)域，國家各部分之間以及各部分與外部組織之間的相互聯(lián)合，以促成其目標(biāo)的實現(xiàn)。正是這些行為與聯(lián)合一道，形成一整套的與國家官方頒布的法律差異很大的規(guī)范。不過，“這些聯(lián)合和聯(lián)盟模糊了國家所試圖建立的明確的領(lǐng)土和社會邊界，也同樣模糊了作為卓越的規(guī)則創(chuàng)制者的國家與作為這些規(guī)則接受者的社會之間的明確的界限”。［20］當(dāng)前，國家主導(dǎo)的村民自治制度正是在“第三領(lǐng)域”和“國家社會重疊領(lǐng)域”的具體展現(xiàn)，作為“準(zhǔn)官員”的村干部在鄉(xiāng)村社會不得不進(jìn)行“半正式行政”。
與人民公社時期相比，村民自治的現(xiàn)實形態(tài)成了國家和社會之間的過渡，執(zhí)政黨選派的村黨組織書記與以農(nóng)民名義選舉的村委主任共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村公共權(quán)力的代理主體。在村莊公共權(quán)力委托及執(zhí)行過程中，不可忽視的是，國家正式的和鄉(xiāng)村非正式的規(guī)則相互交織導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性。國家以具有普遍性和宏觀性的政策實施為目標(biāo)，但對鄉(xiāng)村并不占有信息優(yōu)勢，必須依賴掌握地方知識的“準(zhǔn)官員”作為國家權(quán)力的代理人來執(zhí)行政策，這也正如狄金華所說的國家在實踐著“復(fù)合治理”策略［21］。不過，其文中的“復(fù)合治理”是指國家為主體的策略，而本文中的“模糊治理”主體不僅有國家，還有基層干部。因為具體環(huán)境的差異，在國家政策“實事求是、因地制宜”的變通要求下，村干部具有了一定的權(quán)力行使空間。而在村民自治制度具體實踐中，國家希望推進(jìn)基層民主進(jìn)程，卻擔(dān)心“丟失基層執(zhí)政陣地”，又認(rèn)為“農(nóng)民整體素質(zhì)偏低，難以自治”［22］。如果推進(jìn)農(nóng)村民主進(jìn)程不力，將會面臨國內(nèi)外的輿論壓力，也擔(dān)心因村干部被國家納入正式編制而導(dǎo)致財政支出壓力較大的矛盾心態(tài)。據(jù)此，《村委組織法》規(guī)定村民自治時期的鄉(xiāng)村關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，理論上村級組織由原來的“準(zhǔn)國家機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g機(jī)構(gòu)。然而，又規(guī)定村級黨組織和村委組織是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，“被指導(dǎo)”和“被領(lǐng)導(dǎo)”的制度設(shè)計盡管存在著內(nèi)在的沖突，但這種制度的設(shè)計又有夯實執(zhí)政根基，降低治理成本的目的。正如何包鋼所言，地方官員采取了一種“民主馬基雅維利主義”(DemocraticMachiavellianism)。一方面，他們必須遵守和適用民主法律規(guī)則;另一方面，他們可以嘗試更多運用技術(shù)性和巧妙的手段去維持政治控制［23］。
