新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，市場(chǎng)失靈是產(chǎn)權(quán)定義不明確的結(jié)果。作者蘇州科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生石瑩，蘇州科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授王勇在《規(guī)劃師》2016年第5期撰文，文章從產(chǎn)權(quán)視角剖析歷史街區(qū)保護(hù)與更新的市場(chǎng)化困境，認(rèn)為模糊、破碎、單一的產(chǎn)權(quán)問題是導(dǎo)致歷史街區(qū)保護(hù)與更新中市場(chǎng)失靈的根本原因。基于此，文章從明晰產(chǎn)權(quán)邊界、整合產(chǎn)權(quán)權(quán)屬和配置多元產(chǎn)權(quán)三方面提出優(yōu)化產(chǎn)權(quán)問題的策略，并基于使用權(quán)、所有權(quán)與收益權(quán)流轉(zhuǎn)，因地制宜地提出不同性質(zhì)建筑的市場(chǎng)化途徑，以期破解當(dāng)前歷史街區(qū)保護(hù)更新中活力缺乏、資金匱乏及效率低下等問題。
一、產(chǎn)權(quán)失靈：歷史街區(qū)保護(hù)與更新的市場(chǎng)化羈絆
1、模糊產(chǎn)權(quán)削弱了歷史街區(qū)保護(hù)與更新的自發(fā)動(dòng)力時(shí)間的流逝模糊了歷史街區(qū)中的產(chǎn)權(quán)主體，多數(shù)建筑幾易其主，使用人情況更是紛繁復(fù)雜。在筆者對(duì)蘇州平江歷史街區(qū)產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，因歷史、繼承與非法交易等諸多原因，街區(qū)中約有0.25% 的建筑產(chǎn)權(quán)是模糊的。誰(shuí)才是這些房屋合法的產(chǎn)權(quán)主體，儼然已成難以明確的問題。產(chǎn)權(quán)模糊一方面降低了使用者的歸屬感和責(zé)任感，使其維護(hù)意識(shí)薄弱，加上相應(yīng)懲罰條例與措施的缺失，客觀上造成相關(guān)利益主體責(zé)權(quán)利混淆不清，以及內(nèi)生激勵(lì)機(jī)制的缺乏導(dǎo)致建筑和空間的過度使用與消費(fèi)( 圖1)；另一方面政府或開發(fā)商雖有對(duì)街區(qū)進(jìn)行更新的愿望，但因其中涉及的利益主體復(fù)雜、沒有保障且容易引起法律糾紛，對(duì)地段的主動(dòng)保護(hù)與更新行為要么簡(jiǎn)單粗暴，要么盡量撇清關(guān)系轉(zhuǎn)向其他投資( 圖2)。產(chǎn)權(quán)模糊削弱了歷史街區(qū)保護(hù)與更新中自發(fā)的內(nèi)生與外源動(dòng)力，從根源上加大了歷史街區(qū)市場(chǎng)化的難處。例如，享譽(yù)全國(guó)的鼓浪嶼，由于歷史原因，產(chǎn)權(quán)越來(lái)越復(fù)雜，城市衰敗的制度基因也就隨之植入。
2、破碎產(chǎn)權(quán)增加了歷史街區(qū)保護(hù)與更新的交易成本為了保障居住，平江歷史街區(qū)中民居公房租金較低，從而集聚了大量邊緣群體( 多數(shù)為老人、窮人、外地人) 在此居住。多次分割出租，加上亂搭亂建，使街區(qū)因使用權(quán)密度過高而趨于破碎，多數(shù)建筑中居住有20 戶左右的人家，最高的甚至居住有40 多戶人家，居住空間非常擁擠( 表1)，很多歷史悠久的建筑在多個(gè)使用主體的輪番修建中變得面目全非。而不同等級(jí)的建筑分屬于房管局、文物局與園林部門等，且城管、房管局與社區(qū)等不同部門所管轄的問題交錯(cuò)復(fù)雜，甚至不清楚有些問題到底屬于哪個(gè)部門管。平遙古城墻的坍塌就是“多部門逐利，無(wú)部門整治”的典例。民居公房使用權(quán)的高度破碎，意味著單位建筑內(nèi)產(chǎn)權(quán)量增多，即因保護(hù)需要而涉及和需考慮的利益主體增多，導(dǎo)致房屋使用人之間相互掣肘，使用者履行修繕義務(wù)時(shí)常受到來(lái)自所有權(quán)主體的限制或其他使用人的阻礙，增加了歷史街區(qū)保護(hù)與更新的復(fù)雜性和困難度，從而增加了交易成本。而管理權(quán)的分散往往伴隨著信息不流暢、不完全，增加了協(xié)調(diào)信息的成本。
