——以西藏六地一市干部駐村為個案的研究
一、引言：研究綜述與問題的提出
新世紀以來的十余年間，我國政府開始不斷推進“公共財政”體系的建設和完善，而其中一個重要的目標和政策導向是“推進基本公共服務均等化”。如何通過財政以及社會資源更加合理的分配，消除在公共產品和公共服務供給方面存在的城鄉分割的二元狀態、讓更多的人共同分享經濟發展所帶來的成果是備受社會各界關注的問題。毫無疑問，在推進基本公共服務均等化的過程中，鄉村比城市需要更多的關注，欠發達地區比發達地區需要更多的關注。因此，一些經濟發展水平相對落后的少數民族地區的公共產品與公共服務的改善是我們實現這一目標必須完成任務。
近年來，西藏的鄉村公共品問題引起了很多學者的關注。學者們的討論大體可以分為幾類：首先是圍繞著某一類公共產品或公共服務的供求現狀進行深入的研究，這些研究成果多以該項公共產品或服務的供給模式、影響因素、存在的問題等為討論重點。其次，另一些研究者側重于從供求兩方面全面探討西藏的鄉村公共品問題，對西藏鄉村公共品所存在的特殊性、供給機制、制度創新、財政支出的公平性、村級組織的作用等等問題進行討論。再次，還有一些學者則更多地關注西藏鄉村公共品的供給與收入再分配、農牧民增收之間的關系及其在扶貧開發、和諧社會建設過程中發揮的作用等問題。這些討論為我們深入認識西藏的鄉村公共品供給問題奠定了基礎。
而需要關注的是，西藏特殊的地理環境、交通條件以及諸多客觀因素的限制，都決定了在這里進行大規模的調研并不容易，因此，盡管研究者們付出了巨大的努力，但目前可以查閱到的關于西藏鄉村公共品供給方面的研究多是案例性的，即以某一特定地區、某一個或某幾個村落為研究對象，這意味著我們的討論在很多方面仍有待深入。
從2011年開始，西藏自治區政府在“強基礎惠民生”活動中，派遣大量干部駐村開展工作。這一活動的開展，一個最直接的后果是對西藏基層鄉村公共產品及公共服務的供給產生了影響。為了深入了解干部駐村工作的實際效果，2014年4月至5月，我們赴拉薩、阿里、日喀則、那曲、山南、林芝、昌都等地調研，在調研走訪的同時發放了一批由駐村干部和村民填寫的問卷，問卷覆蓋了西藏山南、那曲、昌都、林芝、阿里、日喀則、拉薩六地一市轄區內的合計49個縣，調研結束后共回收村民問卷599份，駐村干部問卷608份，問卷調查所覆蓋的村莊數量約占西藏現有行政村總數的1 / 10。本文嘗試進行的工作是以回收問卷的統計結果為基礎，分析干部駐村對鄉村公共產品及公共服務供給所產生的影響。
二、干部駐村與鄉村公共品供給
1.西藏鄉村公共產品的供求現狀
在派遣干部駐村工作活動開展之初，西藏自治區黨委對駐村工作隊的工作任務提出了明確要求，加強基層的組織建設、全面做好維穩工作、及時宣傳和傳達政府的各項決策及精神、幫助基層群眾解決實際困難并擴展致富門路等都是駐村干部需要完成的任務。然而，在所有這些工作當中，村民最為關心的可能是干部們的駐村工作究竟能為其日常生活帶來哪些改變，這將引出我們討論的一個核心問題：西藏鄉村公共產品與公共服務的供求現狀。
表1是根據回收的問卷統計結果繪制的，它體現了兩方面內容[1]：一是駐村干部以及村民對于目前西藏鄉村公共品需求的基本認識；二是村民對于駐村干部工作的認識。在我們駐村干部問卷中，有一道多選題要求駐村干部對所駐村最需要解決的問題作出選擇，并給出了“（1）改善衛生設施和醫療條件；（2）道路修建、改造、維護，改善交通條件；（3）加強基礎教育；（4）飲用水源；（5）加強電網、通訊等基礎設施建設；（6）生產技術推廣；（7）加強對村民的技能培訓；（8）加強環境保護管理工作；（9）文化遺產保護；（10）改善村委會的領導；（11）其他”11個選項。
