由于我國(guó)農(nóng)村土地政策特殊性以及旅游業(yè)對(duì)于資源信賴及環(huán)境破壞，將農(nóng)村土地作為旅游用地用途是否可行，如何發(fā)揮土地政策作用，更好地促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，解決“三農(nóng)”問(wèn)題及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等問(wèn)題，成為當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題。
旅游用地的含義
旅游用地是一種新的土地利用方式，目前還沒(méi)有統(tǒng)一的定義。通常旅游用地指縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)公布確定的各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的全部土地,供人們進(jìn)行旅游活動(dòng)，具有一定的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和形態(tài)的旅游對(duì)象的地域組合。還有一個(gè)相近的旅游用地概念為：凡能為旅游者提供游覽、觀賞、知識(shí)、樂(lè)趣、度假、療養(yǎng)、娛樂(lè)、休息、保險(xiǎn)、獵奇和考察研究等活動(dòng)的土地。
從上述兩定義可以看出，旅游用地的實(shí)質(zhì)都是旅游景區(qū)內(nèi)部的土地利用和功能布局，但這都是僅局限于狹義上的概念。
從廣義上來(lái)講，旅游業(yè)用地不僅是狹義旅游景區(qū)土地，還將考慮有潛在旅游功能建設(shè)用地，農(nóng)用地和未利用地等。如果僅將旅游用地從狹義上的觀點(diǎn)，那就嚴(yán)重制約著我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展。而且嚴(yán)格的旅游用地規(guī)則和土地利用總體規(guī)則。導(dǎo)致了旅游業(yè)用地供需矛盾。
旅游用地現(xiàn)行政策
《物權(quán)法》建設(shè)用地使用權(quán)第一百三十七條“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓。嚴(yán)格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。采取劃撥方式的，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)關(guān)于土地用途的規(guī)定。”
《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整中提到“因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)”，以及健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度中提到“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。”
《土地管理法》里規(guī)定“集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，要按規(guī)定辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征用手續(xù)。因而在農(nóng)村集體土地開(kāi)發(fā)旅游景點(diǎn)，要改變土地用用途和土地利用方向，有些還需改變土地性質(zhì)，因而要辦農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征用手續(xù)。
農(nóng)村旅游業(yè)用地開(kāi)發(fā)遇到的難點(diǎn)
1、農(nóng)村土地用途應(yīng)有新思維，自主提供旅游業(yè)用地。
農(nóng)村土地不僅只是為土地安全和糧食生產(chǎn)的責(zé)任，它更需要為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，因?yàn)檗r(nóng)村土地使用用途的新思維才是解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最值得思考的問(wèn)題。農(nóng)村土地不應(yīng)只肩負(fù)著做農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和一般居住建設(shè)用地，在新時(shí)期，農(nóng)村土地有發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)的使命。只有當(dāng)集體農(nóng)民有自主權(quán)利，將自己的土地朝最高最佳使用原則方向去使用。農(nóng)村集體土地只用作于農(nóng)民住房建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能用于旅游業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)，這是沒(méi)有效益的表現(xiàn)。農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的使用權(quán)完整性。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)只是規(guī)模上的流轉(zhuǎn)，而并不是真正的產(chǎn)業(yè)升級(jí)或者產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
2、農(nóng)村旅游業(yè)用地性質(zhì)是有所突破。
即發(fā)展農(nóng)村旅游業(yè)用地可以是集體性質(zhì)旅游用地和國(guó)有土地性質(zhì)旅游用地。在城市國(guó)有土地流轉(zhuǎn)中，獲取旅游業(yè)用地方式有，按照《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用規(guī)定》中規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。農(nóng)村和城市土地的性質(zhì)是不同，這就為什么當(dāng)初土地制度要?jiǎng)澐譃榧w所有和國(guó)家所有所考慮的。城市旅游用地都是屬于建設(shè)用地，用于旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的。而農(nóng)村旅游用地用于旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)是為了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、盤(pán)活農(nóng)村土地。農(nóng)村旅游用地還有生態(tài)環(huán)境的使命，有保護(hù)弱勢(shì)群體的功能，對(duì)整個(gè)“三農(nóng)”問(wèn)題來(lái)講，農(nóng)村旅游業(yè)用地不應(yīng)該只是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化。
3、農(nóng)村旅游用地開(kāi)發(fā)理念和開(kāi)發(fā)模式要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。
