摘要：農(nóng)村治理的法治化實(shí)質(zhì)是一種制度變遷，是以一整套融入了現(xiàn)代法治理念的法律治理機(jī)制取代傳統(tǒng)農(nóng)村內(nèi)生制度的過(guò)程。在現(xiàn)代農(nóng)村治理的多元主體中，作為國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村的代理人、國(guó)家法律在農(nóng)村的執(zhí)行者、農(nóng)村居民利益的代言人，基層政府主導(dǎo)農(nóng)村治理責(zé)無(wú)旁貸。目前的農(nóng)村法治化治理面臨著立法缺陷與主導(dǎo)法治的尷尬相伴相隨、政治權(quán)威與法治權(quán)威的欠缺同時(shí)并存、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治的沖突始終存在、國(guó)家法律與民間習(xí)俗的融合任重道遠(yuǎn)等困境。破解困局，要轉(zhuǎn)變政府職能，將基層政府從千頭萬(wàn)緒的壓力型體制中解脫出來(lái)；整合農(nóng)村資源，形成推動(dòng)農(nóng)村法治發(fā)展的整體合力；扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村普法，培養(yǎng)農(nóng)村居民的現(xiàn)代法律意識(shí)。
關(guān)鍵詞：基層政府；主導(dǎo)；農(nóng)村治理；法治化
農(nóng)村治理的實(shí)質(zhì)是基層政府、村級(jí)組織與農(nóng)村居民三者之間的利益博弈和均衡。農(nóng)村治理法治化則是一種制度變遷，是以一整套融入了現(xiàn)代法治理念的法律治理機(jī)制取代傳統(tǒng)農(nóng)村內(nèi)生制度的過(guò)程。隨著后稅費(fèi)時(shí)代來(lái)臨，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了有史以來(lái)最巨大的變化，熟人社會(huì)的身份束縛逐步解除，傳統(tǒng)規(guī)范的倫理約束逐步淡化，行政管理的強(qiáng)力控制逐步松懈，鄉(xiāng)村組織的交往活動(dòng)日趨頻繁，農(nóng)村居民的權(quán)利意識(shí)日漸高漲。“壓力型”體制下的基層政府如何擺脫困境，從被動(dòng)應(yīng)對(duì)農(nóng)村矛盾走向積極主導(dǎo)農(nóng)村治理法治化，成為亟需研究的現(xiàn)實(shí)課題。
一、基層政府在農(nóng)村法治化治理中的合理定位
農(nóng)村治理法治化最基本的特征有兩個(gè)：一是治理主體的多元化，二是治理機(jī)制的法治化。參與現(xiàn)代農(nóng)村治理的多元主體中，村級(jí)組織作為村域公共權(quán)力的核心主持村級(jí)事務(wù)，其法治化運(yùn)轉(zhuǎn)是轉(zhuǎn)變治理方式的關(guān)鍵，但村干部們往往習(xí)慣于憑借“家長(zhǎng)制”權(quán)威、沿用倫理化機(jī)制管理農(nóng)村，缺乏法治思維；民間組織作為農(nóng)村社會(huì)新的政治參與力量，是協(xié)商民主的重要載體，但組織相對(duì)松散，運(yùn)轉(zhuǎn)仍不規(guī)范，缺乏常態(tài)化的參政機(jī)制；農(nóng)村法治的最終推動(dòng)力量——廣大農(nóng)民群眾，盡管在國(guó)家源源不斷的“送法下鄉(xiāng)”中覺(jué)醒了法律意識(shí)，卻尚未完成法律意識(shí)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，法治觀念仍然淡薄。國(guó)家法治進(jìn)程中既有的政府主導(dǎo)型法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)在農(nóng)村這個(gè)小小的王國(guó)中仍然適用，處于起步階段的農(nóng)村治理法治化建設(shè)最需要的并不是資金和資源，而是需要有一個(gè)讓百姓公認(rèn)的“法律權(quán)威”存在。長(zhǎng)期以來(lái)，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，基層政府代表國(guó)家政權(quán)，具有最高政治權(quán)威，能有效地組織和監(jiān)督法律實(shí)施；基層政府擁有相對(duì)雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，利于推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)和農(nóng)村治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型；基層干部的文化素質(zhì)、法律素養(yǎng)普遍高于當(dāng)?shù)鼐用瘢爱?dāng)國(guó)家法律的代言人；在紛繁復(fù)雜的矛盾糾紛處理中，基層政府贏取了農(nóng)民發(fā)自內(nèi)心的信任與支持，可廣泛地發(fā)起鄉(xiāng)村動(dòng)員。從政治權(quán)威、財(cái)政支持、干部素質(zhì)和動(dòng)員能力四個(gè)維度考察，基層政府比村級(jí)組織、民間組織、農(nóng)民群眾更適合于擔(dān)當(dāng)農(nóng)村治理法治化改革的主導(dǎo)者。