從國家正式制度實踐的鄉(xiāng)村“民情”來看，南村高達(dá)50%左右的人口常年在外，導(dǎo)致村民自治制度實施的社會基礎(chǔ)面臨著嚴(yán)重沖擊①。村民自治從選舉到日常公共事務(wù)管理都需要農(nóng)民有效參與，但大規(guī)模的農(nóng)村人口流出并不能確保如此［24］。也正是這種制度設(shè)計的內(nèi)在沖突和制度運行的外在條件變化導(dǎo)致了村民自治“有民主形式，無自治內(nèi)容”。因此，本應(yīng)由作為委托人的村民通過選舉這一重要程序，將村莊公共權(quán)力委托給自己利益的代理人村干部，但鄉(xiāng)村“無主體熟人社會”［25］的特征表明，“委托人”因認(rèn)為無利益關(guān)聯(lián)的選舉而棄權(quán)，他們的實際不在場一定程度上促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有機(jī)會將村莊公共權(quán)力“單邊委托”給具有利益關(guān)聯(lián)的村干部，或者迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要尋求國家代理人。其中所謂的“單邊委托”，正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)借助委托人不在場的機(jī)會，無需充分征求村民意見而單獨作出村干部人選的行動選擇。村干部正如黃宗智所說的是“不帶薪的準(zhǔn)官員”，他們執(zhí)行國家下派的任務(wù)，以“半干部半農(nóng)民”身份從鎮(zhèn)上領(lǐng)取“報酬”。村級組織也具有了“半國家控制，半社會自治”的模糊特征，成了一級“村政府”。在南村多個主體之間的混合關(guān)系中，村干部勾連著國家與農(nóng)民，不同情境下扮演著不同的角色，而鄉(xiāng)村成了其扮演多重角色的舞臺。
國家正式制度執(zhí)行的規(guī)則，村級組織“準(zhǔn)政權(quán)”的規(guī)則以及鄉(xiāng)村社會“人情”“面子”等多重規(guī)則共同影響著村干部行為，村干部與縣鄉(xiāng)干部之間的關(guān)系也具有了特殊主義傾向。可以使具有國家不盡掌握的地方知識的村干部借助身份的模糊，熟練運用各種策略，相機(jī)選擇處理各種情境下的事務(wù)，他們承擔(dān)了國家在基層“不能做、不便做，甚至不愿做”的各種事務(wù)，在國家與農(nóng)民之間游刃有余，自主行使正式和非正式制度賦予的權(quán)力。村干部的這種身份模糊恰恰意味著其行為所遵循的制度規(guī)則的模糊，政策執(zhí)行中的“潛規(guī)則、擦邊球”正是由國家采取的“模糊治理術(shù)”所建構(gòu)的結(jié)果。“術(shù)”成為了作為行動者的國家基于鄉(xiāng)村現(xiàn)實而采取具有特殊目的的方法和策略，而“模糊治理術(shù)”則是國家及國家權(quán)力代理人通過設(shè)計執(zhí)行具有內(nèi)在矛盾的法律規(guī)則和制度，并且保留著最終解釋權(quán)，從而達(dá)到自己的多重目的——重在夯實執(zhí)政根基，降低管理成本，初步推進(jìn)基層民主，或謀取個人私利。
六、結(jié)論與探討
本文以“角色—行為—制度—結(jié)構(gòu)”的分析路徑，通過對南村10多年系列事件中的國家、縣鄉(xiāng)干部、村干部和農(nóng)民之間呈現(xiàn)的混合關(guān)系分析后指出，轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村變動的現(xiàn)狀使鄉(xiāng)村社會更加錯綜復(fù)雜。基于此，國家在鄉(xiāng)村客觀現(xiàn)實和國家理性的共同作用下，采取的村莊公共權(quán)力單邊委托和“模糊治理術(shù)”雖可能實現(xiàn)多重目的，但其產(chǎn)生的負(fù)功能卻顯而易見——村干部因身份“模糊”沒有嚴(yán)明的行動規(guī)則和變相執(zhí)行政策，在此基礎(chǔ)上形成的具有特殊主義傾向的行動選擇對追求國家治理現(xiàn)代化的系列制度的運行提出了挑戰(zhàn)。
