摘要：我國農(nóng)業(yè)進(jìn)入現(xiàn)代發(fā)展時(shí)期，農(nóng)業(yè)對(duì)資金的需求極其旺盛。農(nóng)業(yè)貸款數(shù)額有限、農(nóng)業(yè)資金缺口巨大，這成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸，我國急需創(chuàng)新農(nóng)業(yè)融資渠道，農(nóng)用土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款可以破解農(nóng)業(yè)資金難題。土地經(jīng)營權(quán)抵押融資是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要從明晰產(chǎn)權(quán)、修改法律、完善社會(huì)保障制度、健全土地評(píng)估體系、建立風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制幾個(gè)方面做好保障。
關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營權(quán)；抵押；保障機(jī)制
我國農(nóng)業(yè)進(jìn)入現(xiàn)代發(fā)展時(shí)期，農(nóng)業(yè)對(duì)資金的需求極其旺盛。我國農(nóng)業(yè)貸款數(shù)額有限、農(nóng)業(yè)資金缺口巨大，這成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸，我國急需創(chuàng)新農(nóng)業(yè)融資渠道，農(nóng)用土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款可以破解農(nóng)業(yè)資金難題。由于現(xiàn)行法律禁止農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，盡管各地探索不斷，但總有違法的嫌疑。中央政策積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，“2014 年中央一號(hào)文件”提出“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”; 2014年11 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置”; 2015 年8 月國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，要求各地做好農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作。2015 年12 月第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議授權(quán)國務(wù)院在全國232 個(gè)試點(diǎn)縣( 市、區(qū)) 行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》的相關(guān)規(guī)定，允許上述地區(qū)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資。大規(guī)模的土地經(jīng)營權(quán)抵押融資已經(jīng)展開。
土地經(jīng)營權(quán)抵押融資是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須做好相應(yīng)的制度構(gòu)建，以保障土地經(jīng)營權(quán)抵押的順利進(jìn)行。
一、確立明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系
經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵在于制度因素，而在制度變量集合中，產(chǎn)權(quán)關(guān)系的作用最為突出，它是最主要的約束因素。產(chǎn)權(quán)改革是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心。土地產(chǎn)權(quán)的約束、激勵(lì)和分配功能能夠保證土地的集約、合理利用。我國農(nóng)村土地使用權(quán)權(quán)屬不充分、權(quán)能不明確的問題比較突出。農(nóng)地使用權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)地位、法律地位、財(cái)產(chǎn)地位和職能范圍、行為方式等還有很多需要進(jìn)一步明晰，這就極大地削弱了國家對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行統(tǒng)一的界定和保護(hù)。建立歸屬清晰、權(quán)能完整的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的內(nèi)在要求。
良好的土地登記制度是抵押貸款安全性的前提。建立明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系關(guān)鍵是完善承包合同、健全登記簿、頒發(fā)權(quán)屬證書，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)。“2013 年中央一號(hào)文件”、2014 年《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，都對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、登記、頒證提出具體時(shí)間要求。但從一些資料來看，個(gè)別地區(qū)情況不容樂觀。李煥平等調(diào)查發(fā)現(xiàn)，吉林省延邊自治州流轉(zhuǎn)經(jīng)營大量冊(cè)外地( 冊(cè)外地約占延邊州耕地50%) ，面臨無證、無合同、無確權(quán)、無抵押價(jià)值等問題。張會(huì)彪等研究發(fā)現(xiàn)，佳木斯市農(nóng)村土地“有地?zé)o證、有證無地、一地多證、一證多地、無地?zé)o證”等現(xiàn)象非常普遍，該市已完成農(nóng)村土地確權(quán)頒證面積為116． 7 萬畝，僅占全部耕地面積的5． 92%。因此，加大對(duì)農(nóng)村土地的確權(quán)力度，仍然是今后工作的重要內(nèi)容。
二、修改禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律
德、美兩國在農(nóng)村土地抵押方面都有完善的法律制度，使整個(gè)過程有法可依、有章可循。1995 年《擔(dān)保法》、2007 年《物權(quán)法》都禁止農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，雖然各地探索不斷，但其合法性總受到質(zhì)疑。2014 年《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》正式確立了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)格局。2015 年中央一號(hào)文件指出，農(nóng)村重大改革都要于法有據(jù)，立法要主動(dòng)適應(yīng)農(nóng)村改革和發(fā)展需要。土地經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)雖然取得了全國人大常委會(huì)的授權(quán)，但仍然面臨一些問題： 全國許多地區(qū)早已經(jīng)通過地方文件的形式開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款或者是土地經(jīng)營權(quán)抵押融資，那么在全國人大常委會(huì)授權(quán)之前以及授權(quán)之外的地區(qū)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押的，其效力如何認(rèn)定? 此外，目前法律體系規(guī)定了耕地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)并不是法律術(shù)語，土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)、土地使用權(quán)是什么關(guān)系? 土地經(jīng)營權(quán)是何種權(quán)利，它究竟包含哪些權(quán)能? 在這些問題沒有解決之前，金融機(jī)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)還是存在法律障礙的。
