摘要：農村治理的法治化實質是一種制度變遷，是以一整套融入了現代法治理念的法律治理機制取代傳統農村內生制度的過程。在現代農村治理的多元主體中，作為國家政權在農村的代理人、國家法律在農村的執行者、農村居民利益的代言人，基層政府主導農村治理責無旁貸。目前的農村法治化治理面臨著立法缺陷與主導法治的尷尬相伴相隨、政治權威與法治權威的欠缺同時并存、鄉鎮行政與村民自治的沖突始終存在、國家法律與民間習俗的融合任重道遠等困境。破解困局，要轉變政府職能，將基層政府從千頭萬緒的壓力型體制中解脫出來；整合農村資源，形成推動農村法治發展的整體合力；扎實推進農村普法，培養農村居民的現代法律意識。
關鍵詞：基層政府；主導；農村治理；法治化
農村治理的實質是基層政府、村級組織與農村居民三者之間的利益博弈和均衡。農村治理法治化則是一種制度變遷，是以一整套融入了現代法治理念的法律治理機制取代傳統農村內生制度的過程。隨著后稅費時代來臨，農村社會發生了有史以來最巨大的變化，熟人社會的身份束縛逐步解除，傳統規范的倫理約束逐步淡化，行政管理的強力控制逐步松懈，鄉村組織的交往活動日趨頻繁，農村居民的權利意識日漸高漲?！皦毫π汀斌w制下的基層政府如何擺脫困境，從被動應對農村矛盾走向積極主導農村治理法治化，成為亟需研究的現實課題。
一、基層政府在農村法治化治理中的合理定位
農村治理法治化最基本的特征有兩個：一是治理主體的多元化，二是治理機制的法治化。參與現代農村治理的多元主體中，村級組織作為村域公共權力的核心主持村級事務，其法治化運轉是轉變治理方式的關鍵，但村干部們往往習慣于憑借“家長制”權威、沿用倫理化機制管理農村，缺乏法治思維；民間組織作為農村社會新的政治參與力量，是協商民主的重要載體，但組織相對松散，運轉仍不規范，缺乏常態化的參政機制；農村法治的最終推動力量——廣大農民群眾，盡管在國家源源不斷的“送法下鄉”中覺醒了法律意識，卻尚未完成法律意識的現代轉型，法治觀念仍然淡薄。國家法治進程中既有的政府主導型法治建設經驗在農村這個小小的王國中仍然適用，處于起步階段的農村治理法治化建設最需要的并不是資金和資源，而是需要有一個讓百姓公認的“法律權威”存在。長期以來，在廣大的農村地區，基層政府代表國家政權，具有最高政治權威，能有效地組織和監督法律實施；基層政府擁有相對雄厚的經濟實力，利于推進農村公共服務和農村治理機制的轉型；基層干部的文化素質、法律素養普遍高于當地居民，堪當國家法律的代言人；在紛繁復雜的矛盾糾紛處理中，基層政府贏取了農民發自內心的信任與支持，可廣泛地發起鄉村動員。從政治權威、財政支持、干部素質和動員能力四個維度考察，基層政府比村級組織、民間組織、農民群眾更適合于擔當農村治理法治化改革的主導者。
基層政府是國家政權在農村的代理人。基層政府上聯國家、下接鄉村，是農村管理的重要環節和堅實基礎。古代社會，基層政權沿襲“皇權不下縣”的傳統，極少深入基層，政治國家對農村社會的控制是間接的。近代社會，基層政權開始逐漸延伸到鄉村一級，國家對農村的控制日漸強化。新中國成立后的人民公社體制使國家政權一度深入農村最基層，但并未完成對農村社會的全面控制。目前的鄉政村治模式將基層政權退回至鄉鎮一級，在行政村實行基層群眾自治，既保障了國家對農村管理的有效性，又保障了農村社會的自主性。新的世紀，“三農”問題的解決提上日程，國家作出統籌城鄉發展的戰略部署，著力推進社會主義新農村建設，作為國家政權神經末梢的鄉鎮政府，承擔了國家權力代理人的角色，在諸多惠農政策的實施中獲得了深厚的群眾基礎，樹立了自身威信。當國家需要自上而下地在鄉村治理領域推進法治化改革時，掌控政治權力和公共財政資源的基層政府理應承擔起國家政權代理人的角色，主導整個農村法治發展。