基層政府是國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村的代理人。基層政府上聯(lián)國(guó)家、下接鄉(xiāng)村，是農(nóng)村管理的重要環(huán)節(jié)和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。古代社會(huì)，基層政權(quán)沿襲“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)，極少深入基層，政治國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制是間接的。近代社會(huì)，基層政權(quán)開(kāi)始逐漸延伸到鄉(xiāng)村一級(jí)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的控制日漸強(qiáng)化。新中國(guó)成立后的人民公社體制使國(guó)家政權(quán)一度深入農(nóng)村最基層，但并未完成對(duì)農(nóng)村社會(huì)的全面控制。目前的鄉(xiāng)政村治模式將基層政權(quán)退回至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，在行政村實(shí)行基層群眾自治，既保障了國(guó)家對(duì)農(nóng)村管理的有效性，又保障了農(nóng)村社會(huì)的自主性。新的世紀(jì)，“三農(nóng)”問(wèn)題的解決提上日程，國(guó)家作出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略部署，著力推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，作為國(guó)家政權(quán)神經(jīng)末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，承擔(dān)了國(guó)家權(quán)力代理人的角色，在諸多惠農(nóng)政策的實(shí)施中獲得了深厚的群眾基礎(chǔ)，樹(shù)立了自身威信。當(dāng)國(guó)家需要自上而下地在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域推進(jìn)法治化改革時(shí)，掌控政治權(quán)力和公共財(cái)政資源的基層政府理應(yīng)承擔(dān)起國(guó)家政權(quán)代理人的角色，主導(dǎo)整個(gè)農(nóng)村法治發(fā)展。
基層政府是國(guó)家法律在農(nóng)村的執(zhí)行者。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施，依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施是法律的基本特征之一。在缺乏法治傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)，農(nóng)村居民對(duì)法律的認(rèn)知除了來(lái)自電視、網(wǎng)絡(luò)和普法教育外，更多的則來(lái)自于對(duì)基層政府的執(zhí)法行為的認(rèn)識(shí)。在整個(gè)農(nóng)村管理中，國(guó)家立法部門解決的是規(guī)則制定的問(wèn)題，使得有法可依，是農(nóng)村法治的前提和基礎(chǔ)；司法部門作為中立裁決者，起定紛止?fàn)幒痛驌舴缸锏淖饔茫菣?quán)利保障的最后一道防線；而行政執(zhí)法，涉及鄉(xiāng)村各個(gè)領(lǐng)域，在維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益等方面發(fā)揮著重要的作用。掌控基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，面對(duì)的是中國(guó)面積最廣大的農(nóng)村和人口最多的農(nóng)民，其能否合法有效地行使好法律賦予的權(quán)力，依法管理好農(nóng)村地區(qū)各項(xiàng)事務(wù)，直接關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定與和諧，是農(nóng)村“法律權(quán)威”能否樹(shù)立、法治能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。在將法治化機(jī)制融入現(xiàn)代農(nóng)村治理的進(jìn)程中，由國(guó)家法律的執(zhí)行者——基層政府主導(dǎo)法治建設(shè)，一方面有利于更好地促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身嚴(yán)格依法，合理裁量，樹(shù)立執(zhí)法權(quán)威；另一方面也有利于在農(nóng)村社會(huì)形成學(xué)法、用法、守法的社會(huì)氛圍。
