原題:單邊委托與模糊治理:基于鄉(xiāng)村社會(huì)的混合關(guān)系研究
【摘要】當(dāng)前，鄉(xiāng)村社會(huì)利益主體之間關(guān)系呈現(xiàn)出復(fù)雜多變而非理性合作的態(tài)勢(shì)。其中，縣鄉(xiāng)干部與村干部形成“共事與共謀”關(guān)系，村干部與村民形成“支持、互利、冷漠和反對(duì)”等四種關(guān)系。鄉(xiāng)村利益主體之間多種混合關(guān)系形成的原因在于村級(jí)組織“半國(guó)家半社會(huì)”“半控制半自主”，以及村干部“半干部半農(nóng)民”的模糊特征，這使村干部能在不同的場(chǎng)景和規(guī)則之間自主切換角色。這些混合關(guān)系、模糊特征和角色切換正是因?yàn)閲?guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)采取的公共權(quán)力單邊委托和“模糊治理術(shù)”而形成的。事實(shí)上國(guó)家已認(rèn)識(shí)到了村民自治制度的缺陷和農(nóng)村基層“小官巨腐”的嚴(yán)重性，然而，并未進(jìn)行相關(guān)制度的重構(gòu)，這不但與國(guó)家治理的有效性目標(biāo)相矛盾，而且進(jìn)一步加深了單邊委托和“模糊治理術(shù)”的運(yùn)用，形成了制度的非良性循環(huán)。
【關(guān)鍵詞】混合關(guān)系；利益主體；村民自治；單邊委托；模糊治理
一、問(wèn)題的提出
在國(guó)家基層治理進(jìn)程中，鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體是影響國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)和基層治理成效的重要變量。縣鄉(xiāng)干部與村干部作為聯(lián)接國(guó)家與農(nóng)民之間的紐帶①，代表國(guó)家承擔(dān)基層社會(huì)治理的責(zé)任，他們既能自上而下地分配資源，又能自下而上地汲取資源。其中，國(guó)家為鄉(xiāng)村治理提供普遍的制度約束和政策規(guī)范，原則上要求各級(jí)干部在政策執(zhí)行中必須以公共利益為導(dǎo)向，切實(shí)履行職權(quán)。然而，村干部并不只是以履行國(guó)家職責(zé)和維護(hù)村莊公共利益為主要?jiǎng)訖C(jī)，這種多重動(dòng)機(jī)使其被賦予了多重角色。如“贏利型經(jīng)紀(jì)人”［1］，“保護(hù)人、代理人、承包人”［2］，“雙重角色論”［3］，“多重角色理論”［4］和“三重角色論”［5］等等。龔春明認(rèn)為上述觀點(diǎn)“忽視了對(duì)村干部作為行動(dòng)者主體地位的探討，以及他們面對(duì)村莊內(nèi)外具體社會(huì)情境所作出的動(dòng)態(tài)行為選擇”。［6］因此他認(rèn)為“精致的利己主義者”的分析范式對(duì)村干部角色描述更為客觀、具象，可以更精當(dāng)?shù)乇磉_(dá)和概括當(dāng)下中國(guó)大多數(shù)村干部的心理動(dòng)機(jī)和行動(dòng)選擇②。
其實(shí)，無(wú)論研究者賦予村干部何種角色，都是對(duì)鄉(xiāng)村治理主體的行動(dòng)推論，而角色是行動(dòng)的外在反映，行動(dòng)則是角色的內(nèi)在屬性。狄金華認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村研究出現(xiàn)了從主體到規(guī)則的實(shí)踐研究，也就是從誰(shuí)來(lái)治理向如何治理的研究轉(zhuǎn)向［7］。關(guān)于主體研究的分析邏輯是“行為—角色—行動(dòng)者”，規(guī)則分析研究路徑則是遵循“行為—規(guī)則—結(jié)構(gòu)”的邏輯。縱觀村干部角色相關(guān)研究正是遵循這樣的分析邏輯，研究者將其放置在不同的具體的事件過(guò)程中予以剖析，其中的事件過(guò)程也就是鄉(xiāng)村社會(huì)中國(guó)家、干部和農(nóng)民等多個(gè)主體之間的互動(dòng)過(guò)程。帕森斯認(rèn)為，應(yīng)把行動(dòng)者所處的地位和承擔(dān)的角色看成社會(huì)結(jié)構(gòu)的基本單位，即社會(huì)結(jié)構(gòu)指的是各個(gè)“地位—角色”之間穩(wěn)定的制度化關(guān)系［8］。張靜也指出，“結(jié)構(gòu)—制度”方法分析社會(huì)行為時(shí)，往往會(huì)特別重視具體“事件”或“過(guò)程”反映的社會(huì)(結(jié)構(gòu))關(guān)系，因?yàn)樵摲椒俣ǎ说男袆?dòng)是被其生存其中的(正式或非正式的)制度所激勵(lì)、鼓勵(lì)、指引和限定的，他們相信，“事件”是現(xiàn)時(shí)各種制度、社會(huì)關(guān)系(結(jié)構(gòu))復(fù)雜作用的產(chǎn)物［9］。因此，“只有進(jìn)入具體的制度實(shí)踐中，以事件為中心洞察行動(dòng)者在互動(dòng)過(guò)程中是如何通過(guò)習(xí)慣法的再生產(chǎn)來(lái)詮釋、拆解、分化以及連接、整合各種正式制度，或者推動(dòng)正式制度變革，為自身創(chuàng)造各種合法性空間，才能分析國(guó)家形成、社會(huì)維繼、民情生產(chǎn)與變遷的具體邏輯。”［10］也正因?yàn)樯鲜鰧W(xué)者強(qiáng)調(diào)制度外在的結(jié)構(gòu)性作用，鄉(xiāng)村多個(gè)利益主體在細(xì)碎事件中的互動(dòng)關(guān)系才成為村干部“角色”扮演和形成的基礎(chǔ)，如果剝離其他主體，單純探討村干部角色是沒(méi)有意義的，村干部不可能唱“獨(dú)角戲”。例如，“庇護(hù)主義”正是研究者對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)中基層政府與村干部以及農(nóng)民之間關(guān)系的經(jīng)典分析［11］。
