——從懷化看集中連片貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策的精準(zhǔn)化及政策建議
黨中央高度重視扶貧開發(fā)工作。習(xí)近平總書記十八屆五中全會上提出“農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的戰(zhàn)略任務(wù)；在一個月之后召開的中央扶貧開發(fā)工作會議上，總書記提出：消除貧困是“我們黨的重要使命”和“莊嚴承諾”；我們要立下愚公移山志，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會。堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，關(guān)鍵是要在精準(zhǔn)施策上出實招、在精準(zhǔn)推進上下實功、在精準(zhǔn)落地上見實效。這為貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展和脫貧攻堅指明了方向、堅定了斗志、厘清了路徑。
2011年，國務(wù)院出臺《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅規(guī)劃（2011-2020）》，啟動了首個集中連片貧困地區(qū)的脫貧攻堅試點工作。從2012年起，國家民委每年向武陵山片區(qū)所屬市（州）縣（區(qū)）派出77名司、處級領(lǐng)導(dǎo)干部，作為聯(lián)絡(luò)員，專門推進這項工作。
我們在國家民委四年來派駐244名聯(lián)絡(luò)員、特別是中央民族大學(xué)派駐湖南省懷化市44名聯(lián)絡(luò)員的工作基礎(chǔ)上，組織懷化各級干部，深入系統(tǒng)開展調(diào)研。通過調(diào)研，我們一方面真切地感到：四年來武陵山片區(qū)扶貧工作“攻城拔寨”的成效初顯，后五年克難攻堅任務(wù)更艱、難度更大；另一方面清醒地認識到：集中連片貧困地區(qū)的扶貧工作如同一件“讓水往高處流”的工作，十分艱難，十分較勁，是我們黨在人類歷史上的偉大創(chuàng)舉。雖然最終要靠貧困群眾自己努力，要靠各級領(lǐng)導(dǎo)干部頑強的工作作風(fēng)和拼勁，但同時必須靠精準(zhǔn)的政策支持，必須有精準(zhǔn)扶貧政策的精準(zhǔn)化。
貧困地區(qū)何以貧困？除地處偏遠、基礎(chǔ)薄弱等客觀原因外，最重要的是缺資金、缺人才、缺產(chǎn)業(yè)。人往高處走，懷化雖然是貧困地區(qū)，但基礎(chǔ)教育質(zhì)量好，高考把當(dāng)?shù)刈顑?yōu)秀的年輕人掐走一批，外出去打工再抽走一批，造成了當(dāng)?shù)匕l(fā)展的人才虧空和優(yōu)質(zhì)勞動力匱乏，同時因缺乏大型項目和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)吸引、留住人才，使地區(qū)發(fā)展乏力、陷入貧困。
扶貧工作為何那么難？人往高處走，水往低處流。在市場力量的推動下，人才、資金等要素加劇外流，使得貧困地區(qū)與發(fā)達地區(qū)發(fā)展差距越拉越大，甚至出現(xiàn)了十八屆五中全會講到的“區(qū)域性整體貧困”現(xiàn)象。以懷化為例，其GDP在湖南省的占比在上世紀80年代是7％左右，90年代為6％左右，進入本世紀2000年代為5％左右，2010年以后為4％多一點。這是一種貧困地區(qū)的“區(qū)域性的趨勢性貧困”。
精準(zhǔn)扶貧的核心要義是“切實有效”，有效才談得上精準(zhǔn)。如何讓水往高處流、改變貧困地區(qū)的趨勢性貧困，實現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“脫貧成效要精準(zhǔn)”的目標(biāo)？關(guān)鍵是造一臺“政策抽水泵”，推動精準(zhǔn)扶貧政策的精準(zhǔn)化。對此，我們提出如下三點政策建議：
開辟一條“優(yōu)惠政策綠色通道”：推動精準(zhǔn)扶貧政策的公共化與差異化
抬高政策底：推動集中連片貧困地區(qū)內(nèi)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅政策的公共化和最優(yōu)化。集中連片貧困地區(qū)，大多跨多個?。ㄊ袇^(qū)）于一片，集革命老區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)于一體，其自然條件、發(fā)展水平、貧困狀況、民族聚居、歷史文化等區(qū)域特征相同或相似，但區(qū)域內(nèi)實施的政策卻有中部與西部之分、民族自治地方與非民族自治地方之別，政策“五花八門”、落差較大，影響了片區(qū)整體的協(xié)調(diào)發(fā)展。建議將集中連片貧困地區(qū)內(nèi)的相關(guān)市縣整體納入西部大開發(fā)政策范圍，使業(yè)已行之有效的優(yōu)惠政策普惠化、最優(yōu)化。比如：統(tǒng)一按照西部地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，確定片區(qū)內(nèi)統(tǒng)一享受中央財政均衡性轉(zhuǎn)移支付、民族轉(zhuǎn)移支付、縣級財政基本財力保障資金、扶貧專項資金、稅收等優(yōu)惠政策；中央和省級項目取消市縣級財政配套。