基層政府是農(nóng)村居民利益的代言人。基層政府的職能既有向下通過(guò)行使行政權(quán)實(shí)現(xiàn)管理的一面，也有向上傳遞基層意愿、表達(dá)農(nóng)民利益訴求的一面。改革開(kāi)放前，農(nóng)民個(gè)體身份相對(duì)單一，享有近乎相同的經(jīng)濟(jì)利益、政治地位和社會(huì)地位，相互之間的差別微乎其微。改革開(kāi)放后，尤其是近年來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)利益加速分化，農(nóng)村社會(huì)階層結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)民內(nèi)部出現(xiàn)了各不相同的階層和利益群體。處于不同階層和利益集團(tuán)的農(nóng)民，有著各自不同的利益訴求，也往往采取不同的利益表達(dá)方式。例如，村莊精英由于家庭經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好，同時(shí)自身具備較高的政治素養(yǎng)、法律意識(shí)和參政能力，其利益訴求主要在于政治利益，在于參與農(nóng)村治理。而絕大部分普通農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者由于其所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位和所具備個(gè)人素質(zhì)不同，其利益訴求主要在于經(jīng)濟(jì)利益，在于與各方利益博弈中獲取更多的經(jīng)濟(jì)“實(shí)惠”。不同群體的利益訴求都需要有暢通的渠道表達(dá)，在農(nóng)村地域范圍，只有基層政府隸屬國(guó)家政權(quán)，其人員不是土生土長(zhǎng)的農(nóng)村居民，具有較大流動(dòng)性，處于相對(duì)“超脫”的地位，能公平公正地代言農(nóng)民利益。事實(shí)上，不管是農(nóng)民個(gè)體的利益還是整個(gè)農(nóng)村的整體利益，基層干部都充當(dāng)起“父母官”的角色在努力爭(zhēng)取，比如城鎮(zhèn)化建設(shè)中的修橋鋪路、征地拆遷中的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、公共財(cái)政中的轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障中的“低保”“五保”等。正是在這些利益代言、爭(zhēng)取的過(guò)程中，基層政府獲得了群眾的認(rèn)可和支持。當(dāng)農(nóng)村治理要實(shí)現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型時(shí)，基層政府由于有廣泛的群眾基礎(chǔ)而成為最有推動(dòng)能力的主導(dǎo)者。
二、基層政府主導(dǎo)農(nóng)村法治化治理面臨的困境
農(nóng)村治理法治化是現(xiàn)代法治理念、法治機(jī)制逐漸融入鄉(xiāng)土社會(huì)，替代傳統(tǒng)管理機(jī)制的過(guò)程，不可能在短時(shí)間內(nèi)通過(guò)農(nóng)民的自發(fā)和自覺(jué)完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家政權(quán)的神經(jīng)末梢，深入到農(nóng)村最基層，與農(nóng)民直接打交道，其主導(dǎo)法治建設(shè)的水平直接決定了農(nóng)村治理法治化的進(jìn)程。但是，這一過(guò)程折射的也是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的交鋒，在有著濃厚人治傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)推進(jìn)現(xiàn)代法治尚面臨諸多困境。
（一）立法缺陷與主導(dǎo)法治的尷尬相伴相隨
法治化治理的前提是有制定得良好的法律和適合于依法治理的完善的法律運(yùn)行機(jī)制。農(nóng)村治理法治化需要有一整套完備的適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的法律規(guī)范，既包括實(shí)體法，也包括程序法，立法缺陷所帶來(lái)的必然是行政的恣意妄為和權(quán)利的缺乏保障。處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育尚不成熟，全面深化改革必然引發(fā)各種矛盾，甚至發(fā)生群體性事件，法律“立、改、廢”的滯后，客觀上造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)基層法治的尷尬。
