——聶家河鎮試水“村級擔保”解決農戶貸款難
農戶，特別是貧困戶貸款難是長期困擾農村發展的一個突出問題，也是制約農民發展生產、脫貧致富的一個瓶頸。聶家河鎮今年圍繞解決農業發展和脫貧攻堅資金短缺、貸款難的問題，以創新農村金融管理，推進農村普惠金融改革試點工作為突破口，按照“先試先行、自愿參與”的原則，采取“村企聯合、以村為主”的形式，探索出了以村級擔保基金擔保的形式，為村民提供貸款擔保，有效地滿足了一般農戶生產性小額貸款需求，取得初步成效。
一、主要做法
聶家河是宜都的一個山區鄉鎮。近年來，通過不斷努力，鎮域經濟、社會事業和現代農業雖然發展較快，但這與“建設山區經濟強鎮”的目標還存在較大差距。為了補齊短板，促進融合，助力脫貧，鎮村兩級共同研究并聯合農商行聶河支行，共同開展農村普惠金融改革實驗，通過設立“村級擔保基金”，實行政府引導，市場運作，幫助農戶發展生產創業致富。
（一）政府支持，創新金融服務平臺。該鎮把村級擔保作為金融發展、金融扶貧的一項創新工作，加強領導，穩妥推進。
一是成立組織機構。先由設立擔保基金的村，向鎮政府提出設立申請，再由政府對申請村的設立申請進行審核，做出是否同意其設立的審批意見。擔保協會下設理事會，具體負責協會的日常運營和擔保基金的管理工作，理事會成員5-7人，由會員選舉產生，原則上由村組干部、村民代表擔任，并選舉一名理事長。根據產業特色、經濟活躍和資金需求旺盛等特點，今年在丁家坪、肖家隘、肖家崗三個村成立了村級基金擔保協會，被定為“信用村”。
二是明確各部門職責。對村級擔保基金的使用和管理明確責任到具體單位。鎮政府負責擔保基金設立的審核、屬地擔保基金監管、風險防范和信息統計工作；合作金融機構負責制定擔保基金貸款業務操作實施辦法，為加入擔保基金的農戶提供貸款，并做好貸款管理工作；村委會負責召開村民代表大會，成立村級基金擔保協會，審議設立擔保基金的相關事宜；村級基金擔保協會負責本村擔保基金設立申請、籌建工作及本村擔保基金的日常管理等工作。
三是明確辦理流程。在申請村取得資格后，確定合作金融機構，簽訂合作協議；在合作金融機構開立專用賬戶，并將擔保基金存入該賬戶。
（二）市場運作，建立封閉的風險擔保金。三個村以自有資本金存入合作的銀行，作為風險保證金，為農戶貸款提供擔保。農戶需要貸款向村基金擔保協會申請，村擔保協會在對農戶資信評估和項目審查核實的基礎上，通過與合作的金融機構、被擔保人協商簽訂連帶保證合同提供擔保。村級擔保基金貸款的擔保額度，采取農戶信用等級與出資額相結合的辦法，獲評一級、二級、三級信用等級的農戶，貸款額度分別為不超過其出資額的10倍、8倍、5倍。單戶貸款最高額度不超過基金總額的10%，擔保貸款總額不超過基金總額的8倍。村級擔保基金建立規范的臺帳，定期向鎮政府報告業務開展情況。合作的金融機構按照村擔保協會推介貸款的總額在不提高貸款利息情況下返回1-2厘給擔保協會作為工作經費，此項收入主要用于聘用人員工資和正常運轉經費，節余部分全部轉入風險擔保金。
