農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記是當(dāng)前三農(nóng)領(lǐng)域的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。近期，筆者在西部某省調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，在土地確權(quán)過(guò)程中出現(xiàn)了一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象：這次確權(quán)中實(shí)測(cè)的真實(shí)耕地面積比原先土地承包時(shí)登記的數(shù)字要高出10%到15%，有些地方甚至高得更多。據(jù)了解，類似的情況在東部、中部以及東北其他一些省份的土地確權(quán)登記工作中也同樣出現(xiàn)。
造成確權(quán)后真實(shí)面積高于原先登記面積的原因是多方面的，主要包括以下五點(diǎn)：
其一，在第一輪土地承包以及緊接著的第二輪土地承包之時(shí)，即老百姓所說(shuō)的“分地”時(shí)，普遍存在瞞報(bào)、少報(bào)耕地面積。第一輪土地承包早在八十年代初，第二輪土地承包距今也有二十年左右的時(shí)間。當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度不同于現(xiàn)在，交公糧、農(nóng)業(yè)稅等農(nóng)民的支出負(fù)擔(dān)是與承包耕地面積掛鉤的，面積小則交稅少，因而普遍存在瞞報(bào)少報(bào)的動(dòng)機(jī)。當(dāng)時(shí)基層為了確保家庭承包的順利進(jìn)行，也就在一定程度上默認(rèn)了這種做法。現(xiàn)在不僅農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)停征了，而且農(nóng)戶心里清楚這一次確權(quán)工作直接關(guān)系到今后土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的收益權(quán)問(wèn)題，所以只存在多報(bào)的動(dòng)機(jī)、不存在少報(bào)的動(dòng)機(jī)。于是，原先瞞報(bào)少報(bào)的耕地面積這一次都水落石出了。
其二，當(dāng)時(shí)的土地面積測(cè)量技術(shù)與測(cè)量方法比較簡(jiǎn)陋，一般是拿著皮卷尺丈量，有的甚至采用步量、目測(cè)等辦法粗略地估算，精確度較低。在精確度有限的情況下，基層干部與農(nóng)戶博弈的結(jié)果直接決定了丈量面積時(shí)的心態(tài)——偏低不偏高。從而導(dǎo)致測(cè)量面積系統(tǒng)性地偏低。而現(xiàn)在土地確權(quán)過(guò)程中采用了數(shù)字化地圖等新的技術(shù)，精確度大大提高了。
其三，在土地家庭承包之初，曾對(duì)不同的地塊按照地力、光照、產(chǎn)量劃分等級(jí)，并進(jìn)行面積折算。例如，將1畝低等級(jí)地塊折算為6分，將1畝中等級(jí)地塊折算為8分，等等。當(dāng)然，這里僅僅是舉例說(shuō)明，在實(shí)際操作中，不同地區(qū)在政策執(zhí)行中的折算系數(shù)差別很大，甚至還存在三畝折一畝的情況。而在家庭承包之后，隨著過(guò)去多年的精心管理和培育，原先一些低等級(jí)地塊的質(zhì)量明顯提高了，另外有一些原先的洼地、陡坡地被修整成了平地。尤其是對(duì)于種植結(jié)構(gòu)由小麥等糧食作物轉(zhuǎn)型為果樹(shù)等經(jīng)濟(jì)作物的地區(qū)，原先地塊等級(jí)劃分的影響已大大弱化，甚至不復(fù)存在。折算的必要性也就相應(yīng)降低了。
其四，過(guò)去多年中開(kāi)墾荒地、灘地的行為增加了一定數(shù)量的耕地面積。這種情況在丘陵地區(qū)、溝壑地區(qū)、半荒漠地區(qū)、鄰近戈壁灘的地區(qū)存在較多。
其五，原先的一些田埂、土梁以及埂梁背陰處在土地承包時(shí)沒(méi)有計(jì)算面積，這在當(dāng)時(shí)是合理的，村民們也都接受。而后來(lái)隨著農(nóng)用機(jī)械的推廣使用，一些田埂和土梁被鏟除、修正，變成了正常的耕地，這一次確權(quán)時(shí)也被納入進(jìn)來(lái)。
上述五方面原因共同造成了這一次土地確權(quán)時(shí)得出的實(shí)測(cè)耕地面積高于當(dāng)年土地承包時(shí)的登記數(shù)字。于是產(chǎn)生了一個(gè)直接的問(wèn)題——如何認(rèn)定和處理這些多出來(lái)的土地？
