宅基地制度改革是當前農村土地制度改革中的難點敏感問題。中央就宅基地制度改革試點作出的包括農民住房財產權抵押擔保在內的一系列重要部署,對保障農民宅基地用益物權、完善宅基地制度具有重要意義。但通過對試點地方調研發現,地方政府普遍反映改革力度不夠,尤其是當前對宅基地流轉的過分限制(僅限于本農民集體內部的流轉)極大制約了農民住房財產權抵押擔保工作的開展。面對宅基地使用權流轉的爭議和顧慮,建立宅基地使用權有條件對外流轉制度,通過科學的制度設計揚利除弊,是破解當前宅基地制度改革難題的可行之道。
破解當前宅基地制度改革難題
第一,應賦予農民對外流轉宅基地使用權的權利。應否放開宅基地使用權對外流轉(流轉給本農民集體之外的主體)市場,是當前宅基地制度改革的爭議焦點。實踐表明,宅基地使用權流轉會促進城鄉一體化發展。
第二,為宅基地使用權對外流轉設置限定條件和配套制度,妥善平衡宅基地的保障功能和財產功能。針對實踐中對放開宅基地使用權流轉可能帶來的負面問題的擔憂,可以通過完備詳細的制度設計揚利除弊:1.允許農民在符合一定條件時向本農民集體成員之外的主體流轉宅基地使用權及其上房屋,流轉形式可以包括轉讓、出租、入股、抵押、置換等。限定條件應包括:權屬清楚合法、符合規劃和用途管制、轉出農戶有其他固定居所。2.農民出售宅基地及其上房屋后不再享有無償分配宅基地的權利。3.是否流轉必須充分尊重農民意愿,杜絕任何形式的強迫流轉。4.建立內外有別的分類流轉制度以及宅基地向集體經營性建設用地轉變的途徑。5.賦予農民集體優先購買權,符合條件的農戶轉讓其宅基地使用權及其上房屋時,作為土地所有權人的農民集體在同等條件下享有第一順位的優先購買權,符合宅基地申請條件的本農民集體其他成員則在同等條件下享有第二順位的優先購買權。6.在流轉程序上,建議通過當地產權交易中心公開交易,并到本農民集體經濟組織處備案。7.地方政府做好指導服務和監督工作,建立農村土地產權交易所和宅基地價格評估機制,為農民流轉宅基地提供交易平臺和價格指導,必要時各地方政府可以視情形對同一主體購買農民宅基地及住房的套數和面積等作出上限限制。對合法流轉的行為,由地方政府主管部門為受讓方頒發產權證。
第三,妥善處理好歷史遺留問題,對宅基地使用權全面確權登記頒證,明晰權屬,并解決公平分配問題。從目前全國土地確權登記頒證工作開展情況來看,各地宅基地程度不等地存在“一戶多宅”、“超標準占地”、“建新不拆舊”、“四至不清、面積不準”等現象,成為了阻礙宅基地使用權流轉的重要顧慮。建議有關部門加緊研究出臺指導規則,借土地確權登記頒證之機,在平衡好各方關系的基礎上妥善處理歷史遺留問題,明確具體宅基地的四至和產權歸屬。是否符合法律和政策、違法原因和程度、危害性、社會影響等因素是在處理遺留問題時需要重點考慮的因素。同時,實踐調研表明,宅基地占有不均是農民對宅基地流轉的一個重要顧慮,在流轉之前需要對一些地方宅基地占有不均的情況予以適當調整。
第四,配套建立科學的宅基地有償退出和收回制度。對于符合一定條件的宅基地及其上房屋,建立宅基地有償收回制度:1.對于農民搬遷后有其他固定居所并自愿交回宅基地及其上房屋的,由農民集體按照同等宅基地房屋流轉的市場價格給予補償；放開宅基地使用權流轉市場也有利于為宅基地有償收回或者有償退出提供價格參考。2.對于宅基地及其上房屋無人居住或者廢棄、倒塌狀態持續不間斷滿兩年的,由農民集體在履行必要的民主決策和公示程序后,強制收回,并給予適當補償。
第五,因地制宜,賦予地方更多創新空間。考慮到全國各地城鎮化程度和農民社會保障程度差異較大,可以在充分尊重當地農民意愿的基礎上分區域逐步放開宅基地流轉市場,并賦予各地選擇權,給農民流轉宅基地的空間,但是否流轉充分尊重農民意愿。在有關宅基地流轉的具體制度的設計上,只要不違反“三條底線”,也應當允許各地結合本地實際情況大膽創新。
第六,增強改革系統性,鼓勵農民集體主導的宅基地整理復墾,綜合運用集體經營性建設用地入市、城鄉建設用地增減掛鉤、新增建設用地指標交易等舉措。
關于改革試點的建議
針對此次改革試點,建議如下:一、結合集體經營性建設用地入市改革,建議國家出臺政策鼓勵農民集體主導的以宅基地換房為主要形態的農村宅基地整治。農民集體主導的優勢是讓農民成為市場主體,政府進行政策引導、提供環境并進行監管,從而能更好地保護農民利益。整理節約的建設用地作為農民集體的土地資產在符合規劃的條件下可以調劑為集體經營性建設用地,入市流轉；也可以將節約的建設用地復墾為耕地,并通過地票交易或者指標交易等將指標調劑到其他區域、其他農民集體使用,復墾農戶獲得土地發展權退出的補償。對于收回、農民自愿交回或者農民集體行使優先購買權取得的宅基地,農民集體也可以進行整理后進入集體經營性建設用地儲備庫,或者通過復墾置換為指標后自用或者交易。二、建議在此次宅基地制度改革試點和農民住房財產權抵押試點中,擴大試點地方權限,允許試點地方結合本地情況開展宅基地使用權對外流轉的探索。三、建議改變目前征地、宅基地、集體經營性建設用地入市各試點“隔絕”狀態,打通三項制度改革試點,以便取得改革的系統性和協調性,發揮改革合力。
作者系國家行政學院法學教研部副教授
中國鄉村發現網轉自：法制網
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