缺少系統(tǒng)規(guī)范基層政府職能的立法，基層政府疲于應(yīng)對(duì)多個(gè)上級(jí)政府部門。《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》對(duì)地方各級(jí)政府的職能作出了劃分，該法第 61 條第一款、第七款規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)“執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令”和“辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”。實(shí)踐中，上級(jí)政府及部門往往將各種任務(wù)量化為工作指標(biāo)層層分解，基層政府只能疲于奔命，在這種壓力型工作模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，缺乏法治建設(shè)的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。另外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理位置相對(duì)偏遠(yuǎn)，接受部門委托執(zhí)法成為常態(tài)，亟需規(guī)范。
缺少明確界定鄉(xiāng)、村關(guān)系的立法，基層政府主導(dǎo)農(nóng)村治理法治化缺乏保障。基層政府屬于國(guó)家政權(quán)組織，村民委員會(huì)則是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，兩者之間不再是人民公社體制下的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能按《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定“對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”，“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。實(shí)踐中，“村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”很難清晰地界定，在村級(jí)選舉制度日趨完善的今天，“村官”目光向選民轉(zhuǎn)移，往往以各種借口搪塞基層政府交辦的工作，加之基層政府主導(dǎo)農(nóng)村治理法治化不能在短時(shí)間內(nèi)給村莊帶來(lái)直接經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效益，僅憑“指導(dǎo)”很難保證這項(xiàng)工作順利推進(jìn)。
缺少統(tǒng)一的行政程序立法，基層政府自身依法行政尚且艱難。雖然有《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等法律對(duì)共同行政行為相關(guān)程序給予規(guī)范，但是，我國(guó)仍然沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法典，仍有大量的行政行為游離于法定行政程序規(guī)定之外。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)各站所接受的委托執(zhí)法中，不少部門有內(nèi)部行政程序規(guī)定，對(duì)委托執(zhí)法卻又規(guī)定不明確，使執(zhí)法者無(wú)所適從。實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些執(zhí)法職能甚至被臨時(shí)性地再次委托給村委會(huì)，導(dǎo)致非法主體違法執(zhí)法現(xiàn)象出現(xiàn)，嚴(yán)重影響執(zhí)法的權(quán)威性。
（二）政治權(quán)威與法治權(quán)威的欠缺同時(shí)并存
宗法傳統(tǒng)和宗族文化阻礙農(nóng)村治理法治化。今天的農(nóng)村承載了幾千年中國(guó)傳統(tǒng)倫理文化的底蘊(yùn)，仍是一個(gè)有著濃厚宗族、家族情結(jié)的“禮”性社會(huì)，農(nóng)民習(xí)慣于以遠(yuǎn)近親疏為基礎(chǔ)處理各種社會(huì)關(guān)系。費(fèi)孝通先生曾指出：“在這種社會(huì)中，一切普通的標(biāo)準(zhǔn)并不發(fā)生作用，一定要問(wèn)清了對(duì)象是誰(shuí)，與自己什么關(guān)系之后，才能決定拿出什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)。”[1]在這樣的社會(huì)里，倫理是社會(huì)調(diào)控最基本的方式，法律更多的是一種基于國(guó)家權(quán)力的審判與制裁，是一種超越倫理調(diào)控范圍的補(bǔ)充。宗法傳統(tǒng)和宗族文化孕育的是大量與現(xiàn)代法律原則相左的觀念，比如“官本位”“權(quán)本位”觀念、“家長(zhǎng)制”觀念、等級(jí)觀念、義務(wù)本位觀念等。正如鄧小平同志曾指出的：“舊中國(guó)留給我們的封建專制傳統(tǒng)較多，民主法制的傳統(tǒng)較少。”[2]近年來(lái)，隨著農(nóng)村民主選舉的實(shí)際效果增強(qiáng)，原本逐漸松散的家族、宗族又迅速凝聚，并向社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域滲透，形成農(nóng)村治理中不可忽視的力量。由于這類群體片面地關(guān)注小集體的利益，已成為基層政府依法行政和行政村民主自治的嚴(yán)重障礙。