擴大受益面：差異化精準(zhǔn)施策，實現(xiàn)扶貧優(yōu)惠政策的最大化。制定相應(yīng)政策，使片區(qū)內(nèi)非民族自治地區(qū)的少數(shù)民族人群，享受民族自治地方少數(shù)民族一樣的民族優(yōu)惠政策，讓少數(shù)民族人人享受到黨的民族政策的陽光普照。采取差異化精準(zhǔn)施策，扶持具有不同優(yōu)勢資源的地區(qū)形成自身的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推動片區(qū)內(nèi)不同地區(qū)將經(jīng)濟社會發(fā)展的相對優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂泻诵母偁幜Φ慕^對優(yōu)勢，帶動周邊區(qū)域共同發(fā)展。
增加政策投放：大力創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧政策，牽動扶貧開發(fā)政策體系化、鏈條化。探索“區(qū)域扶強”政策，按生態(tài)、國防等貢獻和發(fā)揮帶動作用潛力來精準(zhǔn)施策，培育集中連片貧困地區(qū)中心城市，以形成片區(qū)區(qū)域發(fā)展新的增長極，發(fā)揮其對片區(qū)發(fā)展的整體帶動作用。比如，考慮到懷化是武陵山片區(qū)內(nèi)人口最多、面積最大、交通最發(fā)達、產(chǎn)能最強、基礎(chǔ)最好、生態(tài)資源最豐富的城市，同時考慮到懷化周邊３００公里范圍內(nèi)沒有大城市的情況，建議國家創(chuàng)新政策，支持懷化堅持區(qū)域中心城市建設(shè)，探索區(qū)域發(fā)展帶動連片扶貧開發(fā)和跨省協(xié)同發(fā)展的新路子。
挖出一條“資金引水渠”：金融扶貧的政策激勵
金融扶貧需要政策激勵。集中連片貧困地區(qū)的發(fā)展離不開金融的澆灌。金融扶貧既是籌措扶貧資金的必然選擇，又是一個難以實現(xiàn)的難題和悖論，因為金融扶貧不得不面對農(nóng)村組織化程度不高、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不高、農(nóng)戶信用度不高的問題，不得不面對農(nóng)村金融成本高、收益低、風(fēng)險大、服務(wù)不足的問題，不得不面對農(nóng)村貸款難、抵押難、擔(dān)保難、資產(chǎn)變現(xiàn)難的問題，不得不面對金融機構(gòu)在農(nóng)村往往不是發(fā)揮貸款給農(nóng)民的“輸血”功能、而是吸納農(nóng)民存款流向城市的問題。破解金融扶貧悖論，必須有相應(yīng)的政策激勵，挖出一條“資金引水渠”，調(diào)動金融機構(gòu)、地方政府、承貸主體的積極性和創(chuàng)造性。
成立國家金融扶貧開發(fā)銀行，設(shè)立金融扶貧和綠色發(fā)展專項基金，推動金融扶貧和生態(tài)保護。成立“國家金融扶貧開發(fā)銀行”，專職從事金融扶貧。設(shè)立“金融扶貧專項基金”，讓政府給從事扶貧貸款的商業(yè)性金融機構(gòu)提供風(fēng)險兜底；支持建立扶貧貸款全額貼息制度，實現(xiàn)“應(yīng)貼盡貼”，確?；菝褓J款政策按扶貧需要全面落實；支持建立扶貧貸款風(fēng)險防控制度，科學(xué)合理制定貧困農(nóng)戶因遭遇各類自然災(zāi)害損失無力償貸的減免細則；支持建立政策性扶貧融資擔(dān)保機構(gòu)，為貧困農(nóng)戶、扶貧開發(fā)項目、扶貧產(chǎn)業(yè)提供必要的融資擔(dān)保；在國家金融扶貧銀行中設(shè)立“綠色發(fā)展基金”，促進綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護。
