圖一：2013年至2016年上半年永州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛案件收案數(shù)
圖二：2013年至2016年上半年永州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛上訴上訪案件數(shù)
核心提示：農(nóng)村土地制度完善與否、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是否規(guī)范是關(guān)系到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵所在。為有效解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，湖南省永州市中級人民法院成立課題組，專門對2013年至2016年6月間永州市兩級法院農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的審理情況進(jìn)行了調(diào)研。
一、永州農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的主要特點(diǎn)
三年半來，永州全市兩級法院共受理一、二審農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛案件1176件，結(jié)案1140件，結(jié)案率為97%。其中，一審收案949件，結(jié)案917件，結(jié)案率96.6%；二審收案227件，結(jié)案223件，結(jié)案率98.2%。從有關(guān)數(shù)據(jù)分析，此類案件總體呈現(xiàn)出四個特點(diǎn)：
1.收案遞增趨勢明顯。2013年一、二審收案235件；2014年一、二審收案285件，同比增長21.3%；2015年一、二審收案387件，同比增長35.8%；2016年上半年（截至6月30日）一、二審收案269件，相比2015年同時期增長52%（見圖一）。
2.當(dāng)事人之間矛盾激烈。此類糾紛涉及農(nóng)民“命根子”利益，一旦形成糾紛，當(dāng)事人之間對立情緒大，互不相讓，案件調(diào)撤率較低。三年半共調(diào)撤案件182件，調(diào)撤率為15.5%，低于三年半來的平均調(diào)撤率13.5%。
3.上訴上訪率逐年走高。三年半來在所審結(jié)的案件中，上訴案件227件，上訪案件50件。其中，2013年上訴案件47件，上訪案件8件；2014年上訴案件62件，上訪案件12件；2015年上訴案件77件，上訪案件19件；2016年上半年上訴案件41件，上訪案件11件（見圖二）。
4.縣區(qū)發(fā)展不平衡。如雙牌縣法院三年半來審結(jié)的土地流轉(zhuǎn)案件達(dá)301件，江永縣法院有177件，而冷水灘區(qū)法院有12件，新田縣法院只有9件，其他的縣區(qū)法院一般都是70余件，并且土地流轉(zhuǎn)案件與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度并不呈正比。
從案件的類型上看，主要分為如下幾類：
1.發(fā)包或調(diào)整土地引起的糾紛。有的村委會擅自變更上屆村委會簽訂的承包合同或?qū)ν恋刂匦掳l(fā)包，有的在婦女出嫁、離婚或者喪偶后，單方終止合同，剝奪婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府濫用職權(quán)，擅自發(fā)包土地或干預(yù)農(nóng)民自主經(jīng)營權(quán)，干預(yù)承包合同的訂立和履行。
2.因承包合同的履行引起的糾紛。如承包人拒不給付承包費(fèi)、承包地被征收后補(bǔ)償款的分配不公、承包人改變土地用途等等。
3.村民之間轉(zhuǎn)包土地引發(fā)的糾紛。如因轉(zhuǎn)包土地被征收后補(bǔ)償費(fèi)歸屬糾紛、因轉(zhuǎn)包土地上種植特定作物引起糾紛、因客觀情況發(fā)生重大變化，原先確定的土地流轉(zhuǎn)租金過低引發(fā)的糾紛。
4.土地集中流轉(zhuǎn)后租金分配引發(fā)的糾紛。經(jīng)承包戶同意，村委會把土地集中起來，統(tǒng)一對外流轉(zhuǎn)。有的農(nóng)戶認(rèn)為租金分配不合理，訴請撤銷村委會與他人簽訂的出租協(xié)議，要求恢復(fù)土地承包關(guān)系。
5.經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動而毀約引起的糾紛。土地發(fā)包初期沒有提出異議或進(jìn)行荒地開發(fā)時沒有提出異議，后來經(jīng)開發(fā)土地狀況變好或種植的農(nóng)產(chǎn)品價格上漲，或者是政府政策的優(yōu)惠等方面的原因，土地承包者獲得了較大利益，土地的所有者村集體組織成員因利益驅(qū)動心理不平衡產(chǎn)生糾紛，以原合同侵犯其集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)為由，強(qiáng)行終止合法有效的合同。
二、司法實(shí)踐中存在的問題
1.法律適用難。當(dāng)前的涉及土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一的立法指導(dǎo)思想和價值取向，造成法官處理土地流轉(zhuǎn)糾紛時觀點(diǎn)混亂，裁判不統(tǒng)一。加之國家的相關(guān)法律出臺滯后于國家政策，農(nóng)民根據(jù)國家政策作出的土地流轉(zhuǎn)行為一旦發(fā)生糾紛訴至法院，導(dǎo)致法院在土地政策和法律制度的把握上難以取舍，左右為難。
2.事實(shí)認(rèn)定難。一些案件由于歷史久遠(yuǎn)，舉證不足導(dǎo)致認(rèn)定事實(shí)困難，加之土地部門的登記不規(guī)范，重復(fù)登、漏登等現(xiàn)象存在，使土地權(quán)屬難以認(rèn)定。一些案件由于土地流轉(zhuǎn)發(fā)生在親朋之間，沒有書面合同，或者合同文字表達(dá)不清，導(dǎo)致認(rèn)定事實(shí)困難，難以判斷雙方的權(quán)利義務(wù)。一些案件流轉(zhuǎn)的主體不符合法律規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)成訟后舉證難。
