農村土地承包經營權確權登記是當前三農領域的一項重點工作。近期，筆者在西部某省調研時發現，在土地確權過程中出現了一個較為普遍的現象：這次確權中實測的真實耕地面積比原先土地承包時登記的數字要高出10%到15%，有些地方甚至高得更多。據了解，類似的情況在東部、中部以及東北其他一些省份的土地確權登記工作中也同樣出現。
造成確權后真實面積高于原先登記面積的原因是多方面的，主要包括以下五點：
其一，在第一輪土地承包以及緊接著的第二輪土地承包之時，即老百姓所說的“分地”時，普遍存在瞞報、少報耕地面積。第一輪土地承包早在八十年代初，第二輪土地承包距今也有二十年左右的時間。當時的農業稅費制度不同于現在，交公糧、農業稅等農民的支出負擔是與承包耕地面積掛鉤的，面積小則交稅少，因而普遍存在瞞報少報的動機。當時基層為了確保家庭承包的順利進行，也就在一定程度上默認了這種做法。現在不僅農業稅已經停征了，而且農戶心里清楚這一次確權工作直接關系到今后土地流轉過程中的收益權問題，所以只存在多報的動機、不存在少報的動機。于是，原先瞞報少報的耕地面積這一次都水落石出了。
其二，當時的土地面積測量技術與測量方法比較簡陋，一般是拿著皮卷尺丈量，有的甚至采用步量、目測等辦法粗略地估算，精確度較低。在精確度有限的情況下，基層干部與農戶博弈的結果直接決定了丈量面積時的心態——偏低不偏高。從而導致測量面積系統性地偏低。而現在土地確權過程中采用了數字化地圖等新的技術，精確度大大提高了。
其三，在土地家庭承包之初，曾對不同的地塊按照地力、光照、產量劃分等級，并進行面積折算。例如，將1畝低等級地塊折算為6分，將1畝中等級地塊折算為8分，等等。當然，這里僅僅是舉例說明，在實際操作中，不同地區在政策執行中的折算系數差別很大，甚至還存在三畝折一畝的情況。而在家庭承包之后，隨著過去多年的精心管理和培育，原先一些低等級地塊的質量明顯提高了，另外有一些原先的洼地、陡坡地被修整成了平地。尤其是對于種植結構由小麥等糧食作物轉型為果樹等經濟作物的地區，原先地塊等級劃分的影響已大大弱化，甚至不復存在。折算的必要性也就相應降低了。
其四，過去多年中開墾荒地、灘地的行為增加了一定數量的耕地面積。這種情況在丘陵地區、溝壑地區、半荒漠地區、鄰近戈壁灘的地區存在較多。
其五，原先的一些田埂、土梁以及埂梁背陰處在土地承包時沒有計算面積，這在當時是合理的，村民們也都接受。而后來隨著農用機械的推廣使用，一些田埂和土梁被鏟除、修正，變成了正常的耕地，這一次確權時也被納入進來。
上述五方面原因共同造成了這一次土地確權時得出的實測耕地面積高于當年土地承包時的登記數字。于是產生了一個直接的問題——如何認定和處理這些多出來的土地？
有的干部認為應當將多出來的土地收歸村集體，不能讓承包戶白占便宜。筆者認為這種觀點是不合理的，這樣做不僅不利于土地確權登記工作順利開展，也容易為下一步土地承包經營權流轉埋下隱患。
穩妥的做法是以尊重歷史的原則。這里說的尊重歷史有兩層含義：一是，在這一次確權登記工作中，應按照現在實測的面積登記頒證，比二輪土地承包之初多出來的土地應當認定給對應的承包戶。二是，如果涉及到種糧補貼、良種補貼等政策優惠資金發放，仍然按照當初二輪土地承包時的面積計算，這次測量中多出來的土地不享受政策優惠。
在試點工作中，這樣的做法也得到了絕大多數農戶和基層村組干部的認可。大家認為這種尊重歷史的做法是合情合理的，便于土地確權登記工作的開展。當然，還有人建議在確權登記證書上同時注明二輪土地承包之時的面積數字以及這次確權中實測的面積數字，并備注上差異形成的原因。這樣做也有一定的意義。
另一個需要遵從的原則是村民集體協商。對于面積誤差較大、牽扯農戶較多的特殊地塊，應經由村集體全體成員協商，達成較為穩妥的一致意見。同時還要經過必要的公示、備案程序。確保按照程序正義的原則進行，避免為將來留下糾紛隱患。
總而言之，在土地確權登記工作中，上級政府部門可以出臺原則性指導意見，但由于各個地方的具體情況千差萬別，應當充分尊重基層實踐，切忌坐在辦公室通過“空對空”地想象制定政策，切忌一刀切。
與此直接相關的還有所謂的“18億畝耕地紅線”問題。根據國土資源部的數據，截止2014年底，我國耕地面積為20.26億畝，這個數字已經比“18億畝耕地紅線”高出2.26億畝。如果筆者調研過程中發現的上述現象在全國普遍存在，那么意味著全國真實耕地面積比20.26億畝還要多出至少兩億畝。從而，即便暫且承認“18億畝耕地紅線”的合理性，那么相應的政策也應重新研判和調整。例如，真實耕地面積增加為結構性地調整建設用地指標創造了更大的空間。一線以及部分二線城市的高房價問題已經成為我國諸多經濟問題的一個核心“糾結點”。高房價原因在于住房供給不足，根源在于住宅建設用地指標不足。保護耕地和維護糧食供給安全一直是限制建設用地的最關鍵理由，而現在發現真實耕地面積比所謂的“紅線”數字高得多，那么也就相應地為增加一線及部分二線城市住宅建設用地創造了更大空間。
作者系中國社科院財經戰略研究院、清華大學中國與世界經濟研究中心研究員
中國鄉村發現網轉自:中國經濟網
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