宗派及黑惡勢(shì)力的干擾使基層政府權(quán)威弱化。由熟人社會(huì)向半熟人社會(huì)轉(zhuǎn)型的中國(guó)農(nóng)村不可能在短時(shí)間內(nèi)走出血緣、地緣、業(yè)緣三大關(guān)系，“法不責(zé)眾”“有事大家扛”的理念往往使個(gè)別村民的小事轉(zhuǎn)化為群體性事件，基層政府為維護(hù)地方穩(wěn)定有時(shí)不得不妥協(xié)、退讓。比如村級(jí)選舉，一般都有宗族活動(dòng)的身影，甚至個(gè)別地方由于宗族勢(shì)力干擾，選舉被迫中止。在民主治理中，宗族代表入主村政后，又可能導(dǎo)致村域利益宗族化，相反，強(qiáng)大的宗族勢(shì)力又可能左右村委會(huì)的民主決策，導(dǎo)致依法治理舉步維艱。黑惡勢(shì)力也是弱化基層政府權(quán)威的一個(gè)重要因素。
法律實(shí)施脫離農(nóng)村實(shí)際，樹(shù)立法治權(quán)威仍然艱難。今天的農(nóng)村土地盡管不一定還是農(nóng)民的“命根子”，但是基于土地的經(jīng)濟(jì)利益卻越來(lái)越多。國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地承包立法的初衷是要賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。法律明確規(guī)定耕地的承包期為三十年，并且在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。農(nóng)村居民習(xí)慣性地將之概括為“增人不增地，減人不減地”。事實(shí)上，這一規(guī)定并不一定切合農(nóng)村實(shí)際，三十年的時(shí)代變遷，世易時(shí)移，在籍人口將有許多沒(méi)有“口糧田”，造成被法治化了的不平等。個(gè)別村組，通過(guò)召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的形式調(diào)整田地，總會(huì)引發(fā)或多或少、或大或小的矛盾。基層政府面對(duì)此類糾紛，不得不嚴(yán)格依據(jù)國(guó)家法律進(jìn)行調(diào)處，但也不能不尊重村組集體的決定，很難決斷，基于法律的權(quán)威時(shí)常受到威脅。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治的沖突始終存在
目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政面臨的不僅僅是法律授權(quán)的不夠，還包括來(lái)自村民委員會(huì)的抵觸。這種抵觸，是鄉(xiāng)政村治模式下“鄉(xiāng)政”與“村治”之間矛盾的表現(xiàn)，是政府行政管理權(quán)與村民自治權(quán)之間的沖突。后稅費(fèi)時(shí)代的基層政府，職能逐步轉(zhuǎn)變，由代表國(guó)家實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的管制，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的服務(wù)和大力推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)；由從農(nóng)村收繳皇糧國(guó)稅，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，投入資金發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，提高農(nóng)村社會(huì)保障水平；由與農(nóng)村基層群眾博弈利益，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)土地流轉(zhuǎn)，服務(wù)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，積極支持農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入。基層政府放開(kāi)農(nóng)村管制的同時(shí)，管理職能弱化，服務(wù)意識(shí)增強(qiáng)，農(nóng)民的主體地位得到尊重，農(nóng)民權(quán)益意識(shí)覺(jué)醒，政治參與欲望增強(qiáng)，村民自治的要求越來(lái)越高。實(shí)踐中，由于村民自治制度仍不完善，村民委員會(huì)亦不具備完全辦好本村公共事務(wù)和公益事業(yè)的能力，政府仍然需要承擔(dān)維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的職能，需要村民自治機(jī)構(gòu)配合好政府行政。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展釋放的自主性與長(zhǎng)期壓抑的民主形成強(qiáng)烈反差，包括村民委員會(huì)在內(nèi)的農(nóng)村組織和群眾總在想方設(shè)法擺脫行政控制，而政府卻不可能放手不管，導(dǎo)致政府行政與村民自治之間的沖突時(shí)常發(fā)生。
（四）國(guó)家法律與民間習(xí)俗的融合任重道遠(yuǎn)
