【摘 要】自村莊合并提出并實踐以來，學術界對其展開了廣泛而充分的研究，國外學者主要側重于將其與地方政府合并放在一起研究，側重合并原因、方式、保障、結果的探討；國內學者主要是從必要性、方式、農民合法權益保護、法律規范等方面進行闡述，他們的研究成果對當前新型城鎮化建設有著重要的意義，但也存在著實踐基礎不充分、視角片面等問題。在城鎮化背景下，對村莊合并的國內外研究有助于我們了解國內外學者研究視角和內容，進一步把握村莊合并實踐中的不足，以期進一步改進。
【關鍵詞】城鎮化；村莊合并；鄉村治理
“村莊合并”是改善鄉村治理結構、加快農村城市化的重要舉措。2014年中央一號文件確定：“健全城鄉發展一體化體制機制，改善鄉村治理機制”。我國的城鎮化率目前已達到53.73%，與世界平均水平相當。但城鎮化進程中出現了大量農村土地房屋閑置、鄉村凋敝現象，進而也伴隨著教育、衛生、社會保障、基礎設施等方面的嚴重不平衡。為了有效解決這些問題，2004年中央1號文件明確確定在有條件的地方進行村莊合并。2007年中央1號文件再次明確提出：“治理農村人居環境，搞好村莊治理規劃和試點，節約農村建設用地。”2008年中國農村出現大村莊發展趨勢，浙魯蘇基層政府力推鄉村合并。與此同時，河北、河南、天津、安徽等地也進行大范圍的鄉村合并。
實際上，村莊合并是繼農村經濟體制改革、不同省區鄉鎮合并之后推出的又一農村重大改革。對此問題國內外學者從不同角度、不同的學科領域進行了深入細致的研究，取得了許多豐碩的成果，對于促進城鎮化發展具有重大理論和實踐意義。
一、國外研究綜述
在西方國家，村也是一級地方政府，因此國外學者是將村莊合并的問題放在地方政府合并內一起進行研究的(文森特·奧斯特羅姆，2004；埃里克·阿爾貝克，2005；梅爾維爾·麥克米蘭，2005)。國外學者對此的關注始于上個世紀60年代，如歐美的農村基層政府合并、日本的造村運動等等。他們關于村莊合并的相關研究主要有：
1.合并原因的探討
對于合并原因的認識，大致有以下幾種觀點：
第一種觀點認為地方政府合并是基于財政能力下降，合并為了提高地方財政能力。如埃里克·阿爾貝克認為，挪威地方政府合并是為了“提高地方財政能力，保障地方自治”(埃里克·阿爾貝克，2005)[1]。澳大利亞昆士蘭地方政府合并的根本原因也在于地方政府在財政的可持續能力上存在著巨大的困境。它通過財政公司以及其它機構的調查報告，為地方政府的合并與重組提供非常有說服力的理由和數據。
第二種觀點認為“解決城市化與郊區化問題”。赫爾穆特·沃爾曼認為，德、美兩國的城市化形成了人口大量聚集在城市狹小空間內，而郊區化則造成了人口及權力管轄范圍的分散問題，在此背景下，人們寄希望于一種“中心———地方”體制解決這些問題，“統一的社區、統一的政府”成為基層政府改革的目標與方向，通過多樣化的基層合并，努力形成跨行政區劃的統一政府來調節稅收與服務(赫爾穆特·沃爾曼，2005，VirginiaGra，1997)[2]。
第三種觀點認為“實現國家福利的地方化”。埃里克·阿姆納認為，20世紀30年代之后，英國逐漸進入福利國家時期，福利國家政策在地方政府的各個層級被執行，基層政府也不例外。同樣瑞典也是一個典型分權的福利國家，在瑞典社會中，國家服務的發展即被看成是地方性福利的發展。地方福利的實現更多地依賴于自由市鎮(埃里克·阿姆納，2005)。赫爾穆特·沃爾曼認為，在德國，除完成地方自治的相關事務外，基層政府尤其是縣和鄉鎮還要執行國家委托給它們的任務和職責。屬于社會自治范圍的政策職能也是德國基層政府傳統中的重要組成部分，因此德國被稱為“地方福利國家”。但實際上許多規模小、人口少的基層政府卻無法勝任，在“北萊茵———威斯特法倫州，未來合理人口規模約為8000人，只有這樣才可能設置帶有操場和游泳池的小學校、敬老院和藥店”(赫爾穆特·沃爾曼，2005)[3]。