3、單一產(chǎn)權(quán)降低了歷史街區(qū)保護(hù)與更新的配置效率科斯第二定理表明，當(dāng)交易成本大于零時(shí)，產(chǎn)權(quán)的初始配置會(huì)帶來(lái)不同的資源配置效率。高效的資源配置需要根據(jù)物品的不同屬性“量體裁衣”，選取相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)形式。而在現(xiàn)實(shí)邏輯中，多元產(chǎn)權(quán)主體的共存往往被認(rèn)為是導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)失靈的主要原因，普遍采取的方式是將街區(qū)內(nèi)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系“單一化”，要么是基本收歸國(guó)有，要么是基本售給私人。事實(shí)證明，這其實(shí)是對(duì)產(chǎn)權(quán)配置的一種誤解。例如，云南麗江古城在產(chǎn)權(quán)公有制下曾一度出現(xiàn)原住民與消費(fèi)者之間的“空間置換”，文化主體的利益化造成古城環(huán)境污染、景觀異化與文化消亡等一系列問題，保護(hù)效率大打折扣；北京四合院則與之相反，政府希冀通過產(chǎn)權(quán)私有化來(lái)調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量參與保護(hù)和修繕，結(jié)果卻背道而馳，利益的摩擦和文化的碰撞帶來(lái)了許多社會(huì)問題，實(shí)施中大批原住民被迫遷離。以平江歷史街區(qū)大新橋巷為例，無(wú)論營(yíng)利建筑還是非營(yíng)利建筑普遍采用公有產(chǎn)權(quán)形式。使用者無(wú)法以自身的經(jīng)濟(jì)能力、心理需求與文化觀念等作為考量標(biāo)尺，自由選擇高效的產(chǎn)權(quán)形式，其中建筑質(zhì)量保存較好的寥寥無(wú)幾。這種單一化的產(chǎn)權(quán)分割方式固化了不同物品的自然屬性與社會(huì)屬性，在排斥其他產(chǎn)權(quán)形式的同時(shí)也禁錮了自己( 圖3)。
二、產(chǎn)權(quán)重組：歷史街區(qū)保護(hù)與更新的市場(chǎng)化前提
產(chǎn)權(quán)重組是指產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)屬和結(jié)構(gòu)的重新組合。鑒于此，通過明晰產(chǎn)權(quán)邊界、整合產(chǎn)權(quán)權(quán)屬和配置多元產(chǎn)權(quán)分別解決產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)屬、結(jié)構(gòu)的重新組合問題，以期破解歷史街區(qū)保護(hù)與更新的市場(chǎng)化羈絆，為歷史街區(qū)的保護(hù)與更新奠定基礎(chǔ)( 圖4)。
1.明晰產(chǎn)權(quán)邊界在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，只有公平競(jìng)爭(zhēng)才能激發(fā)動(dòng)力、提高效率，而公平競(jìng)爭(zhēng)離不開以產(chǎn)權(quán)明晰為前提的等價(jià)交換。作為一種社會(huì)工具，明晰的產(chǎn)權(quán)能幫助一個(gè)人形成與其他人進(jìn)行交易的排他性和合理預(yù)期，使交易雙方得到最優(yōu)選擇，產(chǎn)生約束和激勵(lì)作用。產(chǎn)權(quán)明晰應(yīng)包括兩層含義：一是財(cái)產(chǎn)權(quán)的明晰，即所有權(quán)的歸屬是確定且唯一的；二是行為權(quán)的明晰，即兩個(gè)以上平等的所有者之間、所有者與經(jīng)營(yíng)者之間及不同的經(jīng)營(yíng)者之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系要明確。
