1、引言
面對資源、能源、環境等要素制約凸現的現實，和經濟社會轉型升級的宏觀發展環境，2006年浙江省委、省政府作出了“堅定不移地走資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧、大中小城市和小城鎮協調發展、城鄉互促共進的新型城市化道路”的決定，并明確提出了“發揮城鄉規劃的引領作用，積極推進城鄉規劃全覆蓋。加快完善以全省城鎮體系規劃、城市群規劃、設區市城市總體規劃、縣市域總體規劃以及相應詳細規劃為主要內容的城鄉規劃體系”的具體要求。根據這一要求，結合《城鄉規劃法》的頒布實施，浙江省規劃設計研究院圍繞以人為本，統籌區域、城鄉發展，提升城市化質量，促進城鄉一體化發展的中心工作，在構建省域、次區域（城市群）、設區市、縣市域、城市區塊不同空間層面的規劃編制體系，明確各層次規劃重點，強化不同類型、不同層面規劃在空間上的綜合性、協調性，體現市場經濟條件下城鄉規劃公共政策屬性等方面，進行了一系列有益的探索實踐。
2、發揮省域城鎮體系規劃對落實新型城市化戰略的引領調控作用
2.1以提升城市化質量為目標，促進發展方式的轉型升級
目前，浙江省人均生產總值超越6000美元，城市化水平接近60%，已進入了工業化和城市化發展的中后期，正處于以農村剩余勞動力人口進入城市和城市大規模擴張為標志的“城市化一次轉型”，向以外來人口與本地城市人口待遇同等化和城市品質提高為標志的“城市化二次轉型”轉換期。新一輪的浙江省城鎮體系規劃編制基于這一省情，以“提升城市化質量，促進城市化轉型升級”為總體要求，在城市化發展方式上堅持四個結合、實現四個轉變，四個結合是：城鎮發展與新農村建設結合，走城鄉互促共進的城市化道路；城鎮空間布局與人口產業布局結合，走大中小城市與小城鎮協調發展的城市化道路；城鎮布局和規模控制與提高資源利用效率結合，走資源節約的城市化道路；創造優美人居環境、創建宜居城市與生態文明建設結合，走環境友好的城市化道路；四個轉變是：一是在指導思想上，從以物為本的城市化向以人為本的城市化轉變，凸顯農民市民化這一城市化本質內涵；二是在發展重點上，從城市規模擴張為主向城市功能提升為主轉變，增強城市化在提升工業化，帶動新農村建設的功能作用；三是在空間形態上，要從產業發展和空間布局各自為政向城鎮集群和產業集群聯動轉變，實現城市化和工業化的互促共進；四是在城鄉關系上，從城鄉差別發展到城鄉融合發展的轉變，適應城鄉經濟社會一體化發展的新趨勢。
2.2明確城市化空間載體，強化區域統籌和協調發展
一是落實全國城鎮體系規劃和長三角規劃對浙江的要求。將浙江放在全國、長三角區域發展這個大背景下進行分析，提出了以環杭州灣、溫臺和浙中三大城市群，落實國家城鎮體系規劃和長三角城鎮群規劃對浙江的要求。由于浙江地域狹小、城鎮密度高，城鎮間功能關聯度大，且按照自然地形、經濟聯系、資源稟賦和地域文化，基本形成了覆蓋了省域杭州灣、東南沿海和浙江中西部的3個城鎮密集地區，依次組織環杭州灣、溫臺、浙中3個城市群作為推進城市化的主體形態，既能覆蓋浙江省域的全部空間，實現省域空間的全方位對接，又可發揮要素集聚、資源共享的積極作用，克服單個城市過大帶來的不良后果。二是強化都市區在區域發展中的中心帶動作用，使其成為我省實施國家戰略，接軌長三角城市群，參與全球競爭的核心和實現率先發展的重要支柱。規劃提出了在提升沿海杭州、寧波、溫州三大都市區功能的基礎上，在浙江中西部地區培育金華－義烏都市區的中心功能，使其成為帶動我省欠發達地區發展的核心區域。4個都市區可以打破行政區域限制，與周邊中小城市和小城鎮、產業集聚區、景區進行一體化規劃，協調組織城鎮空間布局，實現重大公共設施和市政基礎設施的共享共建，促進都市區內部生活、生產、游憩等功能同城化（圖1）。三是發揮中心鎮在統籌城鄉發展中的平臺紐帶作用，重點培育300個左右中心鎮，以集聚勞動密集型產業為主，吸納本省農村剩余勞動力和外來人口的就業安居地。以中心鎮為節點和紐帶向農村延伸公共服務、基礎設施，在促進城鄉一體化發展中發揮基礎性支撐作用。
2.3綜合協調基礎設施網絡，落實重大基礎設施項目