第四種觀點認為“提高效率、促進節約”。如加拿大理查德·廷德爾、蘇珊·諾布斯·廷德爾認為加拿大“新斯科舍、新布倫克和魁北克在過去十年采取的城市合并，也都以促進成本節約為開場白”。通過合并與重組，建立的一些規模適度的行政區，通過靈活的體制滿足了分散地區和跨城市的服務需求，并且“在該體制下仍保留現有的城市單位，從而有助于保留原有的社區意識，有助于維持行政區內的多樣性，并且有助于保證城市系統內的通達和回應(理查德·廷德爾、蘇珊·諾布斯·廷德爾，2005)[4]。
2.合并方式的探討
對此大體可分為三類：
第一類是激進的“北歐模式”，如英國、瑞典(赫爾穆特·沃爾曼，2004)。丹麥學者埃里克·阿爾貝克認為，瑞典是合并幅度最大的國家。它采取連個階段：第一階段強制統一推行合并，合并的結果是鄉村市鎮數目從2281下降到816，總數由2498個下降到了1037個，自治市鎮數目很快就降了一半，人口上升了一倍。第二階段采取自愿與漸進式合并，結果合并進程緩慢。英國英格蘭委員會的報告曾經因為過于激進被政府否定，1974年《地方政府改革法案》被通過，英格蘭和威爾士的1000多個包括城市、市鎮和農村的區議會被合并為333個區議會。這與上個世紀60年代歐洲地區的其它國家區域改革相比，英國改革更為激進(埃里克·阿爾貝克，2005)[5]。
第二類是中間道路類型的如德國的“自愿 強制”方式，挪威的“先立法后強制”方式(赫爾穆特·沃爾曼，2005；埃里克·阿爾貝克，2005)。赫爾穆特·沃爾曼認為，德國首先是按照“自愿改革”原則推行，州政府同時出臺鼓勵措施進行保障。但也有的州實施強制措施。因此總體而言，各州因地制宜，合并策略既沒有北歐那么激進，同時比南歐更積極，屬介于北歐和南歐的中間道路。在德國各州中，北萊茵－威斯特法倫和黑森州，鄉鎮政府合并比例較高，合并后鄉鎮數量減幅都超過了80%，鄉鎮人口達萬人以上，與北歐型非常接近；而在萊茵蘭－普法爾茨和石勒蘇益格－荷爾斯泰因州，合并比例卻很低，合并減幅只有20%左右，鄉鎮平均人口在合并后也只有2000人左右，與南歐型更接近。挪威合并政策的折衷性主要體現在合并策略的前后改變。在早期，挪威主要推行的是中央政府通過立法強制合并。在這種強制施下，合并幅度較大，效果非常明顯，合并目韋基本實現。但又由于其引發爭議特別是在地上遭到了抵制和阻力，合并就此停止，甚至某些地方出現了立法反對強制合并(赫爾穆特·爾曼，2005)。
第三類是相對緩和型的“南歐模式”，法的“自愿合并”和美國的“立法 公民投票”式(RogerL.Kemp，1999)；羅納德·J·奧克認為，美國的基層合并中除了學區合并真正現外其余的合并幾乎從來沒有發生過，盡管T多人都鼓動。其原因主要是：在美國這樣的主社會中，政府決策要想在基層中得到實施，必須要得到公民投票的贊成，而事實是，無論是中心還是郊區，大部分選民在表決中反對這豐的改革建議(羅納德·J·奧克森，2005)。[6]
3.合并的法律保障