可見(jiàn)，以往的研究從以村干部為中心的“角色—行為”研究到治理“規(guī)則(制度)—結(jié)構(gòu)”研究的轉(zhuǎn)向，二者研究的范式是相互融合的，并無(wú)明顯的界限。治理主體踐行或重構(gòu)著治理規(guī)則，而治理規(guī)則則是制約治理主體的外在的結(jié)構(gòu)性力量。對(duì)在事件中的主體行為及其關(guān)系研究正是透析國(guó)家治理“規(guī)則—結(jié)構(gòu)”的基本且重要的路徑，任何關(guān)于治理規(guī)則的研究都不可能遮蔽基本的主體分析。本文在此基礎(chǔ)上提出“角色—行為—制度—結(jié)構(gòu)”的分析框架并展開(kāi)相關(guān)討論，將作為行動(dòng)者的微觀個(gè)體與宏觀制度的結(jié)構(gòu)性相結(jié)合，進(jìn)而闡明本文討論的目的和意義。村干部多重角色表明，不同的角色是在遵循著不同的制度規(guī)則，而制度規(guī)則之間可能是契合也可能是矛盾的。顯然，以往關(guān)于村干部的角色論述都忽略了與其互動(dòng)的其他主體的作用。那么，究竟是什么樣的主導(dǎo)規(guī)則支配著村干部在不同時(shí)期、不同事件中能被動(dòng)賦予或主動(dòng)扮演不同的角色?以村干部為中心的鄉(xiāng)村利益主體之間之所以呈現(xiàn)出不同的關(guān)系狀態(tài)，這種規(guī)則是誰(shuí)在主導(dǎo)，如何主導(dǎo)?這種內(nèi)在而穩(wěn)定的規(guī)則力量使村干部具備多重角色的基本動(dòng)機(jī)和對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生的后果是什么?本文將農(nóng)村治理中研究主體的范圍拓展，通過(guò)對(duì)關(guān)中南村2003—2014年的一系列具體事件梳理，以“國(guó)家—縣鄉(xiāng)干部—村干部—農(nóng)民”①四重利益主體在國(guó)家政策執(zhí)行過(guò)程中呈現(xiàn)出的縱向關(guān)系試圖回答上述問(wèn)題。
本文中的南村地處古都西安西北方向100公里處②，包括兩個(gè)自然村，分別為村民一組和二組，總?cè)丝诓坏?span>1000人，農(nóng)民主要經(jīng)濟(jì)收入來(lái)自外出務(wù)工和少量的小麥、果樹(shù)種植。全村常住人口不到總?cè)丝诘?span>40%，以留守老人婦女兒童為主。全村共有4名村干部，一組的鄭青任村委主任，二組的田鐘任村支部書(shū)記，另外還有兩個(gè)村民小組組長(zhǎng)，其中二組組長(zhǎng)兼任南村會(huì)計(jì)，整個(gè)村級(jí)組織結(jié)構(gòu)比較簡(jiǎn)單，這在關(guān)中地區(qū)較為普遍。
二、縣鄉(xiāng)干部與村干部:共事與共謀
在鄉(xiāng)村社會(huì)，村干部更多地具備與縣鄉(xiāng)干部直接打交道的便利。因此，一些經(jīng)濟(jì)能人之所以愿意參與村莊公共權(quán)力的競(jìng)逐，關(guān)鍵在于村干部職務(wù)能給其提供接觸上級(jí)官員的機(jī)會(huì)，這些積累的社會(huì)關(guān)系有利于自己獲取更多的收益。在此動(dòng)機(jī)下，村干部最初如何獲得村莊公共權(quán)力是檢驗(yàn)基層民主質(zhì)量的基本標(biāo)準(zhǔn)。2003年之前，田鐘就已擔(dān)任村支部書(shū)記。從2003年起，鄭青開(kāi)始擔(dān)任村主任職務(wù)。一組組長(zhǎng)鄭民談到鄭青如何當(dāng)選時(shí)說(shuō):“2003年冬村委選舉時(shí)，沒(méi)人愿意去投票，村干部就抱著票箱挨家挨戶(hù)讓村民投票，計(jì)票在村子的小學(xué)里面，當(dāng)時(shí)只有原來(lái)的幾個(gè)村干部在，結(jié)果統(tǒng)計(jì)時(shí)就根本沒(méi)有鄭青的名字，但村支書(shū)和鎮(zhèn)政府不同意結(jié)果，一定要讓他干。”(訪(fǎng)談1，2007－03)
鄭民認(rèn)為“鄭青能當(dāng)上村長(zhǎng)，是因?yàn)楹痛逯?shū)有些舊賬沒(méi)結(jié)清。如果不讓他當(dāng)村長(zhǎng)，村支書(shū)以后在村里的事也不可能辦成。”按照《村委組織法》規(guī)定，村黨支部作為執(zhí)政黨最基層的代表，對(duì)村委組織起著領(lǐng)導(dǎo)作用。村支部書(shū)記田鐘作為南村“一把手”向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名后通過(guò)“形式選舉”使鄭青獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，這使鄭青具有了與縣鄉(xiāng)干部打交道的村干部身份，組織上也順利實(shí)現(xiàn)了自身意圖。從村干部權(quán)力獲取方式看出，盡管《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村黨組織書(shū)記和村委干部選舉都有明確規(guī)定，但在執(zhí)行中，國(guó)家不可能親自一一過(guò)問(wèn)，只以“通知”“意見(jiàn)”等文本方式要求地方黨委政府作為代理人遵照?qǐng)?zhí)行，而代理人與作為委托人的中央目標(biāo)并不完全一致。個(gè)體利益和集體利益可能重合，也可能沖突。因此，在權(quán)力實(shí)踐中由具體的干部個(gè)體操作和運(yùn)用，他們具有相對(duì)的獨(dú)立性和自由選擇的行動(dòng)空間。處于主動(dòng)地位的村干部便會(huì)對(duì)原有的規(guī)則和政策進(jìn)行權(quán)變更改，化弊為利，因而也就會(huì)出現(xiàn)所謂的“上有政策，下有對(duì)策。”同樣，村干部權(quán)力維系也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)密不可分，需要得到他們的信任和支持。
按照遠(yuǎn)親關(guān)系，村民劉虎是田鐘的外甥，他知道一些“內(nèi)情”。