農(nóng)村旅游業(yè)用地要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率與國(guó)家安全功能的結(jié)合。當(dāng)前農(nóng)村旅游業(yè)用地開(kāi)發(fā)都是一些農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性用地，著重強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地生態(tài)安全。因而農(nóng)村旅游業(yè)用地開(kāi)發(fā)擺脫現(xiàn)有成見(jiàn)，就得在開(kāi)發(fā)理念上有所突破創(chuàng)新。農(nóng)村旅游用地的開(kāi)發(fā)要追求的是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)資源保護(hù)。農(nóng)村旅游業(yè)用地即要實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性用地，那就是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率最大化，這部分必須要實(shí)現(xiàn)土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)集體土地招、拍、掛，類似于城市旅游業(yè)用地開(kāi)發(fā)。農(nóng)村還有生態(tài)土地安全功能，因而要有部分留有集體自己開(kāi)發(fā)，這就是現(xiàn)今的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全土地生態(tài)安全。因而在農(nóng)村旅游用地出讓的過(guò)程中，要考慮的是旅游用地的開(kāi)發(fā)模式。
4、農(nóng)村旅游業(yè)用地政策要以民為本，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
一要以農(nóng)民為本。完善農(nóng)村旅游業(yè)用地用途管制，使農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的思維定勢(shì)就是進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如何采用新技術(shù)、新品種提高產(chǎn)量。二要以投資者為本，只有滿足這兩點(diǎn)，才有旅游用地供給。對(duì)于投資者而言，需要看到可持續(xù)性的利益回報(bào)，對(duì)游客來(lái)說(shuō)，要滿足他們的休閑度假等旅游功能，才會(huì)有鄉(xiāng)村旅游的需求。有旅游用地的需求和供給才能發(fā)展農(nóng)村旅游業(yè)，發(fā)展農(nóng)村旅游經(jīng)濟(jì)。
鄉(xiāng)村旅游土地開(kāi)發(fā)需要解決的問(wèn)題
鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃中，同一地區(qū)的鄉(xiāng)村體驗(yàn)性產(chǎn)品和民俗文化的演繹特色不明顯，重復(fù)性的規(guī)劃建設(shè)是值得注意的問(wèn)題。以下問(wèn)題是目前鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃中既難又亟待解決的問(wèn)題：第一，不改變現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有制前提下，如何更好解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題;第二，如何對(duì)農(nóng)民居住點(diǎn)及各類用地進(jìn)行合理布局以保持鄉(xiāng)村原真性景觀。
既要保持鄉(xiāng)村的原真性，又要進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)。也需要一定量的商業(yè)開(kāi)發(fā)。這使得農(nóng)村土地的利用結(jié)構(gòu)將隨之產(chǎn)生變化。原有的農(nóng)業(yè)用地在功能上更加豐富，不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的載體，也是旅游商業(yè)服務(wù)的重要載體。也就是說(shuō)，鄉(xiāng)村旅游景區(qū)需要一定量的商業(yè)用地。但按照法律規(guī)定投資者只擁有對(duì)土地上附著物的一定時(shí)限(即按農(nóng)民聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的時(shí)限)使用權(quán)，對(duì)土地本身并沒(méi)有使用權(quán)(土地不能征用)因此，如何解決商業(yè)化用地問(wèn)題在鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃中顯得尤為重要。
農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)的模式
1、土地置換和土地整理方式：即經(jīng)發(fā)包方同意，這種方式一般是農(nóng)戶與農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)大戶與農(nóng)戶間產(chǎn)生。如在鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中，需要遷移部分農(nóng)戶的住宅、自留地或承包地，便可采取機(jī)動(dòng)置換方式為農(nóng)戶重新配置面積相當(dāng)?shù)母亍⒄氐取１恢脫Q后的農(nóng)戶土地不僅能滿足農(nóng)戶生產(chǎn)、生活需要，而且由于根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)需求配置土地，有助于旅游投資商更好地介入，發(fā)揮土地商業(yè)化作用。同時(shí)在保證耕地總面積不變的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居住環(huán)境和配套設(shè)施的改善，集中起來(lái)的民居可作為聚居村落開(kāi)展旅游接待，發(fā)展餐飲、娛樂(lè)和旅游商店等。
2、土地股份合作方式：土地股份合作是指農(nóng)戶以承包的土地入股為核心。并以在冊(cè)村民為配股對(duì)象，按村齡或?qū)w經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)大小確定配股比例，進(jìn)行股份合作的新的社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織。其特點(diǎn)是土地集中經(jīng)營(yíng)，高效經(jīng)營(yíng)，易形成規(guī)模化生產(chǎn)，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，并由于采取現(xiàn)代企業(yè)管理方式，具有嚴(yán)格的管理制度和科學(xué)的管理方法，當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地有效流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要方式。
作者簡(jiǎn)介：曾繁濤，泛休閑農(nóng)業(yè)體系理念首倡者,美麗鄉(xiāng)村綜合體理念首倡者,農(nóng)旅文融合發(fā)展模式創(chuàng)始人；
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：作者的微信公眾號(hào)
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