通常情況下，西方政府和學者都非常看重法律在基層合并中的地位和作用。埃里克·阿爾貝克認為，歐洲國家普遍重視法律的保障，英、德、丹麥等都頒布相關法律保障合并的進行(埃里克·阿爾貝克，2005)。赫爾穆特·沃爾曼、埃克哈特·施羅德也認為，在英國中央政府改造了“維多利亞式的地方政府體系”，地方政府數量的減少與1972年頒布的《地方政府改革法案》緊密相連(赫爾穆特·沃爾曼、埃克哈特·施羅德，2004)。［3］正是這項法案，使威爾士和英格蘭原有的1250個自治市鎮、城市和農村的區議會被合并為333個區議會。在德國，起初的合并也是在各州范圍內自愿進行的，但在實施過程中，真正執行改革方案的只有不到1/3的鄉鎮，到最后，州議會根據形勢制定新的法律，促使其強制執行新的“地區界限的劃定”。丹麥也在1970年頒布《地方政府法案》，一方面用法律形式來鞏固前期合并改革的成果，另一方面，為順利推行下一步的地方政府改革提供法律保障(埃里克·阿爾貝克，2005)[1]。挪威基層政府合并也是基于基層政府改革法案，雖然這項法案是以委員會的合并報告為基礎提出來的。美國許多縣市合并是州通過特別立法的方式進行的，從1805年新奧爾良市與奧爾良縣的合并，一直到二戰之前的九次縣市合并基本都是通過州立法實現的。后來通過進步黨人運動，有更多州通過一般性立法來處理地方事務。[7]加拿大在涉及地方政府的合并與重組的法律方面，一些省政府擁有明確的立法權，例如城市合并與重組的區劃法就是地方法規的一項重要內容。澳大利亞昆士蘭州地方政府通過了《2007年地方政府改革實施法案》，雖然在這項議案中帶有明顯的強制性一條備受爭議，但卻最終通過。此后，澳大利亞昆士蘭地方政府合并才進入了實質性的階段。
二、國內研究綜述
在我國，村不是一級地方政府，村莊合并的問題是與地方政府合并區別進行討論的，國內學者對此的關注是上個世紀80年代，城鎮化的到來將村莊合并推向了高潮。相關研究主要有：
1.村莊合并的必要性
這一問題上主要有三種觀點：
一是贊成論。中國著名三農問題研究專家高以諾認為“大村莊制”是農村治理的一種積極的方式，在建設農村社區，促使農村資源整合及有效利用，為農民提供優質公共服務，推進農村城鎮化建設進程等方面發揮著積極的作用。村莊合并使“農業發展、農民增收、農村穩定”，能真正推動廣大農村組織管理形式由村民自治邁入“社區化管理”、“農村變社區、農民成市民”。這與城鎮化的最終目標不謀而合(高以諾，2010)。[8]
二是反對論。正如中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田所言：“滅村運動是要地不要人，本質就是要賣地掙錢，它將導致農民‘上樓致貧’，同時，庸俗化的城市化破壞了傳統的鄉土文明。”他認為，進行村莊合并，政府目的不純，一味盲目“上樓”，農民無法解除后顧之憂(鄭風田，2011)；中國政法大學法學院王建勛教授認為：消滅村莊的行為是“偽城市化”、“偽現代化”，是強加意志到農民身上。所謂的“并村并居”是對農民自由意愿的忽視，“遷村并居”更是一種掠奪農民資源的偽城市化政策(王建勛，2011)。
三是完善論。這種觀點認為村莊合并有其一定的必要性，但要注意方式方法。中國改革基金會國民經濟研究所副所長王小魯研究員認為：目前中國正于城市化的轉折時期，我國的城鎮化率離發達國家的水平還有一段距離，在進入發達國家行列時，城鎮化率要達到70%－80%。這意味著今后還有4億多農民要進入城市，這是不可逆轉的趨勢。另一方面，大規模的村莊合并存在很多問題，例如涉及農民的土地出讓金制度并不規范，造成對農民的事實掠奪，滋生貪污腐敗，這些現象必須防治。