從駐村干部所填寫的問卷來看，需求最為普遍和迫切的是道路的修建改造與維護。交通條件亟待改善是目前西藏各地區面臨的共同問題，在回收的608份駐村干部問卷中，67.11%的駐村干部填選了這一項。其次是村民技能培訓，有64.80%的駐村干部填選。再次是飲用水源，選擇的駐村干部占問卷填寫者總數的56.25%。填選“改善衛生設施和醫療條件”的駐村干部數量占回收問卷總數的52.63%。選擇“加強電網、通訊等基礎設施建設”“生產技術推廣”和“加強基礎教育”的駐村干部均在48%左右。選擇“加強環境保護管理工作”的駐村干部占40.95%。選擇其他選項的駐村干部所占比重相對要小一些，基本都在20%以下。為了有所對比，在村民問卷中有一道幾乎完全相同的問題，要求村民問卷填寫者回答“您最希望村里在哪些方面能有所改善”，給出的選項包括以下10個方面：“（1）改善衛生設施和醫療條件；（2）道路修建、改造、維護，改善交通條件；（3）加強基礎教育；（4）飲用水源；（5）加強電網、通訊等基礎設施建設；（6）生產技術推廣；（7）加強對村民的技能培訓；（8）加強環境保護管理工作；（9）文化娛樂設施；
（10）其他（請您填寫）”。該問題與駐村干部的問卷不同之處是減少了“改善村委會的領導”選項，并將駐村干部選項中的“文化遺產保護”改成了“文化娛樂設施”。表1中各個項目的第二列反映的是認為該選項需要改善的村民數量占回收村民問卷總數的比重。可以看出，村民的意愿與駐村干部在很大程度上是相似的。在回收的村民問卷中，填選“道路修建、改造、維護，改善交通條件”的人最多，填選者數量占回收問卷總數的比重達到了67.45%；排在第二位的是醫療，填選“改善衛生設施和醫療條件”的人數占回收問卷總數的比重為58.60%；排在第三位的是關于飲用水，填選“飲用水源”的人數占回收問卷總數的比重為50.92%。
同時，村民問卷中還對村民目前對各項公共產品及公共服務的供給滿意度進行了調查。我們要求村民回答滿意與否的公共產品與服務涉及村里的基礎設施、醫療服務、教育、環境衛生、社會治安、文化活動等各個方面，表2中的數據是根據問卷統計整理而得的。可以看出，村民滿意度最高的是義務教育收費、社會治安和社會保障，但其他方面滿意度多在50%~60%之間，關于鄉村路橋、農村用電、環境衛生、飲用水質量等方面的不滿意相對而言偏高，均達到10%左右。表1、表2其實都反映出了西藏目前的鄉村公共產品與公共服務的供給在交通水利通信等基礎設施建設、基本的醫療教育服務、飲用水安全、文化需求的滿足等方面仍有大量需要改進的地方，村民有強烈的需求，而大量的駐村干部也深深地意識到了這一點。
2.外生力量與資源動員：干部駐村的績效透視
大量干部的長期駐村所能發揮的作用是多方面的，他們可以及時地向農牧民宣傳各級政府的各項政策，并化解了許多基層的社會矛盾，而一些駐村工作隊之所以受到當地村民歡迎的更重要的原因在于，駐村干部通過爭取各種資源部分地改善了基層公共產品與公共服務的供給現狀。
（1）村民眼中的干部駐村。干部駐村對西藏基層鄉村公共產品供給的影響，在前文的表1中已經有所體現。對于駐村干部究竟為村民的生活帶來了什么，村民的評價最為直觀。在回收的村民問卷中，76.47%的問卷填寫者認為駐村工作隊來了以后村里的面貌發生了很大的變化。我們進而要求填寫者回答這些變化和改善體現在哪些方面，并給出了“（1）醫療衛生；（2）村辦教育；（3）道路交通；（4）吃水；（5）住房；（6）通訊條件；（7）技能培訓；（8）文化活動；（9）其他”。這些選項中的絕大部分都可以與前文中提到的問題的選項一一對應，表1中第三列數據反映的就是認為在干部駐村后該項目有所改善的村民數量占回收村民問卷總數的比重。
根據統計結果，在這上述9個選項中，認為道路交通有所改善的村民占填寫問卷村民總數的比重最高，達到了56.93%；其次是認為吃水有改善的村民所占的比重，達到45.24%；最后是文化活動，認為有改善的村民占受調查者的比重為41.57%。這意味著這些被調研行政村中，道路交通狀況、居民飲水條件、文化活動的豐富等方面都因為駐村工作隊的到來而發生了明顯的改觀。除去這三項，認為村辦教育、醫療衛生、技能培訓等方面有所改善的村民占填寫問卷者的比重也達到30%~40%。在村民眼中，由于干部駐村工作而帶來的改善最多的方面與前文中提及的村民最渴望改善的方面基本一致，這一結果本身足以讓我們對部分駐村工作隊的工作績效作出積極和肯定的評價。
（2）駐村干部的核心工作。
