新制度經濟學認為，市場失靈是產權定義不明確的結果。作者蘇州科技大學建筑與城市規劃學院碩士研究生石瑩，蘇州科技大學建筑與城市規劃學院教授王勇在《規劃師》2016年第5期撰文，文章從產權視角剖析歷史街區保護與更新的市場化困境，認為模糊、破碎、單一的產權問題是導致歷史街區保護與更新中市場失靈的根本原因。基于此，文章從明晰產權邊界、整合產權權屬和配置多元產權三方面提出優化產權問題的策略，并基于使用權、所有權與收益權流轉，因地制宜地提出不同性質建筑的市場化途徑，以期破解當前歷史街區保護更新中活力缺乏、資金匱乏及效率低下等問題。
一、產權失靈：歷史街區保護與更新的市場化羈絆
1、模糊產權削弱了歷史街區保護與更新的自發動力時間的流逝模糊了歷史街區中的產權主體，多數建筑幾易其主，使用人情況更是紛繁復雜。在筆者對蘇州平江歷史街區產權現狀進行調查時發現，因歷史、繼承與非法交易等諸多原因，街區中約有0.25% 的建筑產權是模糊的。誰才是這些房屋合法的產權主體，儼然已成難以明確的問題。產權模糊一方面降低了使用者的歸屬感和責任感，使其維護意識薄弱，加上相應懲罰條例與措施的缺失，客觀上造成相關利益主體責權利混淆不清，以及內生激勵機制的缺乏導致建筑和空間的過度使用與消費( 圖1)；另一方面政府或開發商雖有對街區進行更新的愿望，但因其中涉及的利益主體復雜、沒有保障且容易引起法律糾紛，對地段的主動保護與更新行為要么簡單粗暴，要么盡量撇清關系轉向其他投資( 圖2)。產權模糊削弱了歷史街區保護與更新中自發的內生與外源動力，從根源上加大了歷史街區市場化的難處。例如，享譽全國的鼓浪嶼，由于歷史原因，產權越來越復雜，城市衰敗的制度基因也就隨之植入。
2、破碎產權增加了歷史街區保護與更新的交易成本為了保障居住，平江歷史街區中民居公房租金較低，從而集聚了大量邊緣群體( 多數為老人、窮人、外地人) 在此居住。多次分割出租，加上亂搭亂建，使街區因使用權密度過高而趨于破碎，多數建筑中居住有20 戶左右的人家，最高的甚至居住有40 多戶人家，居住空間非常擁擠( 表1)，很多歷史悠久的建筑在多個使用主體的輪番修建中變得面目全非。而不同等級的建筑分屬于房管局、文物局與園林部門等，且城管、房管局與社區等不同部門所管轄的問題交錯復雜，甚至不清楚有些問題到底屬于哪個部門管。平遙古城墻的坍塌就是“多部門逐利，無部門整治”的典例。民居公房使用權的高度破碎，意味著單位建筑內產權量增多，即因保護需要而涉及和需考慮的利益主體增多，導致房屋使用人之間相互掣肘，使用者履行修繕義務時常受到來自所有權主體的限制或其他使用人的阻礙，增加了歷史街區保護與更新的復雜性和困難度，從而增加了交易成本。而管理權的分散往往伴隨著信息不流暢、不完全，增加了協調信息的成本。
3、單一產權降低了歷史街區保護與更新的配置效率科斯第二定理表明，當交易成本大于零時，產權的初始配置會帶來不同的資源配置效率。高效的資源配置需要根據物品的不同屬性“量體裁衣”，選取相應的產權形式。而在現實邏輯中，多元產權主體的共存往往被認為是導致產權失靈的主要原因，普遍采取的方式是將街區內的產權關系“單一化”，要么是基本收歸國有，要么是基本售給私人。事實證明，這其實是對產權配置的一種誤解。例如，云南麗江古城在產權公有制下曾一度出現原住民與消費者之間的“空間置換”，文化主體的利益化造成古城環境污染、景觀異化與文化消亡等一系列問題，保護效率大打折扣；北京四合院則與之相反，政府希冀通過產權私有化來調動全社會的力量參與保護和修繕，結果卻背道而馳，利益的摩擦和文化的碰撞帶來了許多社會問題，實施中大批原住民被迫遷離。以平江歷史街區大新橋巷為例，無論營利建筑還是非營利建筑普遍采用公有產權形式。使用者無法以自身的經濟能力、心理需求與文化觀念等作為考量標尺，自由選擇高效的產權形式，其中建筑質量保存較好的寥寥無幾。這種單一化的產權分割方式固化了不同物品的自然屬性與社會屬性，在排斥其他產權形式的同時也禁錮了自己( 圖3)。
二、產權重組：歷史街區保護與更新的市場化前提