基層政府是國家法律在農村的執行者。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施，依靠國家強制力保證實施是法律的基本特征之一。在缺乏法治傳統的農村社會，農村居民對法律的認知除了來自電視、網絡和普法教育外，更多的則來自于對基層政府的執法行為的認識。在整個農村管理中，國家立法部門解決的是規則制定的問題，使得有法可依，是農村法治的前提和基礎；司法部門作為中立裁決者，起定紛止爭和打擊犯罪的作用，是權利保障的最后一道防線；而行政執法，涉及鄉村各個領域，在維護穩定、促進發展、保護農民權益等方面發揮著重要的作用。掌控基層政權的鄉鎮政府，面對的是中國面積最廣大的農村和人口最多的農民，其能否合法有效地行使好法律賦予的權力，依法管理好農村地區各項事務，直接關系到農村的穩定與和諧，是農村“法律權威”能否樹立、法治能否實現的關鍵所在。在將法治化機制融入現代農村治理的進程中，由國家法律的執行者——基層政府主導法治建設，一方面有利于更好地促使鄉鎮自身嚴格依法，合理裁量，樹立執法權威；另一方面也有利于在農村社會形成學法、用法、守法的社會氛圍。
基層政府是農村居民利益的代言人?；鶎诱穆毮芗扔邢蛳峦ㄟ^行使行政權實現管理的一面，也有向上傳遞基層意愿、表達農民利益訴求的一面。改革開放前，農民個體身份相對單一，享有近乎相同的經濟利益、政治地位和社會地位，相互之間的差別微乎其微。改革開放后，尤其是近年來，農村經濟快速發展，農村社會利益加速分化，農村社會階層結構發生變化，農民內部出現了各不相同的階層和利益群體。處于不同階層和利益集團的農民，有著各自不同的利益訴求，也往往采取不同的利益表達方式。例如，村莊精英由于家庭經濟條件相對較好，同時自身具備較高的政治素養、法律意識和參政能力，其利益訴求主要在于政治利益，在于參與農村治理。而絕大部分普通農業勞動者由于其所處的經濟社會地位和所具備個人素質不同，其利益訴求主要在于經濟利益，在于與各方利益博弈中獲取更多的經濟“實惠”。不同群體的利益訴求都需要有暢通的渠道表達，在農村地域范圍，只有基層政府隸屬國家政權，其人員不是土生土長的農村居民，具有較大流動性，處于相對“超脫”的地位，能公平公正地代言農民利益。事實上，不管是農民個體的利益還是整個農村的整體利益，基層干部都充當起“父母官”的角色在努力爭取，比如城鎮化建設中的修橋鋪路、征地拆遷中的經濟補償、公共財政中的轉移支付、社會保障中的“低?！薄拔灞！钡取Ｕ窃谶@些利益代言、爭取的過程中，基層政府獲得了群眾的認可和支持。當農村治理要實現法治化轉型時，基層政府由于有廣泛的群眾基礎而成為最有推動能力的主導者。
二、基層政府主導農村法治化治理面臨的困境
農村治理法治化是現代法治理念、法治機制逐漸融入鄉土社會，替代傳統管理機制的過程，不可能在短時間內通過農民的自發和自覺完成。鄉鎮政府作為國家政權的神經末梢，深入到農村最基層，與農民直接打交道，其主導法治建設的水平直接決定了農村治理法治化的進程。但是，這一過程折射的也是傳統與現代的交鋒，在有著濃厚人治傳統的農村社會推進現代法治尚面臨諸多困境。
（一）立法缺陷與主導法治的尷尬相伴相隨
法治化治理的前提是有制定得良好的法律和適合于依法治理的完善的法律運行機制。農村治理法治化需要有一整套完備的適應農村經濟社會發展的法律規范，既包括實體法，也包括程序法，立法缺陷所帶來的必然是行政的恣意妄為和權利的缺乏保障。處于社會轉型期的農村，市場經濟發育尚不成熟，全面深化改革必然引發各種矛盾，甚至發生群體性事件，法律“立、改、廢”的滯后，客觀上造成了鄉鎮政府主導基層法治的尷尬。