2015 年中央一號(hào)文件提出： 實(shí)踐證明行之有效、立法條件成熟的，要及時(shí)上升為法律。我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)取得成熟經(jīng)驗(yàn)之后，應(yīng)對(duì)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《擔(dān)保法》等法律進(jìn)行全面修訂，從根本上消除土地經(jīng)營權(quán)抵押的法律障礙，使土地向資本屬性和資源屬性轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，喚醒沉睡資本。
三、完善社會(huì)保障制度
我國在新型農(nóng)村醫(yī)療制度、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村最低生活保障制度等方面建設(shè)取得了很大進(jìn)展，農(nóng)村社會(huì)保障制度體系初步建立。但我國農(nóng)村社會(huì)保障體制不完善，農(nóng)村基本醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)及社會(huì)救助體系等嚴(yán)重缺乏。土地不僅是農(nóng)民的就業(yè)保障，也成了農(nóng)民最后的社會(huì)保障。這便產(chǎn)生了土地承包經(jīng)營權(quán)的生產(chǎn)要素功能和社會(huì)保障功能的沖突，嚴(yán)重地制約著土地經(jīng)濟(jì)要素功能的發(fā)揮。
只有建立健全社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，解除農(nóng)民的后顧之憂，農(nóng)民才能放心地把土地流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)用土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款才能順利進(jìn)行。
四、健全土地流轉(zhuǎn)體系
目前，全國僅有800 多個(gè)縣( 市) 、13000 多個(gè)鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)嚴(yán)重短缺，且尚未形成土地流轉(zhuǎn)體系。很多縣( 市) 、鄉(xiāng)還沒有建立土地流轉(zhuǎn)中心，土地流轉(zhuǎn)仍處于自發(fā)無序的狀態(tài)，供需雙方信息嚴(yán)重不對(duì)稱。健全土地流轉(zhuǎn)體系，可以解決我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低所造成的流轉(zhuǎn)低效等問題，通過市場機(jī)制的作用確定土地價(jià)格，提高土地收益進(jìn)而增進(jìn)農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿，從而解決需求的規(guī)?；c交易的零散性之間的矛盾。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)體系通過網(wǎng)絡(luò)化及時(shí)發(fā)布土地供需信息，在某一地區(qū)或者某幾個(gè)地區(qū)甚至全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，可以解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中普遍存在的信息不對(duì)稱所造成的交易受阻等問題。
在土地流轉(zhuǎn)過程中，最重要的就是價(jià)格評(píng)估。國內(nèi)沒有權(quán)威的農(nóng)地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，缺乏專業(yè)的評(píng)估人員，也沒有形成科學(xué)的評(píng)估體系，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，一直存在土地價(jià)格由誰評(píng)估、如何評(píng)估的問題，既缺乏參照標(biāo)準(zhǔn)，也沒有事后監(jiān)督，隨意性較大，土地經(jīng)營權(quán)的評(píng)估價(jià)格經(jīng)常與公允價(jià)格相背離。要盡快成立專業(yè)的土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，健全土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制，公平、公正、公開地評(píng)估農(nóng)用土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值，切實(shí)保護(hù)抵押雙方的合法利益。
五、建立風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制
農(nóng)用土地經(jīng)營權(quán)抵押融資是新生事物，所以在構(gòu)建制度基本框架時(shí)，尤其要注重風(fēng)險(xiǎn)控制。土地是農(nóng)民的“命根子”，因此，要防范和降低農(nóng)用土地經(jīng)營權(quán)抵押可能產(chǎn)生的消極效應(yīng)： 第一，在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，“不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”，確保18 億畝耕地紅線不會(huì)被打破; 第二，因被實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)而喪失土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，有向土地金融機(jī)構(gòu)租賃耕作原經(jīng)營土地的優(yōu)先權(quán); 第三，聯(lián)合國糧農(nóng)組織將耕地的警戒線規(guī)定為人均0．8畝，對(duì)于人均耕地低于0．8 畝的，不允許抵押，只有高于0.8畝的部分才能抵押。第四，農(nóng)業(yè)具有高風(fēng)險(xiǎn)特征，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，易受資源條件、自然環(huán)境、市場因素等不利因素影響，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)所造成的損害是巨大的。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)并不發(fā)達(dá)，對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)缺乏有效的分?jǐn)偅r(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)主要靠農(nóng)民自我救濟(jì)。土地經(jīng)營權(quán)抵押在小范圍內(nèi)試點(diǎn)，信用風(fēng)險(xiǎn)是可以防控的。當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)抵押全面鋪開，一旦發(fā)生大規(guī)模的自然災(zāi)害或者大幅度的價(jià)格波動(dòng)，農(nóng)民無力償還到期貸款，可能就會(huì)演變成信用風(fēng)險(xiǎn)。因此，要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偂?
參考文獻(xiàn)：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《榆林學(xué)院學(xué)報(bào)》
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