圖一：2013年至2016年上半年永州市農地流轉糾紛案件收案數
圖二：2013年至2016年上半年永州市農地流轉糾紛上訴上訪案件數
核心提示：農村土地制度完善與否、土地流轉機制是否規范是關系到現代農業發展的關鍵所在。為有效解決農村土地承包經營權流轉糾紛，湖南省永州市中級人民法院成立課題組，專門對2013年至2016年6月間永州市兩級法院農地流轉糾紛的審理情況進行了調研。
一、永州農地流轉糾紛的主要特點
三年半來，永州全市兩級法院共受理一、二審農地流轉糾紛案件1176件，結案1140件，結案率為97%。其中，一審收案949件，結案917件，結案率96.6%；二審收案227件，結案223件，結案率98.2%。從有關數據分析，此類案件總體呈現出四個特點：
1.收案遞增趨勢明顯。2013年一、二審收案235件；2014年一、二審收案285件，同比增長21.3%；2015年一、二審收案387件，同比增長35.8%；2016年上半年（截至6月30日）一、二審收案269件，相比2015年同時期增長52%（見圖一）。
2.當事人之間矛盾激烈。此類糾紛涉及農民“命根子”利益，一旦形成糾紛，當事人之間對立情緒大，互不相讓，案件調撤率較低。三年半共調撤案件182件，調撤率為15.5%，低于三年半來的平均調撤率13.5%。
3.上訴上訪率逐年走高。三年半來在所審結的案件中，上訴案件227件，上訪案件50件。其中，2013年上訴案件47件，上訪案件8件；2014年上訴案件62件，上訪案件12件；2015年上訴案件77件，上訪案件19件；2016年上半年上訴案件41件，上訪案件11件（見圖二）。
4.縣區發展不平衡。如雙牌縣法院三年半來審結的土地流轉案件達301件，江永縣法院有177件，而冷水灘區法院有12件，新田縣法院只有9件，其他的縣區法院一般都是70余件，并且土地流轉案件與經濟發展的程度并不呈正比。
從案件的類型上看，主要分為如下幾類：
1.發包或調整土地引起的糾紛。有的村委會擅自變更上屆村委會簽訂的承包合同或對土地重新發包，有的在婦女出嫁、離婚或者喪偶后，單方終止合同，剝奪婦女的土地承包經營權。部分鄉鎮政府濫用職權，擅自發包土地或干預農民自主經營權，干預承包合同的訂立和履行。
2.因承包合同的履行引起的糾紛。如承包人拒不給付承包費、承包地被征收后補償款的分配不公、承包人改變土地用途等等。
3.村民之間轉包土地引發的糾紛。如因轉包土地被征收后補償費歸屬糾紛、因轉包土地上種植特定作物引起糾紛、因客觀情況發生重大變化，原先確定的土地流轉租金過低引發的糾紛。
4.土地集中流轉后租金分配引發的糾紛。經承包戶同意，村委會把土地集中起來，統一對外流轉。有的農戶認為租金分配不合理，訴請撤銷村委會與他人簽訂的出租協議，要求恢復土地承包關系。
5.經濟利益驅動而毀約引起的糾紛。土地發包初期沒有提出異議或進行荒地開發時沒有提出異議，后來經開發土地狀況變好或種植的農產品價格上漲，或者是政府政策的優惠等方面的原因，土地承包者獲得了較大利益，土地的所有者村集體組織成員因利益驅動心理不平衡產生糾紛，以原合同侵犯其集體經濟組織成員權為由，強行終止合法有效的合同。
二、司法實踐中存在的問題
1.法律適用難。當前的涉及土地流轉的法律規范缺乏統一的立法指導思想和價值取向，造成法官處理土地流轉糾紛時觀點混亂，裁判不統一。加之國家的相關法律出臺滯后于國家政策，農民根據國家政策作出的土地流轉行為一旦發生糾紛訴至法院，導致法院在土地政策和法律制度的把握上難以取舍，左右為難。
2.事實認定難。一些案件由于歷史久遠，舉證不足導致認定事實困難，加之土地部門的登記不規范，重復登、漏登等現象存在，使土地權屬難以認定。一些案件由于土地流轉發生在親朋之間，沒有書面合同，或者合同文字表達不清，導致認定事實困難，難以判斷雙方的權利義務。一些案件流轉的主體不符合法律規定，土地流轉操作不規范，導致土地流轉成訟后舉證難。
3.案件處理難。土地流轉案件往往影響面較廣，案件背后的利益關系更是復雜，既涉及政府或投資者的利益，又涉及土地所有權人、使用權人的利益，往往是牽一發而動全身，無論怎樣判決，都有可能引發群體性糾紛。
4.調解協調難。一些案件由于社會歷史或政策等多方面的原因，農戶往往抱團給政府或者法院施壓爭取利益，不配合調解和服判息訴，動輒上訪，僅從法律的角度難以從根本上化解矛盾。一些案件特別是承包地征收補償費用分配糾紛案件，被告方往往不出庭，抱無所謂態度，給案件的調解和判決增加了難度。一些早些年拋荒的農民現因種田有糧補資金而要求收回土地承包經營權所引起的糾紛中，當地政府不同意這些拋荒農民重新獲得土地承包經營權，但是農民失去了土地就一無所有，人民法院在處理二者的期盼與要求時難以協調。