缺少系統規范基層政府職能的立法，基層政府疲于應對多個上級政府部門?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》對地方各級政府的職能作出了劃分，該法第 61 條第一款、第七款規定，鄉鎮政府應“執行上級國家行政機關的決定和命令”和“辦理上級人民政府交辦的其他事項”。實踐中，上級政府及部門往往將各種任務量化為工作指標層層分解，基層政府只能疲于奔命，在這種壓力型工作模式下，鄉鎮工作“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，缺乏法治建設的主動性、積極性和創造性。另外，由于鄉鎮地理位置相對偏遠，接受部門委托執法成為常態，亟需規范。
缺少明確界定鄉、村關系的立法，基層政府主導農村治理法治化缺乏保障。基層政府屬于國家政權組織，村民委員會則是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，兩者之間不再是人民公社體制下的上下級領導關系，鄉鎮政府只能按《村民委員會組織法》規定“對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助”，“不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”。實踐中，“村民自治范圍內的事項”很難清晰地界定，在村級選舉制度日趨完善的今天，“村官”目光向選民轉移，往往以各種借口搪塞基層政府交辦的工作，加之基層政府主導農村治理法治化不能在短時間內給村莊帶來直接經濟利益和社會效益，僅憑“指導”很難保證這項工作順利推進。
缺少統一的行政程序立法，基層政府自身依法行政尚且艱難。雖然有《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》等法律對共同行政行為相關程序給予規范，但是，我國仍然沒有統一的行政程序法典，仍有大量的行政行為游離于法定行政程序規定之外。在鄉鎮各站所接受的委托執法中，不少部門有內部行政程序規定，對委托執法卻又規定不明確，使執法者無所適從。實踐中，鄉鎮的一些執法職能甚至被臨時性地再次委托給村委會，導致非法主體違法執法現象出現，嚴重影響執法的權威性。
（二）政治權威與法治權威的欠缺同時并存
宗法傳統和宗族文化阻礙農村治理法治化。今天的農村承載了幾千年中國傳統倫理文化的底蘊，仍是一個有著濃厚宗族、家族情結的“禮”性社會，農民習慣于以遠近親疏為基礎處理各種社會關系。費孝通先生曾指出：“在這種社會中，一切普通的標準并不發生作用，一定要問清了對象是誰，與自己什么關系之后，才能決定拿出什么標準來?！盵1]在這樣的社會里，倫理是社會調控最基本的方式，法律更多的是一種基于國家權力的審判與制裁，是一種超越倫理調控范圍的補充。宗法傳統和宗族文化孕育的是大量與現代法律原則相左的觀念，比如“官本位”“權本位”觀念、“家長制”觀念、等級觀念、義務本位觀念等。正如鄧小平同志曾指出的：“舊中國留給我們的封建專制傳統較多，民主法制的傳統較少?！盵2]近年來，隨著農村民主選舉的實際效果增強，原本逐漸松散的家族、宗族又迅速凝聚，并向社會各個領域滲透，形成農村治理中不可忽視的力量。由于這類群體片面地關注小集體的利益，已成為基層政府依法行政和行政村民主自治的嚴重障礙。