基層政府主導(dǎo)農(nóng)村治理法治化進(jìn)程中，人們普遍關(guān)注的公務(wù)員法律素質(zhì)并不是最大的“瓶頸”。最大的困境在于他們要在一個(gè)長(zhǎng)期沿襲傳統(tǒng)習(xí)俗的村域環(huán)境中推進(jìn)現(xiàn)代法治，而這種傳統(tǒng)與習(xí)俗正是民間法的重要載體。由于民間法源于鄉(xiāng)村，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)踐緊密相聯(lián)，更容易為村民所認(rèn)可和接受，更具親和力，其在農(nóng)村的影響和對(duì)農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的調(diào)控并不亞于國(guó)家正式制度內(nèi)的定法。一旦法律實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)國(guó)家法與民間法的沖突，往往容易導(dǎo)致國(guó)家法在農(nóng)村的實(shí)施受到民間法的阻滯。
在農(nóng)村土地權(quán)屬、鄰里關(guān)系、婦女權(quán)益保護(hù)、遺產(chǎn)分割和老人贍養(yǎng)糾紛中，國(guó)家法與民間法的沖突最為常見(jiàn)。我國(guó)法律明確規(guī)定，婦女享有同男子平等的權(quán)利，但是，農(nóng)村的許多權(quán)益保障并沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范。農(nóng)村女兒一旦出嫁，其在娘家承包田會(huì)很快被收歸集體，即使不被收回，按農(nóng)村習(xí)俗，“嫁出去的女，潑出去的水”，她也不能再回娘家耕種，基于田土的利益同樣喪失。而她在婆家集體中是否能分得一份責(zé)任田，則完全取決于婆家村里的規(guī)定，很有可能在娘家和婆家同時(shí)失去自己的田土利益。基層政府或法院在處理此類糾紛時(shí)，就基本法理而言，不管在哪個(gè)集體，該婦女應(yīng)該確保獲得一份責(zé)任田，并且按相關(guān)法律和現(xiàn)行農(nóng)村政策，應(yīng)讓該婦女獲得娘家田土。事實(shí)上，一旦村組集體決定收回出嫁女田土或者規(guī)定新媳婦不分田，即使法院判決了，也很難執(zhí)行，使國(guó)家法律和司法面臨尷尬。
三、基層政府主導(dǎo)農(nóng)村法治化治理的路徑
作為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化不可或缺的組成部分，農(nóng)村治理必然要順應(yīng)法治化的基本趨勢(shì)。破解基層政府主導(dǎo)農(nóng)村治理的困局，就宏觀而言，要轉(zhuǎn)變政府職能，將基層政府從千頭萬(wàn)緒的壓力型體制中解脫出來(lái)；就中觀而言，要整合農(nóng)村資源，形成推動(dòng)農(nóng)村法治建設(shè)的整體合力；就微觀而言，要扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村普法，培養(yǎng)村干部和農(nóng)村居民的現(xiàn)代法律意識(shí)。
（一）轉(zhuǎn)變政府職能是推進(jìn)基層治理法治化的前提
傳統(tǒng)壓力型農(nóng)村管理體制的初衷是方便國(guó)家從農(nóng)村和農(nóng)民身上汲取資源，其管理主體局限于基層政府，農(nóng)民個(gè)人、村民委員會(huì)、民間組織等的作用極其有限。隨著新世紀(jì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)啟動(dòng)，國(guó)家政策向農(nóng)村傾斜，進(jìn)入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的階段，管制型政府逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相伴隨的是農(nóng)民出于維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益、政治利益的需要，開(kāi)始對(duì)基層治理工作提出了相應(yīng)的參與要求。在此背景下，基層政府如何轉(zhuǎn)變職能，回應(yīng)農(nóng)民訴求，尤為重要。
改革機(jī)構(gòu)，建設(shè)治理型政府。美國(guó)學(xué)者戴維·奧斯本在《改革政府》中指出：“( 我們需要 ) 一個(gè)能夠治理和實(shí)行治理的政府。不是一個(gè)‘實(shí)干’的政府，不是一個(gè)‘執(zhí)行’的政府。這是一個(gè)治理的政府。”[3]“我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革最需要解決的問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟應(yīng)該干什么事 ? 這必須搞清楚。其他所有的問(wèn)題，都從此延伸出來(lái)。”[4]為順應(yīng)農(nóng)村治理的新形勢(shì)，2012 年，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革全面完成，為農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)注入了新的活力。但是，現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中，基層政府更多的是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和化解矛盾糾紛，尚無(wú)精力搭建平臺(tái)推進(jìn)農(nóng)村治理的法治化改革。