（1） 明晰財(cái)產(chǎn)權(quán)連燦提出應(yīng)加強(qiáng)改革和完善建筑產(chǎn)權(quán)登錄制度，對(duì)房地產(chǎn)權(quán)的各種情況進(jìn)行深入的調(diào)研，并加以明確，以明晰財(cái)產(chǎn)權(quán)邊界。目前，英國(guó)的登錄建筑制度已經(jīng)開展得較為完善，旨在通過法制化途徑對(duì)登錄建筑進(jìn)行系統(tǒng)的明確與管理。而我國(guó)在房改之后再也沒有進(jìn)行過房屋普查，尤其是像平江歷史街區(qū)這種產(chǎn)權(quán)情況復(fù)雜的地區(qū)。相關(guān)部門應(yīng)對(duì)街區(qū)中各類房屋的產(chǎn)權(quán)人、面積等相關(guān)信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)備案，利用法制辦法對(duì)街區(qū)中模糊的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行逐一明晰：對(duì)于材料不全的，通過補(bǔ)交土地出讓金，辦理土地使用權(quán)變更；對(duì)于原租賃戶已不居住或亡故而子女有房的，國(guó)家應(yīng)將該房屋的使用權(quán)適當(dāng)補(bǔ)償后收回，并杜絕不法交易，禁止多手轉(zhuǎn)租。
（2）明晰行為權(quán)科斯認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是行為權(quán)，人們常說(shuō)某人擁有土地，并把它當(dāng)作生產(chǎn)要素，但土地所有者實(shí)際上所擁有的是實(shí)施一定行為的權(quán)力，產(chǎn)權(quán)不僅僅指物體的所有權(quán)和使用權(quán)等，還包括由此帶來(lái)的人們相互之間的權(quán)利和義務(wù)，每個(gè)人都必須遵守他與其他人之間的相互關(guān)系，或承擔(dān)不遵守這種關(guān)系的成本。現(xiàn)實(shí)非合作博弈中往往多強(qiáng)調(diào)權(quán)利而忽視義務(wù)，故在明晰各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利時(shí)應(yīng)明晰與之對(duì)應(yīng)的義務(wù)，即產(chǎn)權(quán)人的責(zé)權(quán)利關(guān)系( 表2，表3)。巴澤爾認(rèn)為，對(duì)各權(quán)利主體的責(zé)權(quán)利進(jìn)行明確界定，有效限制各方行為，并不一定減少權(quán)利，相反，卻可能增加權(quán)利。
2.整合產(chǎn)權(quán)權(quán)屬
（1） 整合使用權(quán)由于尊重居民的私有財(cái)產(chǎn)，平江歷史街區(qū)中有90% 的私有房屋保存較為完好，基本保留私有房屋產(chǎn)權(quán)人。此類民居型歷史街區(qū)較為棘手的是公房使用權(quán)高度破碎問題，公房已完成了當(dāng)初保障居住的使命，應(yīng)對(duì)使用權(quán)進(jìn)行整合( 圖5)，以逐步恢復(fù)其原有的文化功能，并對(duì)被遷出的居民進(jìn)行合理安置補(bǔ)償。對(duì)民居公房使用權(quán)的整合有利于減少交易中的繁瑣手續(xù)與問題，使外部效應(yīng)內(nèi)部化，促進(jìn)歷史街區(qū)保護(hù)與更新的市場(chǎng)化發(fā)展。
（2）整合交易管理權(quán)產(chǎn)權(quán)的遷移性要求有高效、規(guī)范的交易平臺(tái)。可設(shè)“平江歷史街區(qū)產(chǎn)權(quán)交易委員會(huì)”，進(jìn)行“一站式”產(chǎn)權(quán)交易管理：對(duì)街區(qū)中尋租、無(wú)序收購(gòu)和出售等產(chǎn)權(quán)交易行為進(jìn)行指導(dǎo)與約束；對(duì)暗箱操作等違法的產(chǎn)權(quán)交易和有可能導(dǎo)致歷史街區(qū)中歷史風(fēng)貌受損的交易活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和檢查；同時(shí)，加強(qiáng)公房的管理，不得轉(zhuǎn)租、群租、亂租、分體出租，并提供需要交易的建筑名單。它既是企業(yè)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，又是對(duì)歷史街區(qū)中建筑進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與管理的權(quán)力性機(jī)構(gòu)。更為重要的是，“平江歷史街區(qū)產(chǎn)權(quán)交易委員會(huì)”與政府是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，并按市場(chǎng)原則進(jìn)行運(yùn)作，為社會(huì)提供公平的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，使權(quán)利在陽(yáng)光下運(yùn)行。盡管準(zhǔn)備期成本較高，但總體而言，把分散于多個(gè)部門的產(chǎn)權(quán)交易管理權(quán)集中于一個(gè)主體是成本最低的一種方式。