“田鐘當(dāng)村書(shū)記十幾年了，我估計(jì)再過(guò)幾年他就不當(dāng)了，因?yàn)橥烁€林政策馬上就要結(jié)束。從1996年開(kāi)始，我們村當(dāng)時(shí)有300畝退耕還林地，每年上面補(bǔ)助4萬(wàn)多元，共補(bǔ)助16年。開(kāi)始弄時(shí)說(shuō)是給社員(村民)分，現(xiàn)在都裝到他自己口袋了。因?yàn)槲覀冴P(guān)系好，我給他經(jīng)常往縣林業(yè)局送樹(shù)苗。他跟那些局長(zhǎng)關(guān)系都好，一般請(qǐng)吃一頓飯，再給每人兩千元，就把5萬(wàn)元的樹(shù)苗說(shuō)成是8萬(wàn)元，反正都是套(騙)國(guó)家的錢(qián)。后來(lái)我村的良君當(dāng)了局長(zhǎng)，把前幾年的退耕還林補(bǔ)貼都補(bǔ)發(fā)給田鐘了。”(訪(fǎng)談2，2008－08)
南村村支書(shū)利用“送錢(qián)”“請(qǐng)吃飯”獲得縣林業(yè)局主要干部的幫助以獲取更加豐厚的利益。后者既能推進(jìn)退耕還林政策落實(shí)，也能獲得“收錢(qián)”和“吃飯”的機(jī)會(huì)。因此，村干部可以利用這種關(guān)系表面上為村集體爭(zhēng)取到退耕還林項(xiàng)目，實(shí)際上也為自己謀取了更多的私利。從相關(guān)事件中可見(jiàn)，在縣鄉(xiāng)干部與村干部之間主要存在以下兩重關(guān)系。
1．國(guó)家政策執(zhí)行中的共事關(guān)系。2006年以后，中央決定全面取消農(nóng)業(yè)稅，用農(nóng)民的話(huà)說(shuō):“現(xiàn)在村干部不問(wèn)農(nóng)民要錢(qián)要糧了，也管不著自己了。”不過(guò)，新農(nóng)村建設(shè)政策實(shí)施后，中央又在鄉(xiāng)村加大了資源分配力度，如原來(lái)的小麥補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每畝由18元提高到57元，還有最低生活保障等惠農(nóng)政策。2008年“汶川大地震”之后，又開(kāi)始在川、陜、甘三省實(shí)施“安居工程”，按照受災(zāi)家庭人口數(shù)量對(duì)群眾進(jìn)行建房補(bǔ)貼，這些政策都需要縣鄉(xiāng)干部和村干部共同執(zhí)行，畢竟后者掌握的信息更為全面準(zhǔn)確。同時(shí)，村干部還是縣鄉(xiāng)干部完成政績(jī)的重要幫手，如拆遷、維穩(wěn)、收費(fèi)等都需要村干部落實(shí)。簡(jiǎn)言之，這些政策正是干部之間發(fā)生各種關(guān)聯(lián)的制度基礎(chǔ)。如果村干部連最基本的下派任務(wù)都不能完成，這些關(guān)聯(lián)也就難以維繼。
2．私利追逐過(guò)程中的共謀關(guān)系。在鄉(xiāng)村社會(huì)，干部之間的私人關(guān)系往往已超越上下級(jí)、國(guó)家干部和普通農(nóng)民的關(guān)系，達(dá)到了一種混合共融的狀態(tài)，表現(xiàn)為“工作關(guān)系私人化”和“私人關(guān)系工作化”。［12］婚喪嫁娶、喬遷安居是體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部關(guān)系的典型事件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會(huì)利用這些機(jī)會(huì)培養(yǎng)和加強(qiáng)與村干部之間的私人關(guān)系，以便農(nóng)村工作的開(kāi)展。村干部也會(huì)感到很有面子，自己受到了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的肯定，與他們的私人關(guān)系更為鞏固，增強(qiáng)了彼此的信任。而此時(shí)從中獲取的利益主要源于國(guó)家向基層的糧食補(bǔ)貼、退耕還林補(bǔ)貼等分配性資源以及村集體機(jī)動(dòng)地流轉(zhuǎn)承包費(fèi)等。正如周雪光指出，“在中國(guó)行政體制中，一些基層政府間的共謀行為已經(jīng)成為一個(gè)制度化了的非正式行為。這種共謀行為是基層政府制度環(huán)境的產(chǎn)物，因此有著廣泛深厚的合法性基礎(chǔ)和特定的制度邏輯。”［13］村級(jí)組織雖然不是一級(jí)政府，村干部也不是國(guó)家正式干部，但類(lèi)似套取國(guó)家退耕還林補(bǔ)貼的“共謀”關(guān)系卻顯而易見(jiàn)。
“贏利型經(jīng)紀(jì)人”“承包人”或“精致的利己主義者”論述都傾向于將村干部歸為“理性經(jīng)濟(jì)人”，即村干部從個(gè)人利益出發(fā)，通過(guò)與縣鄉(xiāng)干部在共事中共謀，以較少投入來(lái)獲取更多的私利。盡管有黨紀(jì)法規(guī)約束，但作為社會(huì)個(gè)體，他們能夠進(jìn)行主觀創(chuàng)造性活動(dòng)，使個(gè)人利益與公共利益有條件地結(jié)為一體。因而，縣鄉(xiāng)干部和村干部面臨資源分配性的政策執(zhí)行，他們要么堅(jiān)持以國(guó)家利益為重;要么變相操作，搭上國(guó)家政策執(zhí)行的便車(chē)從中謀利。在既有的“制度—結(jié)構(gòu)”外在作用下，可能制約也可能利好干部個(gè)體，他們會(huì)根據(jù)客觀環(huán)境作出既符合自身利益，又不公然違背國(guó)家和農(nóng)民利益的行動(dòng)選擇，在“共事和共謀”關(guān)系并存的混合狀態(tài)中，形成具有庇護(hù)關(guān)系的利益共同體和“戰(zhàn)略性群體”(StrategicGroups)［14］。
三、農(nóng)民和村干部:認(rèn)同與抵制