（三）防范風險，強化反擔保機制。為防范金融風險，該鎮制定了一系列管理制度，出臺了《聶家河鎮農戶小額信用擔保服務實施辦法（暫行）》，對村級擔保協會的運行管理、風險防范與控制、擔保貸款的監督管理都有詳細的規定。明確擔保貸款的主要對象是雖達不到信用戶評選條件，但誠實守信、缺乏必要生產資金、有適銷對路的農業生產項目的農戶，按照項目可行、額度匹配的原則提供推介擔保服務。村擔保協會業務開展在政府、農合行等部門的嚴格監管下進行，并建立與擔保業務相適應的財務制度，擔保風險控制在貸款總額的1%以內。對推介2萬元以上的小額貸款全面實行農戶向村擔保協會反擔保的措施，目前反擔保主要有10種形式：自然人信用擔保、林權抵押擔保、設施農業擔保、倉儲質押擔保、預期農產品收入擔保、土地經營租賃質押擔保、農民宅基地質押擔保、農屋質押擔保、農民合作社擔保、車輛及大型農機質押擔保。這些反擔保措施既可單獨使用，又可聯合使用，確保了貸款資金的安全。
（四）加強服務，推進農村誠信體系建設。小額信貸存在面廣、量小，操作成本高；農戶多、信貸員少，信息不對稱；農業弱勢、生產風險大，可擔保物少等問題。現有的農村信用體系雖經多年建設，但離到村到戶還有較大的距離。村擔保協會解決的正是金融機構不愿觸及和難以解決的問題，他們充分利用“農村熟人社會”的特點，采取自下而上的辦法建起了村級金融的工作網絡。村級金融協理員主要是村主職干部，村委會牽頭組織農戶信息調查。在摸清農戶人口、經濟、住房、教育培訓、勞動力就業轉移等情況基礎上，利用政府部門的信息平臺，通過大數概率、綜合對比、抽樣調查、適時調查等方式提高農戶信息的準確性和可信度，并進行一年一次動態管理，從而建立了農戶誠信體系信息數據庫，完善農戶信用檔案，為科學推薦農戶貸款打下了基礎，解決了農戶信息不對稱導致的貸款成本高、道德風險等問題。為了簡化手續、降低成本，他們還與中國移動公司合作，建立小額信貸移動信息服務電子平臺。農戶可以通過電話、短信向平臺提交小額貸款需求情況，村擔保協會通過平臺系統模塊審查農戶的小額貸款需求項目，并通過短信向鄉、村辦事機構進行必要的補充調查，推介資料經金融機構審核同意后，就可由村擔保協會代辦貸款手續。對村金融協理員推介的批量貸款戶，村擔保協會還與涉農銀行一同上門辦貸，大大便利了村民貸款，2萬以下貸款當天就可放款，2萬以上貸款3天內就可到農戶存折上。
（五）整合資源，形成社會扶貧合力。聶河鎮村級擔保協會以貸款為切入點，整合林業、婦聯等部門的貸款貼息或小額信貸項目和部門服務資源、政策資源，堅持“渠道不變、標準不變、服務統一”的原則，為扶持對象提供貼息、項目、培訓、營銷等多種服務。社會支助、利息補償與小額信貸相結合，既降低了農戶借款成本，也分散了貸款風險。同時，村擔保協會還依托政府協調，組織科技人員對貸款戶開展培訓，并通過龍頭企業、專業合作社等帶動農戶發展產業化經營，提高貸款項目的成功率。
二、初步成效
經過10個多月的運行，村級擔保貸款發揮了農戶貸款擔保和風險保證的作用，實現了農戶得到資金發展生產、財政扶貧資金效益放大和金融機構風險分散“三贏”的局面，提高了扶貧資金使用的針對性、實效性和長效性。
（一）有效緩解了農戶貸款難。試水的三個村2015年凈投416萬元，貸款戶數169戶；2016年凈投810萬，貸款戶數227戶，比上年增加394萬元、58戶，其中種植業凈投214萬，養殖業凈投418萬（含精準扶貧21戶70.5萬元），農產品加工凈投145萬元，其他行業凈投33萬元。例如，丁家坪村四組養殖大戶鮮運佳，主要從事生豬養殖、白酒釀造、銷售、榨油等。按過去的搞法他最多只能貸款10萬元，今年給他貸了20萬元，酒廠投資15萬元，榨坊投資10萬元。現有存欄肉豬300余頭，母豬30頭。每年可提供就業崗位5個，并熱心助人，帶領周邊群眾共同致富。