3.配置多元化產(chǎn)權(quán)近年來(lái)，蘇州市政府先后出臺(tái)的《蘇州古建保護(hù)條例》、《蘇州市古建筑搶修保護(hù)實(shí)施細(xì)則》和《蘇州市市區(qū)依靠社會(huì)力量搶修直管公房古民居實(shí)施意見》等一系列促進(jìn)古建保護(hù)的政策法規(guī)，提出了古建保護(hù)工作實(shí)行“產(chǎn)權(quán)多元化、搶修保護(hù)工作社會(huì)化、運(yùn)作市場(chǎng)化”3個(gè)原則。其中，“產(chǎn)權(quán)多元化”應(yīng)當(dāng)包括產(chǎn)權(quán)歸屬( 公有、私有、共有) 和產(chǎn)權(quán)所承載功能( 營(yíng)利性功能、非營(yíng)利性功能) 雙重維度的多元化。平江歷史街區(qū)可根據(jù)社會(huì)需求按比例配置產(chǎn)權(quán)形式，而不是片面地從一種制度極端驟然躍進(jìn)到另一種制度極端。多元化的產(chǎn)權(quán)模式實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的平衡，更適合用于民居型歷史街區(qū)的保護(hù)與更新，可排除“非此即彼”的尷尬境地，避免因過度市場(chǎng)化而導(dǎo)致街區(qū)內(nèi)涵流失。
三、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)：歷史街區(qū)保護(hù)與更新的市場(chǎng)化途徑
產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束，包括所有權(quán)、使用權(quán)與收益權(quán)等。這些權(quán)利既可以統(tǒng)一于一個(gè)主體，也可以分屬于不同主體，當(dāng)一種交易在市場(chǎng)中議定時(shí)，就發(fā)生了兩束權(quán)利的交換。結(jié)合上文，可將平江歷史街區(qū)的建筑大致分為營(yíng)利建筑和民居公房( 非營(yíng)利建筑的絕大部分) 兩大類，并根據(jù)使用情況，將未利用建筑( 即空置古宅) 從兩大類中抽離。結(jié)合三類建筑不同的自然屬性和社會(huì)屬性分別提出基于權(quán)利束流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化途徑。1.空置古宅：基于使用權(quán)流轉(zhuǎn)的信托管理得益于深厚的歷史和人文底蘊(yùn)，平江歷史街區(qū)聚集著形形色色的人，多數(shù)建筑中居住著十多戶人家，但也不乏一些保存較好的空置古宅( 如控233 吳宅、控134 陳宅、控102 楊宅等)，這些建筑或是被外地商人和古建愛好者買下，或是原使用者已遷出。由于長(zhǎng)期空置，建筑背后的文化內(nèi)涵未得到充分挖掘，加上缺乏有效的管理和后續(xù)運(yùn)作資金，造成資源利用效率低下。為提高這類空置古宅的利用率，可設(shè)信托機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。信托是源于英國(guó)的一種理財(cái)制度，后發(fā)展成為古建筑保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，即建筑產(chǎn)權(quán)人基于信托將財(cái)產(chǎn)交于受托人占有、使用、處分，但是約定將收益交給特定的人或用于實(shí)現(xiàn)特定的目的的制度。我國(guó)鼓浪嶼為解決衰退問題已采用法定信托的形式，通過成立專門的公益法人機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)保護(hù)、管理與利用歷史風(fēng)貌建筑的職能。在信托法律關(guān)系中，委托人的所有權(quán)法律地位并沒有被改變，只發(fā)生使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，不會(huì)和《物權(quán)法》相抵觸。在流轉(zhuǎn)過程中權(quán)利和義務(wù)一起流轉(zhuǎn)，即受托人按信托目的獨(dú)立自主地管理、營(yíng)運(yùn)其受托建筑的同時(shí)，需要對(duì)建筑進(jìn)行修繕和保護(hù)( 圖6)，這種基于使用權(quán)流轉(zhuǎn)的信托管理模式既活化了建筑本身的價(jià)值，又使其得到保護(hù)。