1980年代，人民公社體制解體后，村民自治制度逐漸上升為國(guó)家法律，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)不同利益主體行為起到了一定的規(guī)范作用。不可否認(rèn)，國(guó)家也將更多事務(wù)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)村自身——自我管理、自我教育、自我監(jiān)督、自我服務(wù)。國(guó)家治理重心開(kāi)始向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村處于邊緣地帶，村干部成了更加自由和超脫的“準(zhǔn)政權(quán)”的實(shí)踐者［15］。一般而言，農(nóng)民對(duì)這些“準(zhǔn)政權(quán)”的實(shí)踐者行為的態(tài)度主要有兩種，要么認(rèn)同，要么抵制。但在南村，農(nóng)民基于國(guó)家政策、地方人情而形成的錯(cuò)綜交織的實(shí)際情況，對(duì)村干部并非是非此即彼的完全認(rèn)同或完全抵制的極端態(tài)度，而是呈現(xiàn)出如下介于二者之間的由認(rèn)同到抵制逐漸過(guò)渡的四種形態(tài)。前兩類(lèi)可看作是認(rèn)同的態(tài)度，后兩者可看作是抵制的態(tài)度。
1．支持型。在鄉(xiāng)村社會(huì)，基于血緣、地緣關(guān)系的“差序格局”仍在發(fā)揮著作用。對(duì)村干部抱以支持態(tài)度的村民，一般和村干部屬同一家族或私人關(guān)系比較好的。他們可以在宅基地批復(fù)、耕地劃分、低保名額分配等過(guò)程中受益。正如村民劉虎所說(shuō):“今年開(kāi)始在農(nóng)村實(shí)行低保，村書(shū)記給他幾個(gè)哥哥都弄了名額。村里也沒(méi)人知道，即使知道也沒(méi)事，農(nóng)村也沒(méi)有什么規(guī)矩，基本都是這個(gè)樣子。”(訪(fǎng)談2，2008－08)。然而，對(duì)村干部抱以支持態(tài)度的村民盡管有直接受益，卻基本沒(méi)有通過(guò)投票或參與村集體會(huì)議的正式表達(dá)渠道，一般也只能是默默支持，過(guò)于公開(kāi)則會(huì)受到其他村民“戳脊梁骨”。由于可供分享的總體利益較少，這種支持型的村民在南村只占極少數(shù)。
2．互利型。村干部掌握著國(guó)家自上而下的資源分配權(quán)和村集體資源的支配權(quán)，農(nóng)民也有自己所擁有的資源，如勞力和輿論。在村民與村干部發(fā)生具體沖突時(shí)，這種弱勢(shì)地位可以從反對(duì)關(guān)系開(kāi)始扭轉(zhuǎn)。如果村干部沒(méi)有嚴(yán)格遵守國(guó)家政策，利益受損的村民即可通過(guò)向上級(jí)反映的方式維護(hù)自己利益。但在同村地緣和血緣關(guān)系的雙重影響下，魚(yú)死網(wǎng)破是雙方共同盡量避免的。隨著國(guó)家反哺農(nóng)村的力度加大，村莊從國(guó)家獲取的資源增多，如何分配主要取決于村干部。基于權(quán)力維系的考量，村干部趁機(jī)通過(guò)向村民許諾“低保”名額、宅基地分配等方式爭(zhēng)取村民支持，村民在自己可能受益的情況下，也就主動(dòng)放棄向上反映的抗?fàn)幏绞剑p方即可達(dá)成“利益共贏”的結(jié)局。劉虎以自己為例，他說(shuō):“我去年收入最好，大概在四五萬(wàn)元左右，蘋(píng)果種植、為別人打農(nóng)藥。今年我還在村上弄了個(gè)低保，一口人一個(gè)月三四十元，一季度一領(lǐng)。關(guān)鍵是我跟書(shū)記關(guān)系好，他每次有啥事都會(huì)叫我?guī)兔Γ热绲娇h城需要用我的車(chē)我就去。村里一些事我比較清白(清楚)。”(訪(fǎng)談2，2008－08)。劉虎在南村已算較為富裕的家庭，但正由于他與村干部的關(guān)系非同一般，所以才能分享到低保資格。他自然不會(huì)出于“公平”而向上級(jí)反映村干部與林業(yè)局干部的“共謀”行為，因?yàn)樗约阂彩谦@利者。
3．冷漠型。2008年，國(guó)家西電東輸線(xiàn)路途經(jīng)南村，高壓線(xiàn)路塔基占地補(bǔ)償費(fèi)用4萬(wàn)元，但村民并不知道這筆公共資金的去向。鄭民說(shuō):“我在家門(mén)口看到工程隊(duì)的人從車(chē)上下來(lái)，揣著幾條煙進(jìn)了村長(zhǎng)家的門(mén)。后來(lái)，鄭青說(shuō)占地補(bǔ)償款給鎮(zhèn)上了，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)給村里了，錢(qián)到底去哪里了誰(shuí)也不知道。”(訪(fǎng)談1，2008－02)。在村民看來(lái)，“機(jī)動(dòng)地承包費(fèi)和高壓線(xiàn)路補(bǔ)償費(fèi)讓村干部挪為己有，但是平均分到自己家，也就一點(diǎn)點(diǎn)，鬧矛盾不劃算。”持有這種態(tài)度的村民占絕大多數(shù)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深刻影響，稅費(fèi)改革和農(nóng)民出外打工之后，農(nóng)村以家庭利益為中心的單家獨(dú)戶(hù)的生產(chǎn)生活模式受到市場(chǎng)的支持，部分經(jīng)濟(jì)關(guān)系可以基于市場(chǎng)來(lái)完成。他們逐漸在村外獲取了滿(mǎn)足家庭需要的生產(chǎn)生活資料，農(nóng)民生活的價(jià)值面向也逐漸轉(zhuǎn)向村莊之外［16］。這些變動(dòng)使農(nóng)民對(duì)村集體的依賴(lài)度降低，與村干部之間的距離逐漸加大，因此，均分很少的村集體資金如何支配也無(wú)需關(guān)心。
4．反對(duì)型。村民反對(duì)村干部一般只是反對(duì)村干部在具體事件中的具體行為，而并非反對(duì)村干部在所有事件中的不當(dāng)行為。反對(duì)主要有兩種方式，即公開(kāi)反對(duì)和沉默對(duì)抗。公開(kāi)反對(duì)只有在村干部損害了村民個(gè)人具體利益時(shí)才會(huì)發(fā)生，包括直接的沖突，比如語(yǔ)言沖突與肢體沖突，村民公理回憶道:“五六年前鎮(zhèn)上給我媽200元春節(jié)慰問(wèn)金，讓村長(zhǎng)從空中逮走了，我為這和村長(zhǎng)大吵一次，到現(xiàn)在關(guān)系一直不好，所以人家經(jīng)常有些事卡我。”(訪(fǎng)談3，2008－08)。但像公理這種公開(kāi)對(duì)村干部表示不滿(mǎn)的畢竟是極少數(shù)。大部分村民在集體事務(wù)中總是以沉默或不參與的方式應(yīng)對(duì)，比如召開(kāi)村集體會(huì)議、新農(nóng)村建設(shè)中村莊新修的水泥路路肩維護(hù)。即使惠及各家各戶(hù)的水、電、路等公共工程，農(nóng)民也會(huì)以“冷漠”方式抵制，致使村莊的集體利益難以順利實(shí)現(xiàn)。2007年8月，南村鋪設(shè)自來(lái)水管，有部分村民不但不繳施工費(fèi)和材料費(fèi)，而且還不挖自家水管渠道，導(dǎo)致工期延長(zhǎng)1個(gè)多月。
