摘要：我國農業進入現代發展時期，農業對資金的需求極其旺盛。農業貸款數額有限、農業資金缺口巨大，這成為農業發展的瓶頸，我國急需創新農業融資渠道，農用土地經營權抵押貸款可以破解農業資金難題。土地經營權抵押融資是一項系統工程，需要從明晰產權、修改法律、完善社會保障制度、健全土地評估體系、建立風險控制機制幾個方面做好保障。
關鍵詞：土地經營權；抵押；保障機制
我國農業進入現代發展時期，農業對資金的需求極其旺盛。我國農業貸款數額有限、農業資金缺口巨大，這成為農業發展的瓶頸，我國急需創新農業融資渠道，農用土地經營權抵押貸款可以破解農業資金難題。由于現行法律禁止農村土地承包經營權抵押，盡管各地探索不斷，但總有違法的嫌疑。中央政策積極引導、鼓勵土地承包經營權抵押，“2014 年中央一號文件”提出“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”; 2014年11 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》提出實現農村土地“所有權、承包權、經營權三權分置”; 2015 年8 月國務院印發了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，要求各地做好農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作。2015 年12 月第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議授權國務院在全國232 個試點縣( 市、區) 行政區域，暫時調整實施《物權法》、《擔保法》的相關規定，允許上述地區開展土地經營權抵押融資。大規模的土地經營權抵押融資已經展開。
土地經營權抵押融資是一項系統工程，必須做好相應的制度構建，以保障土地經營權抵押的順利進行。
一、確立明晰的產權關系
經濟增長的關鍵在于制度因素，而在制度變量集合中，產權關系的作用最為突出，它是最主要的約束因素。產權改革是我國經濟體制改革的核心。土地產權的約束、激勵和分配功能能夠保證土地的集約、合理利用。我國農村土地使用權權屬不充分、權能不明確的問題比較突出。農地使用權主體的經濟地位、法律地位、財產地位和職能范圍、行為方式等還有很多需要進一步明晰，這就極大地削弱了國家對農民土地財產權利進行統一的界定和保護。建立歸屬清晰、權能完整的產權關系，是實現農村土地所有權、承包權、經營權三權分置的內在要求。
良好的土地登記制度是抵押貸款安全性的前提。建立明晰的產權關系關鍵是完善承包合同、健全登記簿、頒發權屬證書，強化土地承包經營權的物權保護。“2013 年中央一號文件”、2014 年《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，都對土地承包經營權確權、登記、頒證提出具體時間要求。但從一些資料來看，個別地區情況不容樂觀。李煥平等調查發現，吉林省延邊自治州流轉經營大量冊外地( 冊外地約占延邊州耕地50%) ，面臨無證、無合同、無確權、無抵押價值等問題。張會彪等研究發現，佳木斯市農村土地“有地無證、有證無地、一地多證、一證多地、無地無證”等現象非常普遍，該市已完成農村土地確權頒證面積為116． 7 萬畝，僅占全部耕地面積的5． 92%。因此，加大對農村土地的確權力度，仍然是今后工作的重要內容。
二、修改禁止土地承包經營權抵押的法律
德、美兩國在農村土地抵押方面都有完善的法律制度，使整個過程有法可依、有章可循。1995 年《擔保法》、2007 年《物權法》都禁止農村土地承包經營權抵押，雖然各地探索不斷，但其合法性總受到質疑。2014 年《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》正式確立了農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的產權格局。2015 年中央一號文件指出，農村重大改革都要于法有據，立法要主動適應農村改革和發展需要。土地經營權抵押試點雖然取得了全國人大常委會的授權，但仍然面臨一些問題： 全國許多地區早已經通過地方文件的形式開展土地承包經營權抵押貸款或者是土地經營權抵押融資，那么在全國人大常委會授權之前以及授權之外的地區開展土地經營權抵押的，其效力如何認定? 此外，目前法律體系規定了耕地使用權、農村土地承包經營權，土地經營權并不是法律術語，土地經營權與土地承包經營權、土地使用權是什么關系? 土地經營權是何種權利，它究竟包含哪些權能? 在這些問題沒有解決之前，金融機構要實現抵押權還是存在法律障礙的。