3.案件處理難。土地流轉(zhuǎn)案件往往影響面較廣，案件背后的利益關(guān)系更是復(fù)雜，既涉及政府或投資者的利益，又涉及土地所有權(quán)人、使用權(quán)人的利益，往往是牽一發(fā)而動全身，無論怎樣判決，都有可能引發(fā)群體性糾紛。
4.調(diào)解協(xié)調(diào)難。一些案件由于社會歷史或政策等多方面的原因，農(nóng)戶往往抱團(tuán)給政府或者法院施壓爭取利益，不配合調(diào)解和服判息訴，動輒上訪，僅從法律的角度難以從根本上化解矛盾。一些案件特別是承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛案件，被告方往往不出庭，抱無所謂態(tài)度，給案件的調(diào)解和判決增加了難度。一些早些年拋荒的農(nóng)民現(xiàn)因種田有糧補(bǔ)資金而要求收回土地承包經(jīng)營權(quán)所引起的糾紛中，當(dāng)?shù)卣煌膺@些拋荒農(nóng)民重新獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，但是農(nóng)民失去了土地就一無所有，人民法院在處理二者的期盼與要求時難以協(xié)調(diào)。
5.執(zhí)行難。土地流轉(zhuǎn)后新的經(jīng)營人已經(jīng)進(jìn)行了投資，不愿意交出土地履行法院判決；很多土地流轉(zhuǎn)收益已經(jīng)“落袋為安”，村民不愿返還，村集體又沒有其他財產(chǎn)可供執(zhí)行。因土地流轉(zhuǎn)糾紛當(dāng)事人雙方一般積怨較深，當(dāng)事人往往因宗族利益、私人恩怨關(guān)系，極易發(fā)生累訴、纏訴乃至赴省進(jìn)京上訪，甚至群體性的械斗事件，若處理不好，法院、法官都要擔(dān)責(zé)，導(dǎo)致法院執(zhí)行此類案件舉步維艱。
三、相關(guān)的意見和建議
1.搞好土地確權(quán)和完善法律制度相結(jié)合。土地確權(quán)是審理好土地流轉(zhuǎn)糾紛的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。國土部門要加快農(nóng)地地籍調(diào)查，建立準(zhǔn)確、完善的土地檔案，對農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)登記頒證，進(jìn)一步明晰集體土地所有權(quán)的主體、行使代表和成員資格，保證農(nóng)村土地權(quán)屬清晰，四至界限明確，為產(chǎn)權(quán)交易奠定可靠的基礎(chǔ)。特別是要進(jìn)一步做好農(nóng)村土地承包完善工作，抓住做好二輪承包契機(jī)，與農(nóng)戶簽訂土地承包合同，發(fā)放土地經(jīng)營權(quán)證，建立健全土地承包臺賬。同時，要認(rèn)真梳理法律、法規(guī)與政策之間的關(guān)系，統(tǒng)一立法尺度，完善相關(guān)法律規(guī)定，如明確規(guī)定不同土地流轉(zhuǎn)方式的法律責(zé)任，增加一些承擔(dān)法律后果的內(nèi)容，以有效地執(zhí)行國家法律、法規(guī)。對我國法律、法規(guī)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)定有相當(dāng)一部分較為籠統(tǒng)不夠明確具體、可操作性不強(qiáng)的條文，進(jìn)行修改完善，增強(qiáng)執(zhí)法司法的可操作性。
2.建設(shè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺與規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序相結(jié)合。首先要建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)。土地流轉(zhuǎn)是涉及農(nóng)民土地承包權(quán)益和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的大事，但當(dāng)前，侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益、改變土地農(nóng)業(yè)用途、隨意違反土地流轉(zhuǎn)合同約定、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范等問題時有發(fā)生，因此，加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)行為的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理是當(dāng)前形勢的迫切需要，應(yīng)當(dāng)建立健全各級農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，建立土地流轉(zhuǎn)合同臺賬和管理制度，監(jiān)管農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易行為和土地規(guī)模經(jīng)營項目，強(qiáng)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的物權(quán)保護(hù)，從而有效地預(yù)防農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中各類糾紛的發(fā)生。其次要建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。