理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。“上面千根線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力主要來(lái)自縣級(jí)政府。依法界定縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的職權(quán)，理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作減負(fù)的關(guān)鍵。市級(jí)立法權(quán)的下放為各地依法細(xì)化《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第 61 條“辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”提供了契機(jī)，可以考慮以地方立法的形式明確規(guī)定“其他事項(xiàng)”的內(nèi)容。立法后，凡屬上級(jí)政府及其職能部門應(yīng)該承擔(dān)的職能，如無(wú)法律法規(guī)明確規(guī)定，不得隨意轉(zhuǎn)移給基層政府，基層政府只承擔(dān)法定職能。
（二）整合農(nóng)村資源是推進(jìn)農(nóng)村治理法治化的核心
整合農(nóng)村制度資源，實(shí)現(xiàn)國(guó)家法與民間法的良性互動(dòng)。國(guó)家法治資源主要包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章，也包括各級(jí)地方政府依法制定的政策措施，代表的是“官方”的正式制度，具有導(dǎo)向作用。民間法獨(dú)立于國(guó)家法之外，不完全以文本形式存在，是人們?cè)陂L(zhǎng)期生活的相對(duì)狹小的鄉(xiāng)村地域空間中，依據(jù)傳統(tǒng)倫理或生產(chǎn)生活習(xí)慣形成的，對(duì)特定農(nóng)民群體具有一定社會(huì)強(qiáng)制性的民間規(guī)約或規(guī)則。民間法往往表現(xiàn)為村規(guī)民約、家族法規(guī)、宗教規(guī)范、行業(yè)規(guī)程、鄉(xiāng)風(fēng)民俗等。從農(nóng)村治理目標(biāo)分析，兩種資源借助不同的機(jī)制、方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村有序治理，殊途同歸，具有目的的同一性，具備整合的基礎(chǔ)。在農(nóng)村法治發(fā)展初期，國(guó)家法可以借助民間法形式逐漸融入鄉(xiāng)土社會(huì)，而民間法，特別是成文規(guī)約則應(yīng)積極接軌國(guó)家法制，實(shí)現(xiàn)兩者間的良性互動(dòng)。
整合農(nóng)村組織資源，形成農(nóng)村法治化治理的整體合力。農(nóng)村法治發(fā)展的組織資源包括國(guó)家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)與各類農(nóng)村組織。國(guó)家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)包括縣級(jí)黨委政府及各部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委政府及各站所和國(guó)家基層司法機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)，其所擁有的公共權(quán)力是推進(jìn)農(nóng)村法治發(fā)展的主導(dǎo)力量。作為組織資源，能為農(nóng)村法治發(fā)展提供必要的制度和經(jīng)濟(jì)保障，引導(dǎo)農(nóng)村法治發(fā)展方向，讓農(nóng)民在利益均衡中承認(rèn)、認(rèn)可、認(rèn)同國(guó)家主流法治理念。目前的農(nóng)村組織主要包括村黨支部、村民委員會(huì)、村民議事會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)村道德自律組織及農(nóng)村各種理事會(huì)等。在整個(gè)農(nóng)村法治發(fā)展中，它們“一方面代表著組織成員（農(nóng)民）的利益，另一方面又與地方政府和村民自治組織有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，其作為政府、自治組織與農(nóng)民之間聯(lián)系的橋梁和紐帶，能緩和國(guó)家、集體與農(nóng)民的矛盾，能為國(guó)家法律在農(nóng)村的實(shí)施提供合適的載體”[5]。兩種組織資源在農(nóng)村法治發(fā)展中具有功能互補(bǔ)性，通過(guò)整合可望形成整體合力，共同推進(jìn)農(nóng)村法治發(fā)展。