產權重組是指產權主體、權屬和結構的重新組合。鑒于此，通過明晰產權邊界、整合產權權屬和配置多元產權分別解決產權主體、權屬、結構的重新組合問題，以期破解歷史街區保護與更新的市場化羈絆，為歷史街區的保護與更新奠定基礎( 圖4)。
1.明晰產權邊界在市場經濟中，只有公平競爭才能激發動力、提高效率，而公平競爭離不開以產權明晰為前提的等價交換。作為一種社會工具，明晰的產權能幫助一個人形成與其他人進行交易的排他性和合理預期，使交易雙方得到最優選擇，產生約束和激勵作用。產權明晰應包括兩層含義：一是財產權的明晰，即所有權的歸屬是確定且唯一的；二是行為權的明晰，即兩個以上平等的所有者之間、所有者與經營者之間及不同的經營者之間的權責利關系要明確。
（1） 明晰財產權連燦提出應加強改革和完善建筑產權登錄制度，對房地產權的各種情況進行深入的調研，并加以明確，以明晰財產權邊界。目前，英國的登錄建筑制度已經開展得較為完善，旨在通過法制化途徑對登錄建筑進行系統的明確與管理。而我國在房改之后再也沒有進行過房屋普查，尤其是像平江歷史街區這種產權情況復雜的地區。相關部門應對街區中各類房屋的產權人、面積等相關信息進行統計備案，利用法制辦法對街區中模糊的產權進行逐一明晰：對于材料不全的，通過補交土地出讓金，辦理土地使用權變更；對于原租賃戶已不居住或亡故而子女有房的，國家應將該房屋的使用權適當補償后收回，并杜絕不法交易，禁止多手轉租。
（2）明晰行為權科斯認為，產權是行為權，人們常說某人擁有土地，并把它當作生產要素，但土地所有者實際上所擁有的是實施一定行為的權力，產權不僅僅指物體的所有權和使用權等，還包括由此帶來的人們相互之間的權利和義務，每個人都必須遵守他與其他人之間的相互關系，或承擔不遵守這種關系的成本。現實非合作博弈中往往多強調權利而忽視義務，故在明晰各產權主體的權利時應明晰與之對應的義務，即產權人的責權利關系( 表2，表3)。巴澤爾認為，對各權利主體的責權利進行明確界定，有效限制各方行為，并不一定減少權利，相反，卻可能增加權利。
2.整合產權權屬
（1） 整合使用權由于尊重居民的私有財產，平江歷史街區中有90% 的私有房屋保存較為完好，基本保留私有房屋產權人。此類民居型歷史街區較為棘手的是公房使用權高度破碎問題，公房已完成了當初保障居住的使命，應對使用權進行整合( 圖5)，以逐步恢復其原有的文化功能，并對被遷出的居民進行合理安置補償。對民居公房使用權的整合有利于減少交易中的繁瑣手續與問題，使外部效應內部化，促進歷史街區保護與更新的市場化發展。
（2）整合交易管理權產權的遷移性要求有高效、規范的交易平臺。可設“平江歷史街區產權交易委員會”，進行“一站式”產權交易管理：對街區中尋租、無序收購和出售等產權交易行為進行指導與約束；對暗箱操作等違法的產權交易和有可能導致歷史街區中歷史風貌受損的交易活動進行監督和檢查；同時，加強公房的管理，不得轉租、群租、亂租、分體出租，并提供需要交易的建筑名單。它既是企業機構，獨立經營，自負盈虧，又是對歷史街區中建筑進行統一規劃與管理的權力性機構。更為重要的是，“平江歷史街區產權交易委員會”與政府是監督與被監督的關系，并按市場原則進行運作，為社會提供公平的競爭平臺，使權利在陽光下運行。盡管準備期成本較高，但總體而言，把分散于多個部門的產權交易管理權集中于一個主體是成本最低的一種方式。
3.配置多元化產權近年來，蘇州市政府先后出臺的《蘇州古建保護條例》、《蘇州市古建筑搶修保護實施細則》和《蘇州市市區依靠社會力量搶修直管公房古民居實施意見》等一系列促進古建保護的政策法規，提出了古建保護工作實行“產權多元化、搶修保護工作社會化、運作市場化”3個原則。其中，“產權多元化”應當包括產權歸屬( 公有、私有、共有) 和產權所承載功能( 營利性功能、非營利性功能) 雙重維度的多元化。平江歷史街區可根據社會需求按比例配置產權形式，而不是片面地從一種制度極端驟然躍進到另一種制度極端。多元化的產權模式實現了經濟效益與社會效益的平衡，更適合用于民居型歷史街區的保護與更新，可排除“非此即彼”的尷尬境地，避免因過度市場化而導致街區內涵流失。