農(nóng)戶缺乏法律意識、市場信息把握不準(zhǔn)是導(dǎo)致糾紛發(fā)生的重要因素，建議建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專門服務(wù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)戶提供政策法律法規(guī)咨詢、土地流轉(zhuǎn)信息、受理流轉(zhuǎn)價格評估、指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂等服務(wù)，從而為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)打下堅實(shí)基礎(chǔ)。特別是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府應(yīng)加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同的引導(dǎo)和備案工作，對可能存在的風(fēng)險和法律漏洞及時對農(nóng)民進(jìn)行提示，對已簽訂合同進(jìn)行備案登記，引導(dǎo)農(nóng)民規(guī)范合理進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，確保在源頭上減少和預(yù)防土地流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生。
3.堅持公正司法與支持保障相結(jié)合。要加強(qiáng)證據(jù)的審查判斷，結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際，尊重農(nóng)村的公序良俗，嚴(yán)把證據(jù)的合法性、真實(shí)性和關(guān)聯(lián)性，依法采信證據(jù)，準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)。對有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕、農(nóng)村繁榮的土地流轉(zhuǎn)改革舉措，堅決提供強(qiáng)有力的司法支持和保障；對集體土地征用、集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份等復(fù)雜、疑難問題，受理、審判、執(zhí)行各個環(huán)節(jié)要慎之又慎，正確理解政策原理和法律精神，統(tǒng)籌兼顧各方利益，公正妥當(dāng)處置；對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的處置，嚴(yán)把立案審查關(guān)，合理引導(dǎo)訴爭各方通過提請黨委、政府協(xié)調(diào)解決或引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解等方式解決，并及時向黨委、政府報告糾紛形成和發(fā)展動向；對于行政主導(dǎo)解決的重大案件，如對出嫁女分配補(bǔ)償款案件、政府主導(dǎo)的大規(guī)模招商承包案件等，法院可做好法律咨詢，從司法角度謀劃解決思路和方案；在土地流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)處中，建立以人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解為軸心，以行政處理、仲裁裁決、訴訟判決為保障的聯(lián)動調(diào)解機(jī)制，形成司法調(diào)解權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)相配合的糾紛解決體系，以及時高效地處理各類土地流轉(zhuǎn)糾紛。同時，在中立原則下，要加強(qiáng)當(dāng)事人的舉證指導(dǎo)，適度強(qiáng)化依職權(quán)取證，盡可能排除證據(jù)之間的矛盾，最大限度地查明案件事實(shí)，維護(hù)合法權(quán)益，增強(qiáng)司法裁判的公信力。
4.加大法律的宣傳與轉(zhuǎn)變?nèi)罕娪^念相結(jié)合。要把土地流轉(zhuǎn)政策、法律法規(guī)列入農(nóng)村法制宣傳的重點(diǎn)，采用多種生動、有效的形式，加強(qiáng)農(nóng)村土地承包法、合同法等法律法規(guī)和農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的宣傳，使廣大農(nóng)戶知曉農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定。要加強(qiáng)巡回審判，現(xiàn)場審案，通過身邊的案例，讓相關(guān)農(nóng)戶了解農(nóng)地流轉(zhuǎn)的權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任，使廣大農(nóng)戶增強(qiáng)契約意識、證據(jù)意識、守法意識和誠信意識，做到依合同辦事、依法律維權(quán)。同時，制定鼓勵土地流轉(zhuǎn)的政策措施，改變農(nóng)民“戀土”觀念，提高基層干部“以地生財”的意識。如建立土地流轉(zhuǎn)扶持資金，對全部轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶給予一定的補(bǔ)助；對通過采取土地流轉(zhuǎn)合作方式集中農(nóng)戶土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營、帶動農(nóng)戶增加收入的種養(yǎng)大戶給予政策傾斜。
（課題組成員：羅重海 禹楚丹 夏寧春 石瑞婷 周純）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：人民法院報 2016-09-15
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