目前全鎮已累計推介擔保貸款1245.23萬元，受益農戶598戶（次），服務對象覆蓋了40%的農村貧困人口，而且發放擔保貸款優質率都在100%。
（二）推動了扶貧措施落實到戶。區別于傳統的社會扶貧重在救急、解難的“慈善型輸血”，村級擔保信貸著重解決的是貧困農戶公平獲得貸款權問題。在今年的實踐中，該鎮針對山區特點，貸款重點向中低收入戶傾斜，通過風險金擔保讓這些金融機構不愿涉及的人群得到持續的貸款扶持，激發農民自主創業積極性，從而達到標本兼治的目標。村級擔保推介的貸款貧困戶占了一半，這些貧困戶過去在金融機構是不可能獲得貸款的。如肖家隘村精準扶貧戶張光會，女，現年48歲，初中文化，承包耕地面積2.7畝，山林面積4.2畝。2015年家庭純收入7500元。今年她在村級幫助下貸款5萬元，發展生豬養殖，現有母豬10頭，育肥豬80頭，家庭經濟收入可達到14萬多元，純收入5萬余元。生活水平得到提高，實現脫貧致富。
肖家隘村有7個村民小組，總戶數696戶，人口2267人。全村以柑桔、茶葉為主導產業。2015年該村實現經濟總收入8860萬元，人平純收入15721元，村集體收入4.7萬元。按照“精準扶貧、不落一人”總要求，認真開展貧困戶建檔立卡和核實工作，核準精準貧困戶52戶161人。今年通過擔保貸款發展生產，全村實現整體脫貧。
（三）化解了農村小額貸款的風險。由于長期以來農村信貸服務體制的缺陷，扶貧信貸中行政機制不完善，不少農民嘗到“賴帳”的甜頭，產生不還貸、不還債現象，農民信用度受到極大的影響。今年，通過村級擔保信用創建活動和激勵導向作用，試點的三個村樹立起了“貸款及時還，再貸就不難”的誠信觀念，小額貸款回收難問題基本得到解決，農合行貸款的優質率都在98%以上。
（四）提高了財政扶貧資金的使用效益。將財政扶貧貼息資金轉化為風險擔保金，通過村級擔保與農合行簽訂合作協議，引導金融機構資金向農村貧困人群傾斜，按照風險金金額10倍以內的額度發放小額貸款，放大了財政扶貧資金的效益，起到了“四兩撥千斤”的效果。為財政扶貧資金的使用方向與農戶的實際資金需求找到了結合點，為創新財政扶貧資金使用方法探索了新途徑。目前，三個村的風險擔保金達到120萬元。
（五）促進了產業發展和農民增收。“資金跟著產業走”這是該鎮村級擔保信貸扶貧的一條基本經驗。小額信貸的大幅度增加，有力地促進了農村產業發展和農民增收。近幾年鎮政府提出了建立3個農業精品園的規劃。村級擔保貸款536萬元，受益農戶216戶，爭取林業貼息24萬元，有力支持了林業示范基地及示范戶發展。同時，貧困農戶的生產項目也得到持續發展，農戶自身逐步積累了一些生產資金，進一步擴大了內生發展動力，扶持對象戶均年增收3000元以上。丁家坪村692戶，人口1985人，轄8個村民小組，今年把項目建設與村級擔保結合，改造柑橘低產園500畝，茶園235畝，提高了產出效益。預計今年該村農民純收入可達13500元。
（六）密切了干群關系。村級擔保主要是村干部作為信貸協理員，村主職干部在推介擔保貸款過程中，增進了與村民的相互了解，幫助村民解決發展生產的資金困難，增強村干部與村民的融合，也提高了自身為民辦事能力，增強了村基層組織的戰斗力和凝聚力。村里定期公布農戶貸款信用情況、家庭經營情況、獲得貼息貸款情況，增強了村干部民主治村的意識。
