在中國近十年的發展進程中，空心村和城市病成為城鄉兩端凸顯的兩個重要問題。空心村中戶籍人占有的宅基地，發達城市的擴張受土地利用指標限制，城市務工人員難以享受完整的城市福利，以及空城、屯地等資源的低效率利用現象，均可用人口、土地利用指標的行政配置滯后于其真實自主配置來解釋。
空心村，表現為農村人口因青壯年勞動力外出務工而人口大量減少，不少農宅被閑置，而一部分農民利用外出務工收入回村后建設新宅、選擇在村莊外圍交通便捷處，荒棄舊宅于原地，由此形成荷包蛋狀的空心村，出現村落人口減少，而宅基地反而增加，耕地面積相應減少的局面。空心村現象多發于內地農村。
城市病的發生緣于人口的大量涌入,住宅、生活、醫療和文化等城市設施無法滿足城市人口的需求，由此出現生活擁擠、設施使用費用高企，治安惡化等現象，居民生活舒適度亦隨之下降。城市病現象多發于沿海城市。
關于空心村，我們需要同時注意一個現象，即農民增產不增收，這是農民寧可拋荒耕地，離開農村的一個重要原因。增產，證明在現有農業技術條件下，農業用地還有潛力可挖；而不增收，說明現有的勞動力數量和農業產量，仍有可觀的富余空間。因此，空心村并不代表農村人口過少。
再來看沿海城市，農民工返鄉就業在內地剛剛興起，沿海城市就開始浮現“民工荒”。一到春節期間，外來務工人員大量返鄉，諸多城市服務產業也陷于暫時停頓狀態。這些現象表明，城市人口也沒有達到過多的程度。
那為什么從真實生活感受來說，又的確有內地農村人口過少、沿海城市人口過多之感呢？讓我們回到人本身。
空蕩的農村與擁擠的城市
空心村的“空”，直觀表現為村宅的空置，原居于此的農村居民已前往城市打工。農民宅基地的產權為集體所有，農民僅有使用權，并不能任意買賣，且退出后難以再次申請獲得，農民自然傾向于長期地低效率擁有。同時，農民在城市打工，卻極難獲得工作地城市戶籍，無法享受基于戶籍的醫療、教育等各項社會保障，難以在城市真正扎根定居，因而，在他們的人生規劃中不得不保留著賺夠一定錢后回家養老的后路。所以，老家的空宅依然居住著戶籍法律意義上的“村民”，這也是他們葉落歸根的精神寄托。在城市中先行獲得一定經濟實力的農民回村后，因農業投資收益微薄，故傾向于為家人改善居住條件，舊村中心空宅累累．因此選擇外圍地塊新建。舊的不棄，新的進來．空心村人口減少，住宅用地反增，聚落的空曠感因而更為明顯。
再來看擁擠的城市。城市相對農村擁擠，是城市應有之義，正是城市的高密度人口，派生出各類勞動力方便供給、公共服務成本低廉、信息和智慧溢出等集聚效應。而擁擠至產生不舒適感，來源于居民感覺資源利用短缺的緊張感。這一緊張感在城市外來務工人群中最為明顯。他們來到城市后，在地方政策中實際被抽象為兩個層次的人加以區別對待。第一個層次是生產者，在這一身份上，他們受到城市的歡迎，被視為城市集聚效應發揮的重要組成部分；第二個層次是消費者，尤其是地方福利的消費者，在這一身份上，他們受到了城市的排擠。以央地兩級稅收反哺形式呈現的公共福利，依政區發放，作為人口身份認定的戶籍，也是按政區屬性來組織。
當農村居民來到城市輸出勞動力后，盡管作為實在個體，他們已經很難充分享受原籍的公共福利，但他們作為福利消費者的身份隨戶籍依然保留于原籍，城市為此拒絕向這部分人口提供完全的福利保障，僅是功利地承認外來人員的生產者身份，以“居住證”等不完全戶籍形式，給予部分福利。這樣的身份區別措施一方面令城市外來人員仍然必須在原籍地留好養老、教育等后路，并萌生在城市中缺乏認同的不安定感；另一方面也令城市戶籍人口產生異質身份人員與之爭搶資源的感受，加劇了不同群體城市人口間的物質區隔與心理撕裂。
城市化指標和耕地紅線指標
加快城市化的進程中，“筑巢引鳳”是頻繁見諸報道的發展邏輯。這一邏輯經驗來自走在中國城市化前列的東部沿海地區，近二十年來，該地區諸多縣市紛紛秉承該邏輯，做好城市基礎設施建設，吸引來自改革初期開放城市的工商產業轉移。但是，若將這段歷史稍稍拉長考察的時間尺度，則會看到另一個發展邏輯。