宗派及黑惡勢力的干擾使基層政府權威弱化。由熟人社會向半熟人社會轉型的中國農村不可能在短時間內走出血緣、地緣、業緣三大關系，“法不責眾”“有事大家扛”的理念往往使個別村民的小事轉化為群體性事件，基層政府為維護地方穩定有時不得不妥協、退讓。比如村級選舉，一般都有宗族活動的身影，甚至個別地方由于宗族勢力干擾，選舉被迫中止。在民主治理中，宗族代表入主村政后，又可能導致村域利益宗族化，相反，強大的宗族勢力又可能左右村委會的民主決策，導致依法治理舉步維艱。黑惡勢力也是弱化基層政府權威的一個重要因素。
法律實施脫離農村實際，樹立法治權威仍然艱難。今天的農村土地盡管不一定還是農民的“命根子”，但是基于土地的經濟利益卻越來越多。國家對農村土地承包立法的初衷是要賦予農民長期而有保障的土地使用權，保護農村土地承包關系的長期穩定。法律明確規定耕地的承包期為三十年，并且在承包期內，發包方不得調整承包地。農村居民習慣性地將之概括為“增人不增地，減人不減地”。事實上，這一規定并不一定切合農村實際，三十年的時代變遷，世易時移，在籍人口將有許多沒有“口糧田”，造成被法治化了的不平等。個別村組，通過召開村民會議或村民代表會議的形式調整田地，總會引發或多或少、或大或小的矛盾。基層政府面對此類糾紛，不得不嚴格依據國家法律進行調處，但也不能不尊重村組集體的決定，很難決斷，基于法律的權威時常受到威脅。
（三）鄉鎮行政與村民自治的沖突始終存在
目前的鄉鎮行政面臨的不僅僅是法律授權的不夠，還包括來自村民委員會的抵觸。這種抵觸，是鄉政村治模式下“鄉政”與“村治”之間矛盾的表現，是政府行政管理權與村民自治權之間的沖突。后稅費時代的基層政府，職能逐步轉變，由代表國家實現對農村的管制，逐步轉變為對農業、農村、農民的服務和大力推進社會主義新農村建設；由從農村收繳皇糧國稅，逐步轉變為統籌城鄉發展，投入資金發展農村公益事業，提高農村社會保障水平；由與農村基層群眾博弈利益，逐步轉變為引導土地流轉，服務農村勞動力轉移，積極支持農業規?；a，增加農民收入?；鶎诱砰_農村管制的同時，管理職能弱化，服務意識增強，農民的主體地位得到尊重，農民權益意識覺醒，政治參與欲望增強，村民自治的要求越來越高。實踐中，由于村民自治制度仍不完善，村民委員會亦不具備完全辦好本村公共事務和公益事業的能力，政府仍然需要承擔維護農村穩定的職能，需要村民自治機構配合好政府行政。由于經濟發展釋放的自主性與長期壓抑的民主形成強烈反差，包括村民委員會在內的農村組織和群眾總在想方設法擺脫行政控制，而政府卻不可能放手不管，導致政府行政與村民自治之間的沖突時常發生。
（四）國家法律與民間習俗的融合任重道遠
基層政府主導農村治理法治化進程中，人們普遍關注的公務員法律素質并不是最大的“瓶頸”。最大的困境在于他們要在一個長期沿襲傳統習俗的村域環境中推進現代法治，而這種傳統與習俗正是民間法的重要載體。由于民間法源于鄉村，與當地農村實踐緊密相聯，更容易為村民所認可和接受，更具親和力，其在農村的影響和對農村社會關系的調控并不亞于國家正式制度內的定法。一旦法律實施過程中出現國家法與民間法的沖突，往往容易導致國家法在農村的實施受到民間法的阻滯。
在農村土地權屬、鄰里關系、婦女權益保護、遺產分割和老人贍養糾紛中，國家法與民間法的沖突最為常見。我國法律明確規定，婦女享有同男子平等的權利，但是，農村的許多權益保障并沒有統一規范。農村女兒一旦出嫁，其在娘家承包田會很快被收歸集體，即使不被收回，按農村習俗，“嫁出去的女，潑出去的水”，她也不能再回娘家耕種，基于田土的利益同樣喪失。而她在婆家集體中是否能分得一份責任田，則完全取決于婆家村里的規定，很有可能在娘家和婆家同時失去自己的田土利益。基層政府或法院在處理此類糾紛時，就基本法理而言，不管在哪個集體，該婦女應該確保獲得一份責任田，并且按相關法律和現行農村政策，應讓該婦女獲得娘家田土。事實上，一旦村組集體決定收回出嫁女田土或者規定新媳婦不分田，即使法院判決了，也很難執行，使國家法律和司法面臨尷尬。