三、啟示與建議
（一）村級擔保是信貸扶貧的一個好形式。其發揮的作用主要有三個方面：一是解決了長期困擾農村金融的農戶貸款擔保難問題，通過村級為農戶擔保，農戶向村進行反擔保，形成較為合理的擔保機制。二是降低了金融部門發放小額貸款的風險和成本。通過村級擔保，金融部門發放農戶小額貸款的風險由村級和金融部門共同承擔，同時貸款對象、金額、期限等也由村決定，金融部門減少了發放貸款的風險和調查成本。三是更好地發揮了財政扶貧資金作用。過去由于農戶特別是貧困戶貸不到款，財政扶貧貼息資金要么發放不出去，要么主要用于補貼少數能貸到款的專業大戶，沒有發揮扶貧資金的真正作用。將過去用于貼息的資金改作風險擔保資金，不僅讓貧困戶能貸到生產急需的資金，而且放大了財政扶貧資金的使用效益，也有利于財政扶貧資金持續發揮作用。
（二）推進村級擔保信貸創新需要政府的大力支持。今年丁家坪等三個村的村級擔保之所以成功，與各級政府的支持是密不可分的。今年3月鎮政府向市金融辦報送了請示，明確提出對“村級擔保”農戶貸款機構予以扶持。對積極性高的地方，從省級扶貧小額貸款貼息資金中安排專項資金，專門扶持部分村開展小額信貸村級擔保試點。建議政府今后對小額貸款村級擔保試點從以下幾個方面予以支持：一是在審批手續上簡便快捷，可在民政部門登記非盈利性服務組織。二是啟動資金上扶持。三是協調金融部門安排一定的貸款額度，提高放大倍率，并在利率上予以優惠。四是整合現有的各部門貼息資金，統籌開展小額貸款貼息，盡量減輕農民利息負擔。五是對村級擔保的工作場所、人員部分工資或辦公費用予以適當支持。
（三）需要加強指導與監管。村級擔保貸款是一個新生事物，需要有關部門予以指導和監管。一是明確村級擔保的服務對象，主要是一般農戶特別是貧困戶，對吸納貧困戶為會員，幫助發展生產的專業合作社也可以予以進行擔保。二是堅持小額短期。村級擔保的貸款每戶主要為3、5萬元，一般不超過20萬元，特殊情況最高不得超過30萬元。三是規范管理制度。制定和完善各項管理制度，包括章程、貸款擔保流程、反擔保制度、資金管理制度及其它規章制度，照章辦事，規范運作，確保資金安全。四是加強監管和服務。特別是金融監管部門要加強對促進的評估和監管，專業銀行要幫助村級擔保協會建立各項制度，指導業務開展，搞好有關業務對接。要逐步探索將扶貧小額信貸機構的法律地位、法律屬性、經營方向、監管主體等用法規固定下來，統一各地對扶貧小額信貸的監管標準。
（四）加強小額貸款信息平臺建設。要安排一定的工作經費開展鄉鎮平臺建設。聶家河鎮扶貧小額信貸平臺農戶原始信息涉及到近30多種數據源，其中絕大多數來源于政府部門的信息。建議由政府牽頭組織建立廣泛協作關系，形成政府部門、企業、合作社、村干部、大戶等廣覆蓋的信息源，并定期對信息進行更新和整理，為擔保貸款建立牢固的基礎。建立人才培養和培訓機制，通過政府激勵機制鼓勵大專院校畢業生充實到小額信貸的管理團隊和農村金融協理員隊伍，并對現有的管理人員和協理員采加強業務培訓，提高他們的業務能力和服務水平。
作者單位：宜都市委農辦
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