5.執行難。土地流轉后新的經營人已經進行了投資，不愿意交出土地履行法院判決；很多土地流轉收益已經“落袋為安”，村民不愿返還，村集體又沒有其他財產可供執行。因土地流轉糾紛當事人雙方一般積怨較深，當事人往往因宗族利益、私人恩怨關系，極易發生累訴、纏訴乃至赴省進京上訪，甚至群體性的械斗事件，若處理不好，法院、法官都要擔責，導致法院執行此類案件舉步維艱。
三、相關的意見和建議
1.搞好土地確權和完善法律制度相結合。土地確權是審理好土地流轉糾紛的基礎和關鍵。國土部門要加快農地地籍調查，建立準確、完善的土地檔案，對農村土地進行確權登記頒證，進一步明晰集體土地所有權的主體、行使代表和成員資格，保證農村土地權屬清晰，四至界限明確，為產權交易奠定可靠的基礎。特別是要進一步做好農村土地承包完善工作，抓住做好二輪承包契機，與農戶簽訂土地承包合同，發放土地經營權證，建立健全土地承包臺賬。同時，要認真梳理法律、法規與政策之間的關系，統一立法尺度，完善相關法律規定，如明確規定不同土地流轉方式的法律責任，增加一些承擔法律后果的內容，以有效地執行國家法律、法規。對我國法律、法規對農村土地流轉規定有相當一部分較為籠統不夠明確具體、可操作性不強的條文，進行修改完善，增強執法司法的可操作性。
2.建設土地流轉服務平臺與規范土地流轉程序相結合。首先要建立健全農村土地流轉管理機構。土地流轉是涉及農民土地承包權益和農村基本經營制度的大事，但當前，侵害農民土地承包權益、改變土地農業用途、隨意違反土地流轉合同約定、流轉行為不規范等問題時有發生，因此，加強對土地流轉行為的指導、監督和管理是當前形勢的迫切需要，應當建立健全各級農村土地承包流轉管理機構，建立土地流轉合同臺賬和管理制度，監管農村土地流轉交易行為和土地規模經營項目，強化農村土地流轉過程中的物權保護，從而有效地預防農村土地流轉過程中各類糾紛的發生。其次要建立健全農村土地流轉服務機構。農戶缺乏法律意識、市場信息把握不準是導致糾紛發生的重要因素，建議建立健全農村土地流轉專門服務機構，為農戶提供政策法律法規咨詢、土地流轉信息、受理流轉價格評估、指導流轉合同簽訂等服務，從而為規范土地流轉打下堅實基礎。特別是鄉、鎮政府應加強流轉合同的引導和備案工作，對可能存在的風險和法律漏洞及時對農民進行提示，對已簽訂合同進行備案登記，引導農民規范合理進行土地流轉，確保在源頭上減少和預防土地流轉糾紛的發生。
3.堅持公正司法與支持保障相結合。要加強證據的審查判斷，結合農村的實際，尊重農村的公序良俗，嚴把證據的合法性、真實性和關聯性，依法采信證據，準確認定事實。對有利于農業發展、農民富裕、農村繁榮的土地流轉改革舉措，堅決提供強有力的司法支持和保障；對集體土地征用、集體經濟組織成員身份等復雜、疑難問題，受理、審判、執行各個環節要慎之又慎，正確理解政策原理和法律精神，統籌兼顧各方利益，公正妥當處置；對農村土地流轉糾紛的處置，嚴把立案審查關，合理引導訴爭各方通過提請黨委、政府協調解決或引導當事人達成調解等方式解決，并及時向黨委、政府報告糾紛形成和發展動向；對于行政主導解決的重大案件，如對出嫁女分配補償款案件、政府主導的大規模招商承包案件等，法院可做好法律咨詢，從司法角度謀劃解決思路和方案；在土地流轉糾紛的調處中，建立以人民調解、行政調解、司法調解為軸心，以行政處理、仲裁裁決、訴訟判決為保障的聯動調解機制，形成司法調解權、行政權、審判權相配合的糾紛解決體系，以及時高效地處理各類土地流轉糾紛。同時，在中立原則下，要加強當事人的舉證指導，適度強化依職權取證，盡可能排除證據之間的矛盾，最大限度地查明案件事實，維護合法權益，增強司法裁判的公信力。
4.加大法律的宣傳與轉變群眾觀念相結合。要把土地流轉政策、法律法規列入農村法制宣傳的重點，采用多種生動、有效的形式，加強農村土地承包法、合同法等法律法規和農地流轉政策的宣傳，使廣大農戶知曉農地流轉的相關規定。要加強巡回審判，現場審案，通過身邊的案例，讓相關農戶了解農地流轉的權利義務、法律責任，使廣大農戶增強契約意識、證據意識、守法意識和誠信意識，做到依合同辦事、依法律維權。同時，制定鼓勵土地流轉的政策措施，改變農民“戀土”觀念，提高基層干部“以地生財”的意識。如建立土地流轉扶持資金，對全部轉出土地的農戶給予一定的補助；對通過采取土地流轉合作方式集中農戶土地進行規模經營、帶動農戶增加收入的種養大戶給予政策傾斜。
（課題組成員：羅重海 禹楚丹 夏寧春 石瑞婷 周純）
中國鄉村發現網轉自：人民法院報 2016-09-15
(掃一掃，更多精彩內容！)