駐村干部所發揮的這一作用，亦可以從其駐村期間所完成的核心工作中反映出來。為了了解駐村干部的工作績效，我們在每一份問卷中都要求填寫者回答以下三個問題：第一，填寫者所在的駐村工作隊是否為所駐村籌集到了資金或物資；第二，籌集到的資金或物資的來源；第三，籌集到的資金或物資的具體用途。調研期間課題組有效回收的駐村干部問卷一共608份，這些問卷共涉及駐村工作隊578個。由于篇幅有限，這里僅以拉薩地區為代表進行分析。表3反映了此次調研中拉薩地區參與問卷調查的駐村工作隊為所駐村籌集資金的來源及使用情況。
從表3可以看出，那些能夠為所駐村爭取到資金的工作隊，其資金的用途大體可以分為四類：第一類是為當地解決一些基礎設施建設問題，如修橋、修路、修防洪堤壩、解決安全飲用水、改善村內用電、通信現狀等等。第二類是通過各種途徑幫助當地農牧民增收，開拓新的致富門路，比如很多駐村工作隊都幫助村里建合作社、興辦畜產品加工經濟實體、新建牛羊育肥養殖基地、開展農牧民技能培訓，或者籌資用于經營一些村民集體所有的招待所、商店、洗車場、茶館等等。第三類是改善村（居）委會的設施和各方面辦公條件，包括活動場所的整修和一些必要設備的配備。第四類是為村民提供必要的幫助以及慰問困難群體，有不少工作隊會為村民送醫送藥，購置生活必需品，解決臨時困難、災民安置，發放慰問金或生活補助等。
總體上看，就籌集到的物資而言，各地區駐村工作隊的表現大同小異，和表4中列出的拉薩市駐村工作隊的情況并無顯著區別，只不過有些駐村干部為所駐村籌集到的物資具有明顯的地方特點——如在一些林區、牧區開展駐村工作的干部籌集的物資就多與樹苗、草種、牲畜飼料以及修建牧場網圍欄所需要的材料有關。和駐村干部籌集到的資金一樣，他們籌集的物資用途大體上也可以分為四類：第一類仍是關于村民的路橋、通信、水利等基礎設施的修建或維護；第二類是幫助村民或村辦經濟實體解決生產經營過程中缺乏卻急需的設備或物資；第三類是用于支持村里的集體活動；第四類是用于慰問、幫扶群眾或臨時性的災害救助。
不論是從駐村干部籌集到的資金的使用情況，還是從他們籌集到的物資的用途來看，一些駐村工作隊實際上所發揮的恰恰是改善其所駐村公共產品與公共服務供給現狀的作用。而駐村干部所帶來的這種改善的一個特征在于，作為外生力量的駐村干部群體在開展工作的過程中實現了一次社會資源的廣泛動員，他們的介入在一定程度上拓展了鄉村公共產品與公共服務的供給主體。從上文的表格中我們可以看到，各地區駐村干部所籌集到的資金和物資來源一般有四個：一是爭取國家或自治區級各類項目資金，以及自治區相關政府部門的投資；二是地市級政府部門和部分企事業單位的資金；三是縣鄉各政府部門和相關單位的資金；四是駐村工作隊員自籌、募捐或者來自駐村干部派出單位的資金支持，部分駐村工作隊還積極爭取其他社會資源如中國紅十字會等公益組織的支持和幫助。在駐村干部各種公私渠道的推進下，相當一部分來自政府財政支出之外的資金被投入到了農牧區公共產品與公共服務的供給當中。這些資源與力量的調動對短期內改善當地公共產品及服務的供給現狀發揮了重要而積極的作用。
三、廣泛社會動員中駐村工作隊的能力差異
應當看到，一些駐村工作隊為改善其所駐村的交通條件、教育醫療狀況、飲用水源、村民技能培訓以及豐富文化活動等方面做出了很大的貢獻，然而一個非常突出的問題是不同駐村工作隊的工作能力和工作效果存在著明顯的差異。因為我們很難對駐村工作隊的工作進行整體的量化考核，這里僅以其駐村期間的籌資能力作為一個考量標準。這一標準可能是不全面的，但相對客觀并且具有可比性。
在絕大部分地區，駐村期間沒有為所駐村籌集到任何資金和項目的工作隊在隨機抽取的工作隊總量中所占的比重都在40%左右，只有山南、日喀則兩地該比重較低，在20%左右。接下來值得關注的是那些為所駐村籌資規模在1萬元以下的駐村工作隊。就資金來源而言，籌資規模在1萬元以下時，所籌資金一般來自駐村工作隊員、黨員干部或其他個人的捐款，用途主要是慰問患病村民、貧困戶或者為村民購置一些生活必需品，由于資金規模較小，大多不會涉及到村內公共基礎設施的維修和建設。這類工作隊所占比重在山南和阿里稍低，分別為3.7%和5.3%，在日喀則、林芝、拉薩、昌都該比重為10%左右或接近10%，在那曲地區該比重最高，達到了20.1%。也就是說，在所有的駐村工作隊中，沒有為所駐村籌集到資金和籌資規模在1萬元以下的駐村工作隊占了相當大的比重，在山南、阿里和日喀則地區，兩者合占比重較小，分別為24.8%、29.9%和30%；在拉薩和昌都地區，兩者合占比重分別為46.7%和45.7%；在林芝和那曲地區，兩者合占比重最高，分別達到59%和60.1%。除此之外，所占比重較高的是籌資規模在1.1萬~20萬元的駐村工作隊，在各個地區符合該條件的駐村工作隊所占比重都不算低，最高的可達40%，最低的也達到了22.2%。相對而言，爭取到較大規模資金的駐村工作隊在各個地區所占比重都要小一些。