從南村村干部與村民的四種關(guān)系中可見(jiàn)，因?yàn)榭h鄉(xiāng)干部與村干部之間的利益交換，國(guó)家政策在實(shí)施中遭受“打折”和“扭曲”。盡管南村沒(méi)有村務(wù)公開(kāi)，村民卻可以利用地緣或血緣的關(guān)系獲知國(guó)家干部與村干部共謀的信息。國(guó)家并沒(méi)有相關(guān)的審計(jì)監(jiān)督或使共謀的干部遭受懲罰，也很少有農(nóng)民愿意花費(fèi)較大的代價(jià)主動(dòng)向國(guó)家表達(dá)和維護(hù)自己的合法權(quán)益。在“小道消息”“蛛絲馬跡”和“捕風(fēng)捉影”的基礎(chǔ)上，農(nóng)民形成了對(duì)村干部的各種態(tài)度，但總體上仍以沉默對(duì)抗為主，沒(méi)人管，不愿意管，村民集體呈現(xiàn)出“理性的無(wú)知”狀態(tài)［17］。“理性的無(wú)知”可以解釋村民為何不愿意為更多地了解情況而投入必要的信息成本。在許多場(chǎng)合他們懂得，基于追加信息的行動(dòng)勞而無(wú)功或所獲甚微。如果他們公開(kāi)和村干部唱對(duì)臺(tái)戲，自己就必須付出更多成本，還可能喪失一些國(guó)家資源惠及自己的機(jī)會(huì)。因此，農(nóng)民在一定程度上容忍與己不利的選擇往往是合算的。農(nóng)民基于個(gè)人利益獲得而寄望村干部采取各種手段獲取更多的國(guó)家資源，后者也希望村民看得見(jiàn)自己確實(shí)為他們辦了實(shí)事，這樣就可以繼續(xù)合情合理地掌握權(quán)力。
四、農(nóng)民和國(guó)家:疏離與依賴(lài)
因缺乏嚴(yán)格有效的監(jiān)督、利益表達(dá)和維護(hù)機(jī)制，農(nóng)民難以直接與抽象而宏大的國(guó)家互動(dòng)，二者之間只能通過(guò)被“扭曲”“打折”和“變相”的政策發(fā)生關(guān)聯(lián)。然而，在利益的誘導(dǎo)之下，農(nóng)民也可以和村干部共同“哄騙”國(guó)家①。南村干部通過(guò)“跑項(xiàng)目”向市縣煙草公司爭(zhēng)取到122．9萬(wàn)元打深水井，總投資145萬(wàn)元建造烤煙爐(煙草烘干設(shè)備)，但全村最終只有4戶(hù)農(nóng)民種植煙草，并沒(méi)有達(dá)到向煙草公司最初承諾的300畝種植面積。村干部和村民說(shuō):“反正水井和烤煙爐國(guó)家也不可能搬走”，他們的手段是“先把項(xiàng)目爭(zhēng)取到手再說(shuō)”。村干部和村民在共同利益的追求之下能共同“哄騙”國(guó)家的項(xiàng)目資金，而這種“哄騙”的過(guò)程也具有策略性。村干部是哄騙的“主角”，農(nóng)民則是“配角”。此時(shí)村干部?jī)叭皇且詾榇寮w謀利的“保護(hù)人”的角色出現(xiàn)的，村民也從中獲取了實(shí)際利益，他們自然不會(huì)向更高級(jí)的國(guó)家機(jī)構(gòu)“反映”村干部的不端行為。不過(guò)，農(nóng)民仍然對(duì)村干部謀取私利的行為私下抱怨。
與村主任鄭青家關(guān)系向來(lái)較好的村民田軍說(shuō):“現(xiàn)在種煙草的人基本沒(méi)有了，村里空閑的100多畝機(jī)動(dòng)地都讓村長(zhǎng)承包給外面的人種樹(shù)苗了，那可都是好地。一畝地說(shuō)是一年600元，承包10年也就要60萬(wàn)元，錢(qián)不知哪里去了。”①(訪(fǎng)談4，2014－01)。村主任鄭青卻認(rèn)為:“村里人沒(méi)有良心，心瞎(壞)得很。有人把我告到省紀(jì)委了，就是中紀(jì)委我也不怕。這幾年跑了這么多項(xiàng)目(道路硬化、自來(lái)水入戶(hù)等等)，花的是誰(shuí)的錢(qián)?”(訪(fǎng)談5，2014－01)。實(shí)際上，南村多年來(lái)并沒(méi)有賬務(wù)公開(kāi)，也沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上的國(guó)家機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督，村干部如何支配公共資金村民并不清楚。在他看來(lái)，他對(duì)村集體資金的獨(dú)自支配合情合理，當(dāng)然，并不排除國(guó)家委派的村支部書(shū)記在其中發(fā)揮的作用。農(nóng)民則以“沒(méi)人管”“沒(méi)辦法”的普遍心態(tài)全力過(guò)好自家的日子［18］。正如村民田明所說(shuō):“村里原來(lái)可以和村干部‘叫板’的明生、宣禮等一大批有本事的人都出去了，在咸陽(yáng)、西安開(kāi)飯店、搞裝潢、跑運(yùn)輸，一年差不多也能賺個(gè)十幾萬(wàn)，幾十萬(wàn)，在外面買(mǎi)房、買(mǎi)車(chē)，逢年過(guò)節(jié)才回來(lái)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。有些年輕人在外面打工，深圳、長(zhǎng)沙、新疆喀什的都有，幾年都不回來(lái)，平時(shí)村里剩下的都是老漢、老婆和碎娃(兒童)，誰(shuí)管這些事?”(訪(fǎng)談6，2014－10)
