土地與人口發展、生產生活和生態環境保護密不可分。隨著我國工業化、城鎮化和農業現代化建設的快速發展，人地矛盾也逐漸凸顯。為了化解日益尖銳的城鄉土地供需矛盾，促進土地城鎮化和人口城鎮化的協調發展，國辦發〔2008〕103號文件首次提出了“推進城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口定居規模相掛鉤的試點工作”。
自此，很多學者對人地掛鉤政策進行了相應的理論和實證研究。
如何理解人地掛鉤政策
有關專家認為，人地掛鉤的內涵主要是指以城鄉統籌發展為前提，以解決用地矛盾為目的，依據本行政區域社會經濟發展規劃、土地利用總體規劃和城鄉建設規劃，遵循人口城鎮化與土地城鎮化的規律，實行城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進入城市定居規模相掛鉤、城市化地區建設用地增加規模與吸納外來人口進入城市定居規模相掛鉤，以現代城鎮體系聚集人口增量控制城鎮新增建設用地規模，以現代城鎮體系聚集人口增量（以前兩個年度城鎮化率之差，即城鎮化增長率）與人口總量的乘積，扣除上級下達的年度土地利用計劃后，作為開展人地掛鉤的年度規模控制指標。通過土地綜合整治有序推進城鄉之間、地區之間土地和資金等要素流轉和市場配置，實現城鄉建設用地和耕地的動態平衡，有效破解城鎮化過程中的“人地錢”矛盾，促進城鄉一體化發展進步的社會經濟活動。從宏觀層面上來看，人地掛鉤指城鄉一體化推進中管理模式和制度創新。中觀層面上，人地掛鉤指村莊整治、居民點建設中土地指標的騰退及人口流動；微觀層面上，人地掛鉤指進入城市轉化為市民的個體或農戶需及時騰退轉出地的建設用地指標。
首先，實行人地掛鉤政策能夠有效地解決用地難題，對于破解土地供需矛盾有很大的現實意義。其次，積極穩妥推進人地掛鉤政策，使城鄉土地要素流動成為新常態，有利于統籌城鄉發展，加快社會主義新農村建設。人地掛鉤是將新型城鎮化與土地制度改革緊密聯系在一起，力求共同破題，通過創造一定的制度平臺，讓城市通過自然吸引農村勞動力，使更多的農村轉移人口“市民化”。
人地掛鉤政策與增減掛鉤政策的區別和聯系
城鄉建設用地增減掛鉤政策是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理形式。
人地掛鉤政策是城鄉建設用地增減掛鉤政策的創新和延伸。兩者的相同之處在于：第一，兩個掛鉤政策的根本要求均是以落實科學發展觀為統領，以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件，統籌城鄉發展為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點；第二，兩個掛鉤政策的目的之一都是在確保耕地總量不減少、質量不降低、建設用地總量不增加的前提下，通過優化城鄉用地布局來為城市化的推進提供發展空間，有效破解城市化進程中的土地供需矛盾；第三，兩個掛鉤政策的實現都要通過農村土地綜合整治來彌補城市建設用地的不足；第四，兩個掛鉤政策均是基于該地區土地利用總體規劃、城市規劃和其他相關規劃來實施的。
兩項政策的差異在于：增減掛鉤是指某一地區城鄉建設用地中城鎮建設用地與農村居名點用地的掛鉤，拆舊與建新一一對應。而人地掛鉤不僅強調城鎮建設用地與農村居名點用地的增減相掛鉤，而且更加強調的是城市吸納農業轉移人口和外來人口規模與城市建設用地增加規模相掛鉤。人地掛鉤政策更加注重土地數量與人口數量的相掛鉤，它包括城鄉兩個方面：一是實行城鎮建設用地與城鎮人口數量(含流動人口)掛鉤；二是實行農村土地與人口掛鉤。人地掛鉤政策不僅可以在縣域內實施，而且還可以突破縣域在市域甚至省域范圍內實施。此外，增減掛鉤是選取建設用地供需矛盾突出、農村建設用地整理復墾潛力較大的地區，根據其土地利用總體規劃和城鎮規劃，在同時滿足當地政府、企業的需求和農民需求的情況下，將兩個特定拆舊地塊和建新地塊進行掛鉤。然而人地掛鉤應該是選取人口流動比較明顯，并且農村人口愿意到城鎮（或新型社區）定居的地區進行實施。轉移到城市生活的農民應享有與市民同等的福利待遇，放棄農村宅基地使用權并通過土地綜合整治將其復墾為耕地，從而產生出建設用地指標，用于城市建設。
人地掛鉤模式研究