整合農(nóng)村人力資源，激活農(nóng)村法治化治理的主體動(dòng)能。國(guó)家干部與農(nóng)村精英是農(nóng)村法治發(fā)展的主要人力資源。國(guó)家干部作為國(guó)家公共權(quán)力在農(nóng)村的執(zhí)行者，相對(duì)普通民眾而言，有較高文化水平、法律涵養(yǎng)、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，了解更多的國(guó)家法律和政策，在農(nóng)村法治推進(jìn)中，他們應(yīng)起“火車頭”的作用。國(guó)家干部不僅應(yīng)承擔(dān)普法宣傳的作用，更重要的是要通過(guò)對(duì)農(nóng)村各種事務(wù)的依法治理向農(nóng)民宣示法律在農(nóng)村治理特別是在農(nóng)民權(quán)益保障中的重要作用，讓農(nóng)民感受到法律的價(jià)值。農(nóng)村精英主要包括村組干部與民間精英，民間精英又包括在鄉(xiāng)的知識(shí)青年、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、退伍軍人、退休回鄉(xiāng)人員、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人、地方宗族（家族）權(quán)威等。他們處理具體事務(wù)的行為方式在村民中具有示范性，起“領(lǐng)頭羊”的作用。兩種人力資源在農(nóng)村法治發(fā)展中從把握導(dǎo)向到行為示范，形成一個(gè)完整的法治發(fā)展鏈條，其在法治進(jìn)程中的銜接性是整合的基礎(chǔ)。通過(guò)整合，可以引導(dǎo)村民逐步學(xué)會(huì)用法治思維和法治方式分析問(wèn)題、化解矛盾，激活農(nóng)村法治發(fā)展的主體動(dòng)能。
（三）培養(yǎng)農(nóng)民法律意識(shí)是推進(jìn)農(nóng)村治理法治化的關(guān)鍵
加強(qiáng)普法，提高農(nóng)民法律意識(shí)。“實(shí)現(xiàn)一種治理秩序，必然要求摒除獨(dú)斷意志，建立一種商討的平臺(tái)和穩(wěn)定的預(yù)期。”[6]這一法治化治理平臺(tái)得以運(yùn)行的重要基礎(chǔ)乃是農(nóng)民的法律意識(shí)，應(yīng)針對(duì)農(nóng)村實(shí)際科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村普法的進(jìn)程和內(nèi)容。可以考慮分四個(gè)階段：第一階段要讓農(nóng)民重新認(rèn)識(shí)法律，知道法律的功能不僅僅是懲罰，還有保障權(quán)利的一面，實(shí)現(xiàn)由義務(wù)本位觀向權(quán)利本位觀的轉(zhuǎn)變；第二階段要讓農(nóng)民讀懂法律的規(guī)則，知道并不是事實(shí)如此就一定能打贏官司，關(guān)鍵在于證據(jù)；第三階段要讓農(nóng)民知曉法律的程序，知道訴訟的過(guò)程；第四階段是要讓農(nóng)民養(yǎng)成依法的習(xí)慣，形成法律信仰。在行政法治發(fā)展的諸多主體中，最關(guān)鍵的在于村組干部，他們處理矛盾的方式方法在各村、各組具有示范、傳導(dǎo)作用，農(nóng)村普法應(yīng)先從他們開(kāi)始。
推進(jìn)農(nóng)民傳統(tǒng)思維的法治轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)法律文化在一定程度上制約著農(nóng)村法治發(fā)展，然而，在現(xiàn)有農(nóng)民文化素質(zhì)和當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件下，要完全剔除傳統(tǒng)文化的影響直接通過(guò)移植西方法治觀念來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村法治是不現(xiàn)實(shí)的，沒(méi)有國(guó)家法律文化對(duì)鄉(xiāng)土文化的法治化“修改”，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村法治也不可能。社會(huì)主義法治理念、法治精神、法治原則和各種法律規(guī)范是國(guó)家正式制度層面的法治文化資源。農(nóng)村公序良俗、傳統(tǒng)、習(xí)慣、鄉(xiāng)約等是帶有農(nóng)村地域特色的農(nóng)村法治文化資源。國(guó)家“送法下鄉(xiāng)”的普法宣傳并未能讓農(nóng)民接受和認(rèn)同國(guó)家法治，農(nóng)村在很大程度上依然是一個(gè)法律的“不入之地”，村民仍然習(xí)慣于以傳統(tǒng)的思維方式思考和解決矛盾。文化具有滲透力，也具有融合性，這些天然的屬性是兩種法治文化資源整合的基礎(chǔ)。應(yīng)通過(guò)各種適合于村民接受的載體和形式將國(guó)家法治文化融入農(nóng)村本土文化，潛移默化地觸動(dòng)和影響村民的傳統(tǒng)思維，推進(jìn)農(nóng)民傳統(tǒng)思維的法治轉(zhuǎn)型。
參考文獻(xiàn)：略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖湘論壇》
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