三、基層政府主導農村法治化治理的路徑
作為國家治理體系現代化不可或缺的組成部分，農村治理必然要順應法治化的基本趨勢。破解基層政府主導農村治理的困局，就宏觀而言，要轉變政府職能，將基層政府從千頭萬緒的壓力型體制中解脫出來；就中觀而言，要整合農村資源，形成推動農村法治建設的整體合力；就微觀而言，要扎實推進農村普法，培養村干部和農村居民的現代法律意識。
（一）轉變政府職能是推進基層治理法治化的前提
傳統壓力型農村管理體制的初衷是方便國家從農村和農民身上汲取資源，其管理主體局限于基層政府，農民個人、村民委員會、民間組織等的作用極其有限。隨著新世紀社會主義新農村建設啟動，國家政策向農村傾斜，進入“工業反哺農業、城市支持農村”的階段，管制型政府逐步向服務型政府轉變。與農村經濟社會發展相伴隨的是農民出于維護自身經濟利益、政治利益的需要，開始對基層治理工作提出了相應的參與要求。在此背景下，基層政府如何轉變職能，回應農民訴求，尤為重要。
改革機構，建設治理型政府。美國學者戴維·奧斯本在《改革政府》中指出：“( 我們需要 ) 一個能夠治理和實行治理的政府。不是一個‘實干’的政府，不是一個‘執行’的政府。這是一個治理的政府。”[3]“我國的鄉鎮改革最需要解決的問題是鄉鎮政府的職能定位問題，鄉鎮政府究竟應該干什么事 ? 這必須搞清楚。其他所有的問題，都從此延伸出來?！盵4]為順應農村治理的新形勢，2012 年，新一輪鄉鎮機構改革全面完成，為農村基層政權建設注入了新的活力。但是，現有的鄉鎮工作中，基層政府更多的是發展農村經濟和化解矛盾糾紛，尚無精力搭建平臺推進農村治理的法治化改革。
理順縣鄉關系，轉變鄉鎮政府職能?！吧厦媲Ц€，下面一根針”，鄉鎮的壓力主要來自縣級政府。依法界定縣鄉兩級政府的職權，理順縣鄉關系，是鄉鎮工作減負的關鍵。市級立法權的下放為各地依法細化《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第 61 條“辦理上級人民政府交辦的其他事項”提供了契機，可以考慮以地方立法的形式明確規定“其他事項”的內容。立法后，凡屬上級政府及其職能部門應該承擔的職能，如無法律法規明確規定，不得隨意轉移給基層政府，基層政府只承擔法定職能。
（二）整合農村資源是推進農村治理法治化的核心
整合農村制度資源，實現國家法與民間法的良性互動。國家法治資源主要包括憲法、法律、法規、規章，也包括各級地方政府依法制定的政策措施，代表的是“官方”的正式制度，具有導向作用。民間法獨立于國家法之外，不完全以文本形式存在，是人們在長期生活的相對狹小的鄉村地域空間中，依據傳統倫理或生產生活習慣形成的，對特定農民群體具有一定社會強制性的民間規約或規則。民間法往往表現為村規民約、家族法規、宗教規范、行業規程、鄉風民俗等。從農村治理目標分析，兩種資源借助不同的機制、方式實現農村有序治理，殊途同歸，具有目的的同一性，具備整合的基礎。在農村法治發展初期，國家法可以借助民間法形式逐漸融入鄉土社會，而民間法，特別是成文規約則應積極接軌國家法制，實現兩者間的良性互動。