在人民公社時(shí)期，國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)民個(gè)體和干部個(gè)體有著深刻的影響，他們受到了自上而下的強(qiáng)力干預(yù)與約束。國(guó)家通過(guò)“層控型”機(jī)制主動(dòng)自上而下進(jìn)行監(jiān)督，有效打擊了謀取私利的村干部，極大程度獲取了信奉“不患寡而患不均”的農(nóng)民對(duì)國(guó)家的信任。這一時(shí)期鄉(xiāng)村社會(huì)的鮮明特征就是構(gòu)建了以國(guó)家權(quán)力單向主導(dǎo)的治理體系，在鄉(xiāng)村干部的有效動(dòng)員下，南村村民依靠大量的人力曾完成了數(shù)千畝的土地平整、水利建設(shè)和村小學(xué)建設(shè)等工程。20世紀(jì)80年代以來(lái)，總體來(lái)說(shuō)國(guó)家對(duì)私人生活的控制是逐步減弱的。在村民自治時(shí)期，名義上“賦權(quán)于民”，讓干部系統(tǒng)發(fā)揮鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)與主體作用，但農(nóng)民并不像人民公社時(shí)期那樣積極響應(yīng)，村干部也沒(méi)有以往完全聽(tīng)從組織安排的政治自覺(jué)性。村干部作為國(guó)家權(quán)力和村莊權(quán)力的代理人，動(dòng)員和整合資源的能力趨于弱化。當(dāng)村干部出現(xiàn)了以公謀私行為時(shí)，村民傳統(tǒng)的“平均”的道德價(jià)值觀念和判斷標(biāo)準(zhǔn)受到?jīng)_擊，不公正感逐漸增強(qiáng)。在對(duì)基層干部批評(píng)的基礎(chǔ)上，甚至還上升到對(duì)國(guó)家和執(zhí)政黨的批評(píng)。
農(nóng)民基于一種歷史縱向的對(duì)比認(rèn)為，“國(guó)家政策好得很，比過(guò)去好多了。”但與之并存的是逐漸增強(qiáng)的橫向比較，為個(gè)人力爭(zhēng)國(guó)家各種分配性資源的依據(jù)是因?yàn)閺?qiáng)烈的不公正感和心理失衡感——“干部能貪那么多，農(nóng)民為何就不能占一點(diǎn)小便宜，反正都是國(guó)家的錢(qián)。”農(nóng)民對(duì)國(guó)家干部與鄉(xiāng)村干部的不滿(mǎn)和怨恨難以通過(guò)正式制度得以宣泄，更多轉(zhuǎn)向了國(guó)家，期待更多利益惠及自己，然而資源最終分配卻又必須由干部體系來(lái)執(zhí)行。因此，在南村多項(xiàng)公共工程中，農(nóng)民可以通過(guò)不參與的方式表達(dá)自己的態(tài)度。村民希望國(guó)家能夠分配更多資源惠及個(gè)人，卻又不愿意在村集體建設(shè)中承擔(dān)一定的責(zé)任。農(nóng)民形成了對(duì)國(guó)家既有批評(píng)又心存希望的雙重心態(tài)，這種心態(tài)進(jìn)一步折射出農(nóng)民與國(guó)家之間呈現(xiàn)出“既依賴(lài)又疏離”的關(guān)系。依賴(lài)關(guān)系如農(nóng)民因?yàn)楹献麽t(yī)療制度減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，新農(nóng)村建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善可以便利出行等等，這些公共產(chǎn)品供給依靠單家獨(dú)戶(hù)的農(nóng)民自身顯然無(wú)法解決。而在疏離關(guān)系中，除了村干部代農(nóng)民繳保險(xiǎn)、蓋公章等事務(wù)之外，村民在村內(nèi)外常年即使不與村干部發(fā)生任何關(guān)聯(lián)也不會(huì)影響個(gè)人利益。這種疏離與依賴(lài)關(guān)系的并存構(gòu)成了國(guó)家與農(nóng)民的日常生活世界。
五、隱藏的國(guó)家邏輯:單邊委托與模糊治理術(shù)
在上述的南村村民選舉、集體土地承包、低保名額分配等一系列事件中，村干部在不同事件中扮演著不同角色，在勾連村民和國(guó)家的關(guān)系中起著特殊作用，他們并沒(méi)有以單一或清晰的角色與其他利益主體互動(dòng)。國(guó)家、縣鄉(xiāng)干部、村干部和村民之間呈現(xiàn)出復(fù)雜的混合關(guān)系，其背后既與國(guó)家制度設(shè)計(jì)有關(guān)，也與鄉(xiāng)村社會(huì)本身相關(guān)。黃宗智認(rèn)為，中國(guó)的政治生活始終存在著一種“第三領(lǐng)域”(Thethirdrealm)，他是可以看作超出國(guó)家與社會(huì)之影響的自身特性和自身邏輯的存在。在此領(lǐng)域，國(guó)家奉行“簡(jiǎn)約主義治理”模式，而鄉(xiāng)村恰恰是作為發(fā)生的空間，國(guó)家以“準(zhǔn)官員”進(jìn)行“半正式”基層行政［19］。盡管他的分析不盡完善，但指出了“準(zhǔn)官員”存在的國(guó)家因素。而在米格代爾看來(lái)，鄉(xiāng)村是國(guó)家與社會(huì)的邊界處或相互重疊的公共領(lǐng)域，國(guó)家各部分之間以及各部分與外部組織之間的相互聯(lián)合，以促成其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。正是這些行為與聯(lián)合一道，形成一整套的與國(guó)家官方頒布的法律差異很大的規(guī)范。不過(guò)，“這些聯(lián)合和聯(lián)盟模糊了國(guó)家所試圖建立的明確的領(lǐng)土和社會(huì)邊界，也同樣模糊了作為卓越的規(guī)則創(chuàng)制者的國(guó)家與作為這些規(guī)則接受者的社會(huì)之間的明確的界限”。［20］當(dāng)前，國(guó)家主導(dǎo)的村民自治制度正是在“第三領(lǐng)域”和“國(guó)家社會(huì)重疊領(lǐng)域”的具體展現(xiàn)，作為“準(zhǔn)官員”的村干部在鄉(xiāng)村社會(huì)不得不進(jìn)行“半正式行政”。