從全區范圍內來看，沒有為所駐村籌集到資金和籌資規模在1萬元以下的駐村工作隊在樣本總量中所占的比重合計達到46.1%，這一比重說明相當一部分駐村工作隊駐村期間沒有給當地帶來基礎設施建設等方面的項目。駐村工作隊籌資能力上的差異不僅體現在不同的工作隊之間，更重要的是，還體現在不同的地區之間。以籌資規模在20萬以上的駐村工作隊所占比重為例，在昌都地區，這樣的工作隊在樣本中所占比重合計達到了25.7%，在拉薩市同一比重為31.1%，在山南地區該比重為36.6%，而在那曲地區該比重僅為7%，而根據筆者走訪調研的體會，那曲地區在基礎設施建設等方面恰恰需要更多的投入。
由于駐村工作隊之間在籌集項目資金能力上的差異，甚至出現了村民對工作隊“嫌貧愛富”的現象，村民喜歡能夠解決更多問題的工作隊。為了改變這一局面，各級政府也在探索因地制宜的分配方式，比如為派往人口較多的行政村的駐村工作隊增加辦事經費，但是，這種均衡措施與不同駐村工作隊在籌資能力方面所存在的巨大差異相比還顯得遠遠不夠。
四、民族地區鄉村公共品供給的特殊性
拋開干部駐村可能具有的其他意義不談，單純從鄉村公共產品與公共服務供給的角度來看，在克服了各種各樣的困難之后，這些干部的駐村工作實際上實現了一次社會資源的整合與動員，他們通過各種各樣的方式和渠道為所駐村爭取到了很多資源，在一定程度上改善了當地的公共產品與公共服務的供給現狀，這些改善在鄉村基礎設施的修建改造與維護、飲用水源、文化活動的豐富等方面體現得尤為明顯。
然而，在看到干部駐村所具有的積極意義的同時，我們同樣不能忽視這一方式可能存在的問題。不同的駐村工作隊之間工作成效存在著明顯的差異，這種情況的出現既和不同駐村工作隊派出單位所能提供的資源和力量有關，也和各個駐村工作隊自身的工作能力有關。不論原因何在，按照現有方式，一個村能夠獲得多少資金或資源，可能在一定程度上取決于派駐當地的駐村工作隊爭取項目的能力。這其實并不利于資源的均衡分配和各個地區之間的均衡發展。因此，如何整合并均衡合理地分配資源、更加有效率的使用資源，保證其向最需要的地方配置和傾斜仍有待進一步探索。如何使這種外生力量在短期內帶來的良性改變長期化和可持續，是我們在關注欠發達地區公共產品與公共服務供給時仍需考慮的問題。
兼具少數民族聚居區和邊疆大省雙重身份的西藏，其社會穩定的重要意義不言而喻，這是西藏自身實現可持續發展以及確保國家邊疆安全的首要前提。確保其轄區內廣大農牧區公共產品與公共服務的有效供給，不僅是改善當地居民生活、穩定人心的重要途徑，也是西藏統籌城鄉發展、全面建設小康社會進程中不容忽視的問題。這里的鄉村公共產品與公共服務的供給因而同時具有了反貧困與加強邊疆治理的雙重意義。
一般而言，鄉村公共品的供給在很大程度上與當地的經濟發展水平密切相關，兩者相輔相成、相互促進。然而，西藏對于一些公共品的需求實際上已經超出了其自身目前的經濟發展水平以及其主要依賴轉移支付維系的財政體系的承受能力。而另一方面，由于特殊的地理環境與氣候條件，西藏大多數地區的基礎設施建設以及部分公共服務的提供成本又明顯高于內地。存在這些客觀因素，也就意味著在公共財政體系建設和推進基本公共服務均等化的過程中，西藏以及與之具有共同特點的民族地區都需要更多的關注和政策傾斜，同時也需要有關部門在鄉村公共產品與公共服務供給方式上進行更多有益的探索。
注 釋：略
中國鄉村發現網轉自：《第十五屆國史學術年會論文集》
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