整合農村組織資源，形成農村法治化治理的整體合力。農村法治發展的組織資源包括國家公共權力機構與各類農村組織。國家公共權力機構包括縣級黨委政府及各部門、鄉（鎮）黨委政府及各站所和國家基層司法機關、機構，其所擁有的公共權力是推進農村法治發展的主導力量。作為組織資源，能為農村法治發展提供必要的制度和經濟保障，引導農村法治發展方向，讓農民在利益均衡中承認、認可、認同國家主流法治理念。目前的農村組織主要包括村黨支部、村民委員會、村民議事會、村務監督委員會、農村經濟合作組織、農村道德自律組織及農村各種理事會等。在整個農村法治發展中，它們“一方面代表著組織成員（農民）的利益，另一方面又與地方政府和村民自治組織有著千絲萬縷的聯系，其作為政府、自治組織與農民之間聯系的橋梁和紐帶，能緩和國家、集體與農民的矛盾，能為國家法律在農村的實施提供合適的載體”[5]。兩種組織資源在農村法治發展中具有功能互補性，通過整合可望形成整體合力，共同推進農村法治發展。
整合農村人力資源，激活農村法治化治理的主體動能。國家干部與農村精英是農村法治發展的主要人力資源。國家干部作為國家公共權力在農村的執行者，相對普通民眾而言，有較高文化水平、法律涵養、社會經驗，了解更多的國家法律和政策，在農村法治推進中，他們應起“火車頭”的作用。國家干部不僅應承擔普法宣傳的作用，更重要的是要通過對農村各種事務的依法治理向農民宣示法律在農村治理特別是在農民權益保障中的重要作用，讓農民感受到法律的價值。農村精英主要包括村組干部與民間精英，民間精英又包括在鄉的知識青年、返鄉農民工、退伍軍人、退休回鄉人員、農村經濟能人、地方宗族（家族）權威等。他們處理具體事務的行為方式在村民中具有示范性，起“領頭羊”的作用。兩種人力資源在農村法治發展中從把握導向到行為示范，形成一個完整的法治發展鏈條，其在法治進程中的銜接性是整合的基礎。通過整合，可以引導村民逐步學會用法治思維和法治方式分析問題、化解矛盾，激活農村法治發展的主體動能。
（三）培養農民法律意識是推進農村治理法治化的關鍵
加強普法，提高農民法律意識。“實現一種治理秩序，必然要求摒除獨斷意志，建立一種商討的平臺和穩定的預期?！盵6]這一法治化治理平臺得以運行的重要基礎乃是農民的法律意識，應針對農村實際科學規劃農村普法的進程和內容。可以考慮分四個階段：第一階段要讓農民重新認識法律，知道法律的功能不僅僅是懲罰，還有保障權利的一面，實現由義務本位觀向權利本位觀的轉變；第二階段要讓農民讀懂法律的規則，知道并不是事實如此就一定能打贏官司，關鍵在于證據；第三階段要讓農民知曉法律的程序，知道訴訟的過程；第四階段是要讓農民養成依法的習慣，形成法律信仰。在行政法治發展的諸多主體中，最關鍵的在于村組干部，他們處理矛盾的方式方法在各村、各組具有示范、傳導作用，農村普法應先從他們開始。
推進農民傳統思維的法治轉型。傳統法律文化在一定程度上制約著農村法治發展，然而，在現有農民文化素質和當前農村經濟條件下，要完全剔除傳統文化的影響直接通過移植西方法治觀念來實現農村法治是不現實的，沒有國家法律文化對鄉土文化的法治化“修改”，要實現農村法治也不可能。社會主義法治理念、法治精神、法治原則和各種法律規范是國家正式制度層面的法治文化資源。農村公序良俗、傳統、習慣、鄉約等是帶有農村地域特色的農村法治文化資源。國家“送法下鄉”的普法宣傳并未能讓農民接受和認同國家法治，農村在很大程度上依然是一個法律的“不入之地”，村民仍然習慣于以傳統的思維方式思考和解決矛盾。文化具有滲透力，也具有融合性，這些天然的屬性是兩種法治文化資源整合的基礎。應通過各種適合于村民接受的載體和形式將國家法治文化融入農村本土文化，潛移默化地觸動和影響村民的傳統思維，推進農民傳統思維的法治轉型。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《湖湘論壇》
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