對村莊合并，簡單地說好或壞都是片面的，應該從長計議，逐步完善，在發達地區周圍已經城鎮化的地方可實行村莊合并。從長遠來看，并村活動在少數條件成熟的地方可以繼續，但是全國推廣需要慎重(王小魯，2011)；中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英教授認為“遷村并舉要規范，不能禁止。”(黨國英，2011)。村莊改造目前在中國是必須的，它在一定程度上是可以化解城市建設用地短缺問題，同時對于一個人口大國，耕地增加意義非常重大。但在村莊整治、實行集中化居住過程中，尊重農民意愿，不要搞“搬凈趕絕”(黨國英，2011)。中央政府應避免提“大村莊制”(黨國英，2008)。中國農業大學農民問題研究所所長朱啟臻教授認為村落的存在是必然的。中國村落的發展有其特色，大體分幾種情形：一類是因其不適合人類居住，注定要消亡的；一類因其位于交通要沖，最終成為城鎮；還有一類可能永不消失，不以人的意志為轉移(朱啟臻，2011)。中國政法大學法學院許身健教授認為，城市化是大趨勢，但村莊合并這種城市化的方式要認真思考，不能剝奪農民選擇自己生活方式的自由，城市化要走一個自然的過程(許身健，2011)。[9]
2.村莊合并中的村民自治與農民權益保護問題
主要有兩種看法：
一種側重于積極角度。高以諾認為，村莊合并后，在農村實現村民自治邁入社區化管理，兩者之間并不矛盾(高以諾，2008)。
另一種側重于消極角度，現實行政主導下的村莊合并并沒有尊重農民意愿和利益，甚至侵犯農民權益；沒有遵循民主決策、管理、監督程序，反而對村民自治會造成一定程度的損害(黃建，2008；項繼權，2008)。華中師范大學中國農村問題研究中心教授項繼權直言：有的省份，急于大規模推行村莊合并，強力推行農民集中居住，節約土地空間發展經濟。假如在沒有城鎮化的農村實施，不僅給農民生產生活帶來諸多不便，增加成本，而且還會破壞中國鄉村文化風貌。“有的地方片面理解中央文件精神，還打著這種旗號建設社會主義新農村，在我看來，這簡直會導致一場巨大的災難”(項繼權，2008)。[10]著名律師周澤指出尊重農民意愿比單純討論政策更具有現實意義。農民有權選擇以什么方式維系自己的生存發展、有權選擇以何種方式為國家做貢獻。另外，一味的城市化是否利大于弊值得深思。如果城市化到一定程度，國家的糧食生產如何保障?農副產品的生產如何完成?這都是要思考的問題(周澤，2011)。[9]鄭風田教授針對農民上樓致貧問題表示擔憂，他認為本身承擔著生產與生活功能的宅基地在農民上樓后，許多功能喪失。物業費、取暖費、通下水道等等問題接踵而來，給農民造成許多新的困擾。在我國中西部還是以農業為主，缺少農村工業。農民上樓就像是被革命，上樓致貧。(鄭風田，2011)。[9]搜狐網新聞主編王永超認為：村莊合并到目前為止是一種“大躍進”，從目前農民各方面的反映來看是又一次的大掠奪。我們現在村莊合并給農民補償，是從物質方面來考慮，而幸福感不僅僅是物質的，還應當有傳統的生活習慣、人與人之間的情感等。不是說政府給的補償夠了，農民就幸福了。村莊合并可能會出現短暫的繁榮，而更大的問題在后面。所以，制定政策不應當僅僅考慮國家、GDP、經濟利益、政績，而應當從被政策牽涉的這些人的幸福感來考慮。“要為農民考慮長遠利益，而不是打著增加農民收入的旗號，這最終的結果是農民的收入一次性增加了，但是一次性補償完了之后，農民的錢用完了怎么辦?可能會出現短暫的繁榮，而更大的問題在后面，甚至是滅頂之災”(王永超，2011)。中國政法大學法學院副院長何兵教授認為：政府如果為了利益一味進行偽城市化，結果會非常危險。全面考慮農民需求、合理進行政策引導方為上策(何兵，2011)。黨國英認為，在村莊合并及選擇居住方式上，一定要尊重農民意愿。根據他的調查，農民在短期內很難下決心做專業農戶，盡管大部分農戶會選擇進城生活，但專業農戶卻不愿。只有尊重農民意愿，給予農民足夠的選擇時間和空間，才真正有利于農民的發展。(黨國英，2011)。[9]