與人民公社時(shí)期相比，村民自治的現(xiàn)實(shí)形態(tài)成了國(guó)家和社會(huì)之間的過(guò)渡，執(zhí)政黨選派的村黨組織書(shū)記與以農(nóng)民名義選舉的村委主任共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村公共權(quán)力的代理主體。在村莊公共權(quán)力委托及執(zhí)行過(guò)程中，不可忽視的是，國(guó)家正式的和鄉(xiāng)村非正式的規(guī)則相互交織導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性。國(guó)家以具有普遍性和宏觀性的政策實(shí)施為目標(biāo)，但對(duì)鄉(xiāng)村并不占有信息優(yōu)勢(shì)，必須依賴(lài)掌握地方知識(shí)的“準(zhǔn)官員”作為國(guó)家權(quán)力的代理人來(lái)執(zhí)行政策，這也正如狄金華所說(shuō)的國(guó)家在實(shí)踐著“復(fù)合治理”策略［21］。不過(guò)，其文中的“復(fù)合治理”是指國(guó)家為主體的策略，而本文中的“模糊治理”主體不僅有國(guó)家，還有基層干部。因?yàn)榫唧w環(huán)境的差異，在國(guó)家政策“實(shí)事求是、因地制宜”的變通要求下，村干部具有了一定的權(quán)力行使空間。而在村民自治制度具體實(shí)踐中，國(guó)家希望推進(jìn)基層民主進(jìn)程，卻擔(dān)心“丟失基層執(zhí)政陣地”，又認(rèn)為“農(nóng)民整體素質(zhì)偏低，難以自治”［22］。如果推進(jìn)農(nóng)村民主進(jìn)程不力，將會(huì)面臨國(guó)內(nèi)外的輿論壓力，也擔(dān)心因村干部被國(guó)家納入正式編制而導(dǎo)致財(cái)政支出壓力較大的矛盾心態(tài)。據(jù)此，《村委組織法》規(guī)定村民自治時(shí)期的鄉(xiāng)村關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，理論上村級(jí)組織由原來(lái)的“準(zhǔn)國(guó)家機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g機(jī)構(gòu)。然而，又規(guī)定村級(jí)黨組織和村委組織是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，“被指導(dǎo)”和“被領(lǐng)導(dǎo)”的制度設(shè)計(jì)盡管存在著內(nèi)在的沖突，但這種制度的設(shè)計(jì)又有夯實(shí)執(zhí)政根基，降低治理成本的目的。正如何包鋼所言，地方官員采取了一種“民主馬基雅維利主義”(DemocraticMachiavellianism)。一方面，他們必須遵守和適用民主法律規(guī)則;另一方面，他們可以嘗試更多運(yùn)用技術(shù)性和巧妙的手段去維持政治控制［23］。
從國(guó)家正式制度實(shí)踐的鄉(xiāng)村“民情”來(lái)看，南村高達(dá)50%左右的人口常年在外，導(dǎo)致村民自治制度實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)面臨著嚴(yán)重沖擊①。村民自治從選舉到日常公共事務(wù)管理都需要農(nóng)民有效參與，但大規(guī)模的農(nóng)村人口流出并不能確保如此［24］。也正是這種制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在沖突和制度運(yùn)行的外在條件變化導(dǎo)致了村民自治“有民主形式，無(wú)自治內(nèi)容”。因此，本應(yīng)由作為委托人的村民通過(guò)選舉這一重要程序，將村莊公共權(quán)力委托給自己利益的代理人村干部，但鄉(xiāng)村“無(wú)主體熟人社會(huì)”［25］的特征表明，“委托人”因認(rèn)為無(wú)利益關(guān)聯(lián)的選舉而棄權(quán)，他們的實(shí)際不在場(chǎng)一定程度上促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有機(jī)會(huì)將村莊公共權(quán)力“單邊委托”給具有利益關(guān)聯(lián)的村干部，或者迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要尋求國(guó)家代理人。其中所謂的“單邊委托”，正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)借助委托人不在場(chǎng)的機(jī)會(huì)，無(wú)需充分征求村民意見(jiàn)而單獨(dú)作出村干部人選的行動(dòng)選擇。村干部正如黃宗智所說(shuō)的是“不帶薪的準(zhǔn)官員”，他們執(zhí)行國(guó)家下派的任務(wù)，以“半干部半農(nóng)民”身份從鎮(zhèn)上領(lǐng)取“報(bào)酬”。村級(jí)組織也具有了“半國(guó)家控制，半社會(huì)自治”的模糊特征，成了一級(jí)“村政府”。在南村多個(gè)主體之間的混合關(guān)系中，村干部勾連著國(guó)家與農(nóng)民，不同情境下扮演著不同的角色，而鄉(xiāng)村成了其扮演多重角色的舞臺(tái)。
國(guó)家正式制度執(zhí)行的規(guī)則，村級(jí)組織“準(zhǔn)政權(quán)”的規(guī)則以及鄉(xiāng)村社會(huì)“人情”“面子”等多重規(guī)則共同影響著村干部行為，村干部與縣鄉(xiāng)干部之間的關(guān)系也具有了特殊主義傾向。可以使具有國(guó)家不盡掌握的地方知識(shí)的村干部借助身份的模糊，熟練運(yùn)用各種策略，相機(jī)選擇處理各種情境下的事務(wù)，他們承擔(dān)了國(guó)家在基層“不能做、不便做，甚至不愿做”的各種事務(wù)，在國(guó)家與農(nóng)民之間游刃有余，自主行使正式和非正式制度賦予的權(quán)力。村干部的這種身份模糊恰恰意味著其行為所遵循的制度規(guī)則的模糊，政策執(zhí)行中的“潛規(guī)則、擦邊球”正是由國(guó)家采取的“模糊治理術(shù)”所建構(gòu)的結(jié)果。“術(shù)”成為了作為行動(dòng)者的國(guó)家基于鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)而采取具有特殊目的的方法和策略，而“模糊治理術(shù)”則是國(guó)家及國(guó)家權(quán)力代理人通過(guò)設(shè)計(jì)執(zhí)行具有內(nèi)在矛盾的法律規(guī)則和制度，并且保留著最終解釋權(quán)，從而達(dá)到自己的多重目的——重在夯實(shí)執(zhí)政根基，降低管理成本，初步推進(jìn)基層民主，或謀取個(gè)人私利。