三、產權流轉：歷史街區保護與更新的市場化途徑
產權是一組權利束，包括所有權、使用權與收益權等。這些權利既可以統一于一個主體，也可以分屬于不同主體，當一種交易在市場中議定時，就發生了兩束權利的交換。結合上文，可將平江歷史街區的建筑大致分為營利建筑和民居公房( 非營利建筑的絕大部分) 兩大類，并根據使用情況，將未利用建筑( 即空置古宅) 從兩大類中抽離。結合三類建筑不同的自然屬性和社會屬性分別提出基于權利束流轉的市場化途徑。1.空置古宅：基于使用權流轉的信托管理得益于深厚的歷史和人文底蘊，平江歷史街區聚集著形形色色的人，多數建筑中居住著十多戶人家，但也不乏一些保存較好的空置古宅( 如控233 吳宅、控134 陳宅、控102 楊宅等)，這些建筑或是被外地商人和古建愛好者買下，或是原使用者已遷出。由于長期空置，建筑背后的文化內涵未得到充分挖掘，加上缺乏有效的管理和后續運作資金，造成資源利用效率低下。為提高這類空置古宅的利用率，可設信托機構進行管理。信托是源于英國的一種理財制度，后發展成為古建筑保護管理機構，即建筑產權人基于信托將財產交于受托人占有、使用、處分，但是約定將收益交給特定的人或用于實現特定的目的的制度。我國鼓浪嶼為解決衰退問題已采用法定信托的形式，通過成立專門的公益法人機構來承擔保護、管理與利用歷史風貌建筑的職能。在信托法律關系中，委托人的所有權法律地位并沒有被改變，只發生使用權的流轉，不會和《物權法》相抵觸。在流轉過程中權利和義務一起流轉，即受托人按信托目的獨立自主地管理、營運其受托建筑的同時，需要對建筑進行修繕和保護( 圖6)，這種基于使用權流轉的信托管理模式既活化了建筑本身的價值，又使其得到保護。
2.民居公房：基于所有權流轉的認養保護平江歷史街區雖有民居公房可以進行市場買賣的政策，但實際上只限于少數獨立的、無山墻相連的建筑，多數房屋還是采取福利租賃形式，由政府收取租金并對房屋進行保護與修繕。然而，使用者肆意破環、房屋破損數量眾多等問題使低廉的租金根本不能成為修繕房屋的保障，政府“以租養房”力不從心。對于力不從心的公房古建筑，國外政府通常通過招標，把建筑低價或者無償過戶給私人或企業，同時要求他們承擔相應的古建筑日常維護修繕工作，即常說的古建筑認養制度。在中國，棘手的民居公房問題也開始逐步回歸居民乃至社會，浙江金華“歷史建筑及遺存認養保護”、山西曲沃的“古建筑認領保護”、安徽黟縣的“文物建筑保護愛心認領”與廣東開平碉樓的“社會認養”等都是在積極探尋認養保護的出路。因此，對平江歷史街區的建筑在整合產權權屬的基礎上，可實行認養保護，對于自愿認養古民居的人需通過公告、認養人報名與專家評估等環節，并在遵守“不改變原狀”及“修舊如故”的原則上確定修繕方案。一旦認養成功，認養保護人將對古建筑擁有約定期限的無償使用權，其有權利運營認養建筑，但也有修繕保護認養建筑的義務，且認養制度并不意味著管理全盤外包，期間政府仍然掌握監督權，到約定期限經評估通過者可得到房屋所有權，未通過評估的由政府收回并繼續尋找認養人(圖7)。只有保護與贏利兼顧，才能讓歷史街區保護與更新的市場化走得更遠。
3.營利建筑：基于收益權流轉的多元入股在蘇州古建筑市場化保護屢屢受挫的探索中，陸巷與明月灣實行的“以鎮旅游公司牽頭，村民以古建筑入股，民間資本合作”的收益權流轉模式成為一抹亮色，開創了國內古村落市場化保護的先河。對于平江歷史街區中的營利建筑，可基于收益權流轉采用多元合作入股的方法，即“所有者以建筑入股、政府以修繕費入股、民間以資本入股”，引進有能力的保護者參與歷史街區中風貌建筑的保護、管理與利用。前期可實行保底分紅，待贏利后實行按股份分紅的經營機制，實現收益權的多元分配。這樣在不改變原所有者的法律地位的情況下，既解決了資金籌措難的困境，又調動了居民及民間資本參與歷史街區保護與更新的積極性。
中國鄉村發現網轉自：《規劃師》2016年5期
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