3.村莊合并中的法律規范
土地是農民的最后保障。2004年國土資源部推行“城縣建設用地增減掛鉤”政策是為了加強鄉鎮和村莊的規劃建設，但在實施過程中，有些地方出現了偏差。對此政策的看法大體有兩種：
一是認為應保留此政策，如黨國英認為“增減掛鉤政策”能夠發揮積極作用，對于執行過程中的偏差，可以逐步糾正和“完善”。他說：“通過‘增減掛鉤’政策合并村莊可節約出土地達1.5億畝，扣除城市建設用地，可新增耕地7700萬畝。新增建設用地7300萬畝，最終全部用來發展城市經濟，每年可提供新增GDP達164萬億之多”(黨國英，2011)。[9]
二是認為應該撤銷此政策。鄭風田教授認為：打著城鄉統籌借口的滅村運動，不過是一種賣地不要人的土地財政沖動。首先，各地的農民在增減掛鉤政策里得到的收益都很少。不管以什么名目，其核心都是在侵吞農民的宅基地權益，宅基地不是‘唐僧肉’。其次，現在各地政府以瘦地換肥地，威脅國家糧食安全(鄭風田，2011)。王建勛認為：‘增減掛鉤’要取消。這是詭計，就是要把農民土地搞到手(王建勛，2011)。[8]
4.村莊合并的方式
黨國英認為，村莊合并有兩種基本方式：一是單純做行政兼并，農戶并不搬遷，只是幾個行政村合并成一個；二是集中居住，形成比較大的聚居點。基于中國的現實狀況，這兩種合并方式都有某種積極意義，但一旦搞過頭，會發生大問題。又強調：一刀切的做法弊端很大，很不可取(黨國英，2009)。[11]山東省社科院省情研究中心主任秦慶武認為村莊合并的方式有擴張式兼并、扶貧式兼并和聯合式兼并(秦慶武，1996)。[12]劉衛東在山東榮成市寧津鎮行政村合并實踐的基礎上，把秦慶武調查分析中的聯合式兼并又細分為鎮區吸納、強弱兼并、區域聯合三種方式。[13]
5.村莊合并與村莊規劃的關系
對此大多數專家學者認為村莊合并并非要一刀切，要因地制宜。對此黨國英通過調查發現一些新建集中居住小區脫離了農業生產，脫離農村實際，搞得既不像城，也不像村，農民遲早會逃離，造成投資浪費。他認為，新建集中居住小區規劃上應該遵循城市標準。(黨國英，2010)。[14]農村人口布局要避免“一刀切”，應根據農業發展需求，允許并鼓勵專業農戶分散居住。無論何時都要尊重城鄉居民的自由遷徙權(黨國英，2013)。[15]黨國英強調，在村莊合并中，應該注意兩點：一是從尊重農業生產出發，以農業生產為主的農戶不適宜集中居住；二是從事非農生產的農民可集中居住，且規模不宜太小。中國城郊經濟研究會副會長顧益康認為：農民集中居住對不種地的農民來說是可以的，但純農區不一定適合，應充分尊重農民意愿，使農村生產生活便利，否則可能會出現“挑著糞擔上電梯”的尷尬現象。[16]上海財經大學丁志銘指出農村社區變遷必須由自發變遷向計劃變遷轉變，由于傳統的社區變遷方式制約著社區的發展，社區規劃工作應引起重視(丁志銘，1996)。[17]北京建筑大學趙之楓以區域統籌發展為視角，強調村莊規劃意義重大，認為可以通過合并、建設中心村模式，建立網絡化新鄉村空間結構，村莊規劃建設在本質上是一個“細胞”內體現區域范圍資源的重組(趙之楓，2002)。