優(yōu)化財政資金投放機制，增強財政資金對金融資本的引導(dǎo)和撬動作用。建立農(nóng)業(yè)政策性保險機制，鼓勵信貸農(nóng)戶投保政策性農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險；建立縣級財政預(yù)算的農(nóng)村金融風(fēng)險防控機制，降低金融機構(gòu)發(fā)放貸款的風(fēng)險損失；完善小額財政貼息貸款政策，支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)。推廣金融扶貧的懷化市“麻陽經(jīng)驗”，依托基層政府的公共服務(wù)體系，構(gòu)建“金融機構(gòu)＋農(nóng)村金融服務(wù)中心（站）＋農(nóng)戶”的金融聯(lián)結(jié)，降低金融扶貧的成本。積極探索貸款利率市場化定價機制，破解地區(qū)涉農(nóng)貸款風(fēng)險大、運營成本高的難題。
修建一條“脫貧高速路”：強力支持生態(tài)文化旅游業(yè)的發(fā)展
把展生態(tài)文化旅游業(yè)作為改變集中連片貧困地區(qū)趨勢性貧困的“脫貧高速路”。綜合考慮片區(qū)資源狀況和國家消費升級、旅游逐漸成為人們生活必選項的大趨勢，建議將生態(tài)文化旅游業(yè)確定為牽動區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅的“高速路”，讓貧困地區(qū)保存完好的千年文明、萬年生態(tài)穿越時空，走進現(xiàn)代生活，同時促進發(fā)達地區(qū)的消費進入貧困地區(qū)、帶動區(qū)域發(fā)展，實現(xiàn)“先富帶動后富”和共同富裕。
用修建高速路的辦法發(fā)展集中連片貧困地區(qū)生態(tài)文化旅游業(yè)。武陵山片區(qū)有極為豐富的生態(tài)文化旅游資源和巨大的旅游開發(fā)價值，但發(fā)展旅游業(yè)需要持續(xù)、巨大的投入。錢從哪里來？鑒于旅游業(yè)與高速路一樣具有產(chǎn)業(yè)鏈長、系統(tǒng)性強、動態(tài)復(fù)雜的特征，建議國家采取不與地方財政掛鉤、全額投入修建高速路的辦法，探索建立生態(tài)文化旅游資源富集區(qū)的旅游業(yè)投入機制，支持生態(tài)文化旅游業(yè)發(fā)展，并以此牽動相關(guān)產(chǎn)業(yè)升級、產(chǎn)城融合、脫貧攻堅、文化傳承與生態(tài)保護。
考慮到區(qū)域發(fā)展落后、生態(tài)國防貢獻、旅游資源蓄積，建議將懷化作為武陵山片區(qū)“生態(tài)文化旅游業(yè)脫貧高速路”建設(shè)的試點市。懷化地處武陵山片區(qū)腹地，面積2.76萬km2，林地面積3046萬畝，占國土面積73.68％，森林覆蓋率70.83％，活立木700ｍ2，按國家《森林資源規(guī)劃設(shè)計既是規(guī)程》測算，森林生態(tài)效益值1876億元。懷化既是老少邊窮地區(qū)，經(jīng)濟落后；又是生態(tài)文化資源富集區(qū)，優(yōu)勢明顯；還是國家重點生態(tài)功能區(qū)、國防軍事禁區(qū)，政策上限制開發(fā)。這三個方面造成了懷化資源優(yōu)勢明顯與經(jīng)濟發(fā)展落后的巨大反差，形成了令人吃驚的“富饒的貧困”。為了變“綠水青山”的資源優(yōu)勢為“金山銀山”的發(fā)展優(yōu)勢，讓綠水青山保國家的國防安全、生態(tài)安全，打造驅(qū)動片區(qū)發(fā)展的發(fā)動機，建議國家把懷化確定為武陵山片區(qū)“生態(tài)文化旅游業(yè)脫貧高速路”建設(shè)的試點城市，探索集中連片貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅的新模式。
經(jīng)費上，考慮到支出成本差異、區(qū)域發(fā)展落后、生態(tài)與國防貢獻三個因素，建議先按全國人均財政支出的2/3、然后逐步達到全國人均財政支出平均數(shù)的辦法確定國家對懷化的轉(zhuǎn)移支付額度（以2014年為例，全國公共財政支出15.16萬億元，總?cè)丝跒?span>13.67億人，人均公共財政支出11089.97元。懷化市公共財政支出280.64億元，人口525.50萬人，人均5340.44元。按達到全國人均的11089.97元計算，為582.78億元，應(yīng)增加302.14億元；按達到全國人均11089.97元的2/3計算，為388.52億元，應(yīng)增加107.88億元。增加部分約100-300億元）。增加部分作為專項資金，專門用于支持生態(tài)文化旅游業(yè)發(fā)展，打造“勝利名城、五彩懷化”旅游品牌，建設(shè)中國休閑度假養(yǎng)生旅游名城，牽動大區(qū)域旅游業(yè)協(xié)同發(fā)展。
作者系國家民委派駐武陵山片區(qū)懷化聯(lián)絡(luò)員調(diào)研組 調(diào)研組負責(zé)人：鄒吉忠（懷化市委常委、副市長） 執(zhí)筆人：鄒吉忠、趙一君、路義旭、張杰
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖南省人民政府發(fā)展研究中心 微信公眾號
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