有的干部認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將多出來(lái)的土地收歸村集體，不能讓承包戶白占便宜。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)是不合理的，這樣做不僅不利于土地確權(quán)登記工作順利開(kāi)展，也容易為下一步土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)埋下隱患。
穩(wěn)妥的做法是以尊重歷史的原則。這里說(shuō)的尊重歷史有兩層含義：一是，在這一次確權(quán)登記工作中，應(yīng)按照現(xiàn)在實(shí)測(cè)的面積登記頒證，比二輪土地承包之初多出來(lái)的土地應(yīng)當(dāng)認(rèn)定給對(duì)應(yīng)的承包戶。二是，如果涉及到種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等政策優(yōu)惠資金發(fā)放，仍然按照當(dāng)初二輪土地承包時(shí)的面積計(jì)算，這次測(cè)量中多出來(lái)的土地不享受政策優(yōu)惠。
在試點(diǎn)工作中，這樣的做法也得到了絕大多數(shù)農(nóng)戶和基層村組干部的認(rèn)可。大家認(rèn)為這種尊重歷史的做法是合情合理的，便于土地確權(quán)登記工作的開(kāi)展。當(dāng)然，還有人建議在確權(quán)登記證書(shū)上同時(shí)注明二輪土地承包之時(shí)的面積數(shù)字以及這次確權(quán)中實(shí)測(cè)的面積數(shù)字，并備注上差異形成的原因。這樣做也有一定的意義。
另一個(gè)需要遵從的原則是村民集體協(xié)商。對(duì)于面積誤差較大、牽扯農(nóng)戶較多的特殊地塊，應(yīng)經(jīng)由村集體全體成員協(xié)商，達(dá)成較為穩(wěn)妥的一致意見(jiàn)。同時(shí)還要經(jīng)過(guò)必要的公示、備案程序。確保按照程序正義的原則進(jìn)行，避免為將來(lái)留下糾紛隱患。
總而言之，在土地確權(quán)登記工作中，上級(jí)政府部門可以出臺(tái)原則性指導(dǎo)意見(jiàn)，但由于各個(gè)地方的具體情況千差萬(wàn)別，應(yīng)當(dāng)充分尊重基層實(shí)踐，切忌坐在辦公室通過(guò)“空對(duì)空”地想象制定政策，切忌一刀切。
與此直接相關(guān)的還有所謂的“18億畝耕地紅線”問(wèn)題。根據(jù)國(guó)土資源部的數(shù)據(jù)，截止2014年底，我國(guó)耕地面積為20.26億畝，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)比“18億畝耕地紅線”高出2.26億畝。如果筆者調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的上述現(xiàn)象在全國(guó)普遍存在，那么意味著全國(guó)真實(shí)耕地面積比20.26億畝還要多出至少兩億畝。從而，即便暫且承認(rèn)“18億畝耕地紅線”的合理性，那么相應(yīng)的政策也應(yīng)重新研判和調(diào)整。例如，真實(shí)耕地面積增加為結(jié)構(gòu)性地調(diào)整建設(shè)用地指標(biāo)創(chuàng)造了更大的空間。一線以及部分二線城市的高房?jī)r(jià)問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)諸多經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的一個(gè)核心“糾結(jié)點(diǎn)”。高房?jī)r(jià)原因在于住房供給不足，根源在于住宅建設(shè)用地指標(biāo)不足。保護(hù)耕地和維護(hù)糧食供給安全一直是限制建設(shè)用地的最關(guān)鍵理由，而現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)真實(shí)耕地面積比所謂的“紅線”數(shù)字高得多，那么也就相應(yīng)地為增加一線及部分二線城市住宅建設(shè)用地創(chuàng)造了更大空間。
作者系中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院、清華大學(xué)中國(guó)與世界經(jīng)濟(jì)研究中心研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