六、結(jié)論與探討
本文以“角色—行為—制度—結(jié)構(gòu)”的分析路徑，通過(guò)對(duì)南村10多年系列事件中的國(guó)家、縣鄉(xiāng)干部、村干部和農(nóng)民之間呈現(xiàn)的混合關(guān)系分析后指出，轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村變動(dòng)的現(xiàn)狀使鄉(xiāng)村社會(huì)更加錯(cuò)綜復(fù)雜。基于此，國(guó)家在鄉(xiāng)村客觀現(xiàn)實(shí)和國(guó)家理性的共同作用下，采取的村莊公共權(quán)力單邊委托和“模糊治理術(shù)”雖可能實(shí)現(xiàn)多重目的，但其產(chǎn)生的負(fù)功能卻顯而易見(jiàn)——村干部因身份“模糊”沒(méi)有嚴(yán)明的行動(dòng)規(guī)則和變相執(zhí)行政策，在此基礎(chǔ)上形成的具有特殊主義傾向的行動(dòng)選擇對(duì)追求國(guó)家治理現(xiàn)代化的系列制度的運(yùn)行提出了挑戰(zhàn)。
從2003年到2014年之間，南村村民幾乎沒(méi)有參加過(guò)諸如村民選舉、村黨支部會(huì)議等公共事務(wù)，村干部仍由最初的4人繼續(xù)擔(dān)任。南村事實(shí)表明，縣鄉(xiāng)干部相對(duì)于村干部和農(nóng)民有更多的階層優(yōu)勢(shì)和權(quán)力優(yōu)勢(shì)，流動(dòng)性較強(qiáng)，可以轉(zhuǎn)任不同的地方。而村干部是國(guó)家權(quán)力最基層的延伸，是整個(gè)壓力型體制的最底端，向上流動(dòng)可能性較小，在和國(guó)家干部的“共事與共謀”關(guān)系中，傾向于更多地尋求自身利益。在農(nóng)民的觀念中，“國(guó)家”并非是一個(gè)整體，中央與基層是有區(qū)別的，因?yàn)榭h鄉(xiāng)干部和村干部的“共謀”，農(nóng)民對(duì)國(guó)家形成了“疏離與依賴(lài)”并存的關(guān)系，這種關(guān)系狀態(tài)恰恰源于他們對(duì)國(guó)家基層政權(quán)代表的干部個(gè)體行為的判斷。國(guó)家在農(nóng)村政策的落實(shí)遭受“打折”，需要處于治理邊緣與治理結(jié)構(gòu)底層的農(nóng)民與自身共同監(jiān)督中間層次的國(guó)家代理人——蛻變?yōu)橼A利型的縣鄉(xiāng)干部和村干部，但農(nóng)民在權(quán)利匱乏的同時(shí)，也不愿承受監(jiān)督成本，甘愿遭受村莊內(nèi)“平均利益”的損失。所以，村莊公共權(quán)力參與的缺失帶來(lái)的“底層監(jiān)督”缺失以及自上而下的監(jiān)管缺位或“庇護(hù)”讓村干部的贏利行為繼續(xù)存在。國(guó)家既要達(dá)到自己管控農(nóng)村的目的，又要象征性展示自己推進(jìn)基層民主的決心和努力，以一種矛盾心態(tài)模糊處理當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨的難題，對(duì)具有“半干部半農(nóng)民”模糊身份的村干部在日常管理中采取“胡蘿卜加大棒”的策略。國(guó)家理性、干部個(gè)體理性與農(nóng)民理性相結(jié)合，加劇了當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)治理中正式制度的非正式運(yùn)用，加大了村干部“小官巨腐”與農(nóng)民利益嚴(yán)重受損程度①。國(guó)家理性的“模糊治理術(shù)”正是村干部扮演各種“角色”以及鄉(xiāng)村利益主體之間混合關(guān)系形成的制度基礎(chǔ)，導(dǎo)致村干部乃至更上級(jí)國(guó)家干部公共權(quán)力踐行規(guī)則的模糊，進(jìn)而為村干部與縣鄉(xiāng)干部之間的“共謀”行為創(chuàng)造了條件，使農(nóng)民對(duì)國(guó)家既依賴(lài)又疏離，甚至只論利益不盡義務(wù)，更使農(nóng)民寧愿主動(dòng)放棄“維權(quán)”。最終不可忽視的后果是在鄉(xiāng)村社會(huì)以及其他領(lǐng)域，國(guó)家基層治理缺乏向下的真正的民眾基礎(chǔ)，而以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村自治的支持系統(tǒng)也處于虛置狀態(tài)。
不可否認(rèn)，以關(guān)中南村為個(gè)案并不能代表整個(gè)中國(guó)鄉(xiāng)村實(shí)際，但在頂層制度設(shè)計(jì)和農(nóng)村人口流出的共同背景下，國(guó)家的單邊委托與“模糊治理術(shù)”在鄉(xiāng)村乃至其他領(lǐng)域的運(yùn)用具有普遍性。村民自治制度作為國(guó)家法律意志的體現(xiàn)，是鄉(xiāng)村治理正式制度的重要組成部分，萌芽30多年以來(lái)，國(guó)家期望通過(guò)新農(nóng)村建設(shè)、基層協(xié)商民主等政策措施不斷提升農(nóng)村治理水平［26］，促進(jìn)農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。令人深思的是關(guān)于村民自治制度的缺陷探討已有多年，然而，國(guó)家卻遲遲不能進(jìn)行制度重構(gòu)，這又進(jìn)一步加劇了單邊委托與“模糊治理術(shù)”的運(yùn)用，形成了制度的非良性循環(huán)，國(guó)家追求的治理現(xiàn)代化目標(biāo)與鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)之間的矛盾也將長(zhǎng)期存在。因此，處于傳統(tǒng)與現(xiàn)代相混合的鄉(xiāng)村，要構(gòu)建和完善鄉(xiāng)村治理制度必須有明確抉擇。
參考文獻(xiàn)：略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》
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