國內有關于人地掛鉤政策實施模式的研究不多，目前人地掛鉤政策試點僅限于河南省，因此研究成果比較單一。目前總的來看，可以分為兩種模式，一是“地隨人走”模式，二是“城鎮化率增長指標”模式。這兩種模式相比而言，“地隨人走”統計模式的優點是在建立了人地掛鉤信息管理平臺之后，它能夠比較精確地測算出，一個城市一定時期內吸納了多少農村人口和外來人口，需要提供多少新增建設用地指標，并能明確城市增加人口來自哪里，需要為哪里進行拆遷復墾補充耕地。“城鎮化率增長指標”模式是依據全省經濟社會“十二五”發展總體規劃中的未來城鎮化率的增長指標，來測算每個地市的城鎮人口增加數量，再按照人均用地標準和規模測算出應該匹配的專項建設用地指標數，下達到各地市用于工業化、城鎮化建設。
人地掛鉤政策實施中的問題研究
人地掛鉤政策在實施過程中有幾個問題應值得注意。算好農業轉移人口賬、節余建設用地指標的使用、指標增值收益的共享是人地掛鉤的3個難點。
第一，缺乏一套完整的人口流動監管平臺，無法準確掌握城市吸納農業轉移人口和外來人口的數量。從而對城鎮人口規模，城鎮建設用地增加規模和農村建設用地減少規模的測算不準確。雖然，張偉等學者設計出一套基于net的人地掛鉤動態監測監管系統，但是還存在一些不足：由于戶籍制度改革滯后，清算人口遷移變化量尚存在不足，系統里人口指標和土地指標的置換還未與戶籍管理系統銜接，僅僅體現在項目中。第二，農村土地權屬管理問題。張世全等學者認為，在人地掛鉤政策實施過程中，農村農民轉移到小城鎮或城市后，應該放棄其在農村享有的集體建設用地使用權和宅基地使用權。作為新的土地管理模式，人地掛鉤政策更加重視人的因素，它不僅要破解城鎮化用地難題，還要在實施中維護農民群眾的合法權益，確保農業農村農民的持續發展。第三，農民市民化問題。人地掛鉤政策的核心就是“以人為本”，人地掛鉤政策必須在完善的農民市民化體制下進行。增加財產性收益，實現城鄉建設用地“同價同權同收益”。第四，保證人地掛鉤政策實施的資金來源。在實施過程中，拆舊建新、安置補償等很多方面都需要大量資金支持，因此，有可靠的資金來源是人地掛鉤政策實施的根本保障。第五，人地掛鉤指標使用問題。人地掛鉤指標為農村集體建設用地復墾為耕地后形成建設用地指標，扣除當地農村各項建設新占耕地的面積的節余部分。人地掛鉤指標除了主要用于當地縣域經濟發展外，在一定范圍內公開交易使用。通過建立城鄉統一土地市場，將一定比例的人地掛鉤指標在省轄市域或省域范圍內進行交易，實現農村土地指標收益最大化。
人地掛鉤政策研究的簡要評析和未來展望
總體而言，在用地矛盾突出，城鄉二元結構明顯的形勢下，學術界逐漸開始重視城鎮化進程中建設用地結構失衡的問題。
城鎮化建設是發展的必然過程，筆者認為，人地掛鉤政策的發展趨勢可以包括以下幾方面：
首先，要使人地掛鉤政策順利實施，對人口的監管是非常重要的。需要研究一套完整的人口流動監管體制，以便于及時準確地了解轉移人口、外來人口的數量。人地掛鉤政策的實施中，完善社保和戶籍制度尤為重要。與戶籍相關的教育、醫療、勞動就業、住房、社會保險、社會福利等配套制度的改革，是人地掛鉤能否順利推進的關鍵所在。
其次，僅靠整理農村居名點來滿足城市建設用地的需求是遠遠不夠的，更應該從城市內部進行挖潛，如何合理規劃城市建設用地，尋求一個能夠使人口城市化和土地城市化共同發展的的城市化發展模式很有必要。宮漫在研究河北省人地關系中提出了3種城市化發展模式：網絡式城市化模式、點軸型城市化發展模式和據點型城市化發展模式。
再次，對人地掛鉤政策的研究范圍可以適當擴大，在不同的地區進行試點，補充完善人地掛鉤政策實證研究，為人地掛鉤政策體制的完善提供更多現實依據。在人地掛鉤模式上，從戶籍制度和土地制度同步改革，探索一個能夠使人口與土地共同城鎮化的模式。
最后，在學科研究范式上，人地掛鉤政策的研究也將會走上跨學科性交叉研究。就已有的研究文獻來看，經濟學、社會學、人口學、法學、城市學等學科都從各自不同的學科視角對人地掛鉤政策展開了研究，提出了自己的觀點，但跨學科交叉性的研究還不多見。目前，跨學科性交叉研究是學術界的一種趨勢，單純地從某一學科的角度來研究人地掛鉤政策難免會造成視域的狹窄、研究結論的片面等。因此，在人地掛鉤政策未來的研究中，學科的界限將會越來越模糊，相互之間的借鑒和介入將會促使人地掛鉤政策的研究更上一個臺階。
作者單位:新疆農業大學管理學院
中國鄉村發現網轉自：中國土地
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