2015 年中央一號文件提出： 實踐證明行之有效、立法條件成熟的，要及時上升為法律。我國農村土地經營權抵押試點取得成熟經驗之后，應對《物權法》、《農村土地承包法》、《擔保法》等法律進行全面修訂，從根本上消除土地經營權抵押的法律障礙，使土地向資本屬性和資源屬性轉化，實現土地財產權益，喚醒沉睡資本。
三、完善社會保障制度
我國在新型農村醫療制度、農村社會養老保險制度、農村最低生活保障制度等方面建設取得了很大進展，農村社會保障制度體系初步建立。但我國農村社會保障體制不完善，農村基本醫療保險、農民養老保險及社會救助體系等嚴重缺乏。土地不僅是農民的就業保障，也成了農民最后的社會保障。這便產生了土地承包經營權的生產要素功能和社會保障功能的沖突，嚴重地制約著土地經濟要素功能的發揮。
只有建立健全社會保障體系，實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，解除農民的后顧之憂，農民才能放心地把土地流轉出去，農用土地經營權抵押貸款才能順利進行。
四、健全土地流轉體系
目前，全國僅有800 多個縣( 市) 、13000 多個鄉( 鎮) 成立了土地流轉服務中心。土地流轉機構嚴重短缺，且尚未形成土地流轉體系。很多縣( 市) 、鄉還沒有建立土地流轉中心，土地流轉仍處于自發無序的狀態，供需雙方信息嚴重不對稱。健全土地流轉體系，可以解決我國農村土地流轉價格偏低所造成的流轉低效等問題，通過市場機制的作用確定土地價格，提高土地收益進而增進農民的流轉意愿，從而解決需求的規模化與交易的零散性之間的矛盾。同時，土地流轉體系通過網絡化及時發布土地供需信息，在某一地區或者某幾個地區甚至全國范圍內實現土地流轉，可以解決農村土地流轉中普遍存在的信息不對稱所造成的交易受阻等問題。
在土地流轉過程中，最重要的就是價格評估。國內沒有權威的農地價值評估機構，缺乏專業的評估人員，也沒有形成科學的評估體系，在農村土地流轉過程中，一直存在土地價格由誰評估、如何評估的問題，既缺乏參照標準，也沒有事后監督，隨意性較大，土地經營權的評估價格經常與公允價格相背離。要盡快成立專業的土地價值評估機構，健全土地經營權價值評估機制，公平、公正、公開地評估農用土地經營權價值，切實保護抵押雙方的合法利益。
五、建立風險控制機制
農用土地經營權抵押融資是新生事物，所以在構建制度基本框架時，尤其要注重風險控制。土地是農民的“命根子”，因此，要防范和降低農用土地經營權抵押可能產生的消極效應： 第一，在實現抵押權時，“不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力”，確保18 億畝耕地紅線不會被打破; 第二，因被實現抵押權而喪失土地經營權的農戶，有向土地金融機構租賃耕作原經營土地的優先權; 第三，聯合國糧農組織將耕地的警戒線規定為人均0．8畝，對于人均耕地低于0．8 畝的，不允許抵押，只有高于0.8畝的部分才能抵押。第四，農業具有高風險特征，在農業生產過程中，易受資源條件、自然環境、市場因素等不利因素影響，農業風險所造成的損害是巨大的。我國農業保險業務并不發達，對農業風險缺乏有效的分攤，農業風險主要靠農民自我救濟。土地經營權抵押在小范圍內試點，信用風險是可以防控的。當土地經營權抵押全面鋪開，一旦發生大規模的自然災害或者大幅度的價格波動，農民無力償還到期貸款，可能就會演變成信用風險。因此，要加強農業保險及農業風險分攤。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《榆林學院學報》
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