改革開放以來，東部沿海地區發展的動力很大程度上來自于外貿，這與開放初期最富經濟活力的地區集中于點狀開放城市相吻合。隨著工商體量的日益擴大，已經無法為少數開放城市所容納，亟需更多面狀土地提供配套基礎設施供其發展，地方縣市的“筑巢引鳳”戰術正是在這一背景下取得了成功。所以，放長歷史的眼光，東部城市化的經驗與其說是“筑巢引鳳”：基建的先期預設，毋寧說是“鳳待巢居”：基建的及時追補。
但是，近年來國家的城市化路徑采用了基于片段歷史的“筑巢引鳳”戰術。內地縣市以東部先進城市為模板，致力于將現代城市景觀移植落地。這一舉措固然改變了當地城鄉的居住環境而被地方大加宣傳，但是因為沒有“鳳待巢居”的背景，并未吸引相應體量的城市人口前來居住，由此出現空城的景象，造成土地利用的低效率。
行政性城市化的推行過程中，城市化指標被分解下達給各省市縣。該指標的核心是土地的城市化，土地城市化后，該片土地范圍內的居民也相應地轉變為城市居民。指標在基層政區按比例分包，極易導致小尺度土地利用規劃脫離大尺度的資源稟賦和區位性質考量，出現超越當地需求的純景觀城市化。在這部分地區，過度城市化的憂慮是成立的。
反過來，因為對過度城市化的擔憂，國家也制定了以耕地紅線為基準的土地利用控制對策。這一措施同樣在行政條線中下達分解，在基層政區按比例分包，結果同樣發生大小尺度間規劃與需求的矛盾。業已發生擁擠感受的城市，受地方耕地紅線指標的制約，難以獲得更多的城市用地指標。
城市化指標和耕地紅線指標在按政區垂直下達分包的過程中，逐漸喪失了對地方實際情況的靈活適應，導致不同地方同時發生了強制土地城市化和城市化土地資源不足的現象，空間小尺度資源配置的低效率最終也累積為大尺度資源配置的低效率。
行政配置滯后于真實自主配置
以上，從空心村和城市病兩個現象人手，粗略分析了當前土地和人口配置中的一些問題。從表面上看，空心村是因為人太少了，城市病則源于人太多了，由此容易令人產生人口分布不平衡的擔憂。但是，人口分布的空間差異本身就是對一定技術和區位條件下資源空間分布不平衡的自主適應。單位土地勞動力容納量較低地區的人口，受勞動效率吸引，自發移往容納量較高的地區。從勞動力價格和農產品價格來看，內地農村并沒有人太少，沿海城市也沒有人太多。
但空心村的確發生了土地資源的浪費，發達城市也出現了公共資源的短缺，這些現象本質上是因為土地、人口等資源在新時期的重組過程中沒有達成動態的協同配置。土地不能自行移動，其價值隨生產技術的革新和區位條件的變化而上下，而人口能夠遷移，自動填充至利用效率較高、勞動力容納力較強的土地上。在純市場條件下，人口資源通過自主遷移，達成人口和土地的協同配置。但在行政計劃介入后，土地的開發需要指標的許可，人口附帶有標識空間屬性的身份，即戶籍，土地利用指標和戶籍的變更均需經過行政審批，不可隨意更動。但人口順著勞動力價格信號，自發配置至生產效率較高的地區，因戶籍變更的行政門檻，出現戶籍人與實在人之間的分離，作為資源行政配置依據之一的戶籍，實際上傳遞了錯誤的配置導向信號。
城市化指標和耕地控制指標經過按政區的下達分包，也出現了土地利用指標和實際利用需求相分離的情況。加之城市戶籍和土地利用指標的不易獲取，反過來也助長了稀缺資源粘滯的低效率持有而不愿放棄，阻礙高效率持有者的加入。空心村中戶籍人占有的宅基地，發達城市的擴張受土地利用指標限制，城市務工人員難以享受完整的城市福利，以及空城、屯地等資源的低效率利用現象，均可用人口、土地利用指標的行政配置滯后于其真實自主配置來解釋。
行政規劃當然希望能準確把握社會經濟發展的走向，但對未來的判斷極為困難，規劃的執行在行政框架內還有在下達分包中走樣的風險，前述“筑巢引鳳”樣板推廣中的問題，便是一例。規劃固然需要，但相對而言，當務之急是逐步提升資源配置的反應速度，在“鳳待巢居”時機到來之際作出及時的應對。勞動力資源具有可自行配置的特點，其流動對各地資源需求力度的變化最具指標意義。為此，人口流動行政門檻的去除當優先進行，其余資源的配置循真實的人口信號而行，而非具有空間粘滯性的戶籍信號。需謹記，發展資源的高效配置是到人，而非到地。
作者單位:復旦大學歷史地理研究中心
中國鄉村發現網轉自:社會科學報第1364期第2版
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