從2003年到2014年之間，南村村民幾乎沒有參加過諸如村民選舉、村黨支部會議等公共事務(wù)，村干部仍由最初的4人繼續(xù)擔(dān)任。南村事實表明，縣鄉(xiāng)干部相對于村干部和農(nóng)民有更多的階層優(yōu)勢和權(quán)力優(yōu)勢，流動性較強(qiáng)，可以轉(zhuǎn)任不同的地方。而村干部是國家權(quán)力最基層的延伸，是整個壓力型體制的最底端，向上流動可能性較小，在和國家干部的“共事與共謀”關(guān)系中，傾向于更多地尋求自身利益。在農(nóng)民的觀念中，“國家”并非是一個整體，中央與基層是有區(qū)別的，因為縣鄉(xiāng)干部和村干部的“共謀”，農(nóng)民對國家形成了“疏離與依賴”并存的關(guān)系，這種關(guān)系狀態(tài)恰恰源于他們對國家基層政權(quán)代表的干部個體行為的判斷。國家在農(nóng)村政策的落實遭受“打折”，需要處于治理邊緣與治理結(jié)構(gòu)底層的農(nóng)民與自身共同監(jiān)督中間層次的國家代理人——蛻變?yōu)橼A利型的縣鄉(xiāng)干部和村干部，但農(nóng)民在權(quán)利匱乏的同時，也不愿承受監(jiān)督成本，甘愿遭受村莊內(nèi)“平均利益”的損失。所以，村莊公共權(quán)力參與的缺失帶來的“底層監(jiān)督”缺失以及自上而下的監(jiān)管缺位或“庇護(hù)”讓村干部的贏利行為繼續(xù)存在。國家既要達(dá)到自己管控農(nóng)村的目的，又要象征性展示自己推進(jìn)基層民主的決心和努力，以一種矛盾心態(tài)模糊處理當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨的難題，對具有“半干部半農(nóng)民”模糊身份的村干部在日常管理中采取“胡蘿卜加大棒”的策略。國家理性、干部個體理性與農(nóng)民理性相結(jié)合，加劇了當(dāng)前鄉(xiāng)村社會治理中正式制度的非正式運用，加大了村干部“小官巨腐”與農(nóng)民利益嚴(yán)重受損程度①。國家理性的“模糊治理術(shù)”正是村干部扮演各種“角色”以及鄉(xiāng)村利益主體之間混合關(guān)系形成的制度基礎(chǔ)，導(dǎo)致村干部乃至更上級國家干部公共權(quán)力踐行規(guī)則的模糊，進(jìn)而為村干部與縣鄉(xiāng)干部之間的“共謀”行為創(chuàng)造了條件，使農(nóng)民對國家既依賴又疏離，甚至只論利益不盡義務(wù)，更使農(nóng)民寧愿主動放棄“維權(quán)”。最終不可忽視的后果是在鄉(xiāng)村社會以及其他領(lǐng)域，國家基層治理缺乏向下的真正的民眾基礎(chǔ)，而以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村自治的支持系統(tǒng)也處于虛置狀態(tài)。
不可否認(rèn)，以關(guān)中南村為個案并不能代表整個中國鄉(xiāng)村實際，但在頂層制度設(shè)計和農(nóng)村人口流出的共同背景下，國家的單邊委托與“模糊治理術(shù)”在鄉(xiāng)村乃至其他領(lǐng)域的運用具有普遍性。村民自治制度作為國家法律意志的體現(xiàn)，是鄉(xiāng)村治理正式制度的重要組成部分，萌芽30多年以來，國家期望通過新農(nóng)村建設(shè)、基層協(xié)商民主等政策措施不斷提升農(nóng)村治理水平［26］，促進(jìn)農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展。令人深思的是關(guān)于村民自治制度的缺陷探討已有多年，然而，國家卻遲遲不能進(jìn)行制度重構(gòu)，這又進(jìn)一步加劇了單邊委托與“模糊治理術(shù)”的運用，形成了制度的非良性循環(huán)，國家追求的治理現(xiàn)代化目標(biāo)與鄉(xiāng)村現(xiàn)實之間的矛盾也將長期存在。因此，處于傳統(tǒng)與現(xiàn)代相混合的鄉(xiāng)村，要構(gòu)建和完善鄉(xiāng)村治理制度必須有明確抉擇。
參考文獻(xiàn)：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》
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