[18]山東建筑大學呂學昌在考察了發達地區農村居民點重構以后，指出城市化形式多樣，其中人口由自然村向中心村鎮的集中也是城市化的一種形式(呂學昌，2003)。[19]南京師范大學曹大貴、楊山以南京市郊縣冶山鎮的村莊合并為例，在闡述村莊合并規劃意義的基礎上，重點探討村莊合并及規劃的難度，為形成可操作的村莊合并規劃提出建議(曹大貴、楊山，2002)。[20]
除此之外，還有部分學者從農村居住傳統和有歷史價值的住宅保護、村莊存在必要性、撤村并居后續管理的角度進行定性研究以及土地集約利用和農民撤村并居的意愿等進行了相關實證研究。
三、綜合述評
綜上所述，國內外學者針對村莊合并展開深入研究所提出的一些真知灼見使我們對村莊規模治理有了一個更為清晰的認識，他們對此村莊合并提出的背景、意義及創新進行了相對全面的論述，也對村莊合并的思路和當前的實踐現狀做出了大量的分析和探討。我們可以把以往的研究歸結為三個問題：“為什么要進行村莊合并”、“如何進行村莊合并”以及“村莊合并的法律保障”。當前已有的研究成果為正在開展的村莊合并的實踐提供了理論指導。但是，當前關于村莊合并相關研究也存在很多不足和缺憾，主要表現在以下幾個方面：
1.目前已有的研究大都處于摸索階段，一個成熟、完善的村莊合并理論探討體系尚未形成，隨著城鎮化的深入，村莊合并還會占據更重要的作用，相關研究還應當深化。
2.從研究內容來看，由于中央層面對村莊合并政策并沒有進一步明確的提出，現有村莊合并研究僅限于一些個案和重點試驗階段，加上受地域局限，目前的村莊合并絕大多數是在沿海或發達地區進行的，缺少對欠發達地區的需求與實證研究，對其研究的實踐基礎不足，研究結論缺乏普遍性，這種研究現狀遠遠無法滿足我國城鎮化及鄉村治理的要求。
3.目前，中國村莊合并的實踐一般都是在政府的主導下進行的，較少出現自覺的村民主動要求的村莊合并，而政府主導的村莊合并往往依據政府的財政能力進行合并，村莊規模的大小應根據村莊本身所具有的特征來調整，既沿襲歷史傳統又要和現實需求相符合，其最終目的是要達到村級治理最優，而不是只依據政府的財政能力實施而不顧其它。因此，關于村莊合并的實踐方向仍然處于摸索之中。
4.在村莊合并運動開展過程中以及合并后的后續管理方面出現了不同程度的反彈和質疑的聲音，引起了社會各界的廣泛關注和討論。村莊合并過程中遇到的法律障礙、財政障礙、體制障礙、合并后的資產融合難題、債務債權歸屬難題、農民“被”上樓難題、社區服務如何更高效等問題值得進一步深思探究，如何避免減少重復建設、調動農民積極性、自治組織如何正常發揮功能、農村資源怎樣合理配置和優化、如何重新規劃和建設新農村，如何看待和評價村莊合并，是否偏離了小城鎮建設的應有之義，如何防止村莊合并的過熱和異化問題，如何處理村莊合并與農民參與的關系，政府在村莊合并過程中應當如何定位，扮演怎樣的角色，這些問題都需要進行深入的研究和探討。
因此，我們有必要吸取國內外村莊合并的經驗與教訓，展開對全國發達地區與相對欠發達地區村莊合并的比較研究，以便從整體上全面把握村莊合并，更好地協調村莊合并的速度與質量，完善鄉村治理模式，最終為我國的城鎮化健康、順利發展提供合理化建議。
參考文獻:略
中國鄉村發現網轉自：《山東農業大學學報（社會科學版）》
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