2.民居公房：基于所有權(quán)流轉(zhuǎn)的認(rèn)養(yǎng)保護(hù)平江歷史街區(qū)雖有民居公房可以進(jìn)行市場(chǎng)買賣的政策，但實(shí)際上只限于少數(shù)獨(dú)立的、無(wú)山墻相連的建筑，多數(shù)房屋還是采取福利租賃形式，由政府收取租金并對(duì)房屋進(jìn)行保護(hù)與修繕。然而，使用者肆意破環(huán)、房屋破損數(shù)量眾多等問題使低廉的租金根本不能成為修繕房屋的保障，政府“以租養(yǎng)房”力不從心。對(duì)于力不從心的公房古建筑，國(guó)外政府通常通過招標(biāo)，把建筑低價(jià)或者無(wú)償過戶給私人或企業(yè)，同時(shí)要求他們承擔(dān)相應(yīng)的古建筑日常維護(hù)修繕工作，即常說(shuō)的古建筑認(rèn)養(yǎng)制度。在中國(guó)，棘手的民居公房問題也開始逐步回歸居民乃至社會(huì)，浙江金華“歷史建筑及遺存認(rèn)養(yǎng)保護(hù)”、山西曲沃的“古建筑認(rèn)領(lǐng)保護(hù)”、安徽黟縣的“文物建筑保護(hù)愛心認(rèn)領(lǐng)”與廣東開平碉樓的“社會(huì)認(rèn)養(yǎng)”等都是在積極探尋認(rèn)養(yǎng)保護(hù)的出路。因此，對(duì)平江歷史街區(qū)的建筑在整合產(chǎn)權(quán)權(quán)屬的基礎(chǔ)上，可實(shí)行認(rèn)養(yǎng)保護(hù)，對(duì)于自愿認(rèn)養(yǎng)古民居的人需通過公告、認(rèn)養(yǎng)人報(bào)名與專家評(píng)估等環(huán)節(jié)，并在遵守“不改變?cè)瓲睢奔啊靶夼f如故”的原則上確定修繕方案。一旦認(rèn)養(yǎng)成功，認(rèn)養(yǎng)保護(hù)人將對(duì)古建筑擁有約定期限的無(wú)償使用權(quán)，其有權(quán)利運(yùn)營(yíng)認(rèn)養(yǎng)建筑，但也有修繕保護(hù)認(rèn)養(yǎng)建筑的義務(wù)，且認(rèn)養(yǎng)制度并不意味著管理全盤外包，期間政府仍然掌握監(jiān)督權(quán)，到約定期限經(jīng)評(píng)估通過者可得到房屋所有權(quán)，未通過評(píng)估的由政府收回并繼續(xù)尋找認(rèn)養(yǎng)人(圖7)。只有保護(hù)與贏利兼顧，才能讓歷史街區(qū)保護(hù)與更新的市場(chǎng)化走得更遠(yuǎn)。
3.營(yíng)利建筑：基于收益權(quán)流轉(zhuǎn)的多元入股在蘇州古建筑市場(chǎng)化保護(hù)屢屢受挫的探索中，陸巷與明月灣實(shí)行的“以鎮(zhèn)旅游公司牽頭，村民以古建筑入股，民間資本合作”的收益權(quán)流轉(zhuǎn)模式成為一抹亮色，開創(chuàng)了國(guó)內(nèi)古村落市場(chǎng)化保護(hù)的先河。對(duì)于平江歷史街區(qū)中的營(yíng)利建筑，可基于收益權(quán)流轉(zhuǎn)采用多元合作入股的方法，即“所有者以建筑入股、政府以修繕費(fèi)入股、民間以資本入股”，引進(jìn)有能力的保護(hù)者參與歷史街區(qū)中風(fēng)貌建筑的保護(hù)、管理與利用。前期可實(shí)行保底分紅，待贏利后實(shí)行按股份分紅的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)收益權(quán)的多元分配。這樣在不改變?cè)姓叩姆傻匚坏那闆r下，既解決了資金籌措難的困境，又調(diào)動(dòng)了居民及民間資本參與歷史街區(qū)保護(hù)與更新的積極性。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《規(guī)劃師》2016年5期
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