新一輪省城鎮體系規劃十分強調基礎設施網絡體系的綜合與落實，按照“安全、便捷、舒適、節能、省地”的規劃理念，加強了基礎設施網絡布局與區域及城鎮布局的協調。一是加強了省內設施網絡與長三角、海峽西岸城市群在骨干性交通，能源、信息等網絡的協調，特別是在省際交界部位，在線位、標準等方面的協調。二是構筑以城鎮為節點，主要交通通道為骨架，能源供應、信息傳輸等共同構成的綜合性基礎設施廊道網絡體系。通過綜合性基礎設施廊道的安排，不僅減少了設施通道對空間的分割，而且比原來各部門專業規劃確定的空間占用面積減少了12％左右。三是結合高速鐵路網的形成，規劃落實了杭州、寧波、溫州以及金華－義烏四大都市區及主要中心城市的客運樞紐，完善連接樞紐和周邊中小城市、小城鎮、開發區、景區、中心村等地區的綜合客運交通運輸體系，預留了以客運樞紐為核心的多層次軌道交通系統，為促進要素流動，推動城鎮功能重組、加快城鎮集群的一體化發展奠定了基礎。四是優化了省域內電力網絡的布局，不僅協調了與城鎮布局的關系，落實了電力廊道；而且縮短布線里程，降低了電能的線損，節約了能源。
3、以城市群規劃編制為載體，深化落實省域城鎮體系規劃
3.1落實省域核心空間，提高區域輻射帶動能力
由于省域城鎮體系規劃提出的作為省級核心區域的4個都市區，打破現有城市行政區劃范圍，空間設施組織上超越了城市政府的規劃事權，而省域城鎮體系規劃框架性措施無法指導和協調空間矛盾，因此需要省級層面的次區域規劃，具體落實都市區的空間范圍，協調安排城鎮功能、空間形態、基礎設施，生態環境保護等內容，以提高整體競爭能力。4個都市區有兩種發展型態，一種是以特大城市為中心，如杭州、寧波、溫州，其產業布局、居民生活、通勤交通組織等城鎮功能聯系，已經遠遠超出了現有行政區劃的空間范圍，需要在更大的空間范圍內與周邊的市縣以功能聯系和生態環境保護為重點進行空間安排。第二種是幾個實力相當、空間相鄰、各具優勢的城市共同組成，如浙中城市群的金華－義烏都市區。作為帶動浙江中西部廣大地區的核心，金華、義烏兩個城市規模均未上百萬，單獨都難以起到城市群核心輻射帶動推動的條件，規劃利用兩個城市產業錯位、空間相鄰，文化相近、資源互補的特點，提出空間上聚合金義主軸線，共同打造合作區域，設立金東-義西南戰略發展區，進一步推動兩城市相向發展和空間接軌；設施上加強溝通共享，在城際建立以城際輕軌、快速路為主體的交通支撐體系；政策機制上以雙贏為目標，以市場為平臺，促進兩市之間在空間、水資源等要素自由流動，實現“優勢互補、設施共享、合作共贏”（圖2）。
3.2組織城鎮集群，構筑產業-空間互動發展的對應體系
浙江的城市化是從農村工業化起步，其經濟的活力和特色在于由中小城市和小城鎮承載的中小企業集群，并由此構成的塊狀經濟。這些城鎮在自身利益最大化驅動和行政區劃的剛性約束下，嚴重阻礙了城鎮間橫向的功能聯系，使得城鎮間產業結構趨同、分工互補不足、設施共享難以實現，無法發揮整體效應。根據這一特點，在轉型升級的大背景下，按照企業集群向產業轉型集群轉型、產業鏈向價值鏈升級的客觀要求，在城市群規劃中，最小以鎮為單位，深入分析各自的資源條件、產業基礎、設施水平、發展潛力等因素，以及城鎮間在資源、產業、設施、環境等方面的關聯性互補性，遵循產業集群內部分工合作的規律，按照因地制宜、工業化和城市化互動、產業集群和城鎮集群共進、城鄉一體的理念，規劃分層次組織一體化的生產、居住、旅游休閑、交通、生態環境保護等功能，組織小區域的城鎮合理分工和城鎮的集群化發展，使其成為特色產業集群培育和吸納不同層次勞動力的重要載體，構筑“產業集群引導城鎮集群、城鎮集群支撐產業集群”的產業-空間對應體系。例如在浙中城市群規劃中，根據現有基礎與發展趨勢，規劃重點培育機械裝備、日用小商品、五金工具、影視文化4個產業集群；與上述產業集群培育相對應，規劃設置了“三大城鎮集群”，分別為北部城鎮群（發展機械裝備、日用小商品兩個產業集群）、南部城鎮集群（發展五金工具產業集群）、東部城鎮集群（發展影視文化產業集群），使城鎮集群與產業集群相互配合，產業集群培育和空間載體建設互促互進（圖3）。
3.3落實省域網絡體系，整合城市群重大市政設施
在城市群規劃中，注重銜接省域網絡體系，構筑城市群層次的網絡體系。在交通網絡上，通過城市群層次軌道交通和干線公路，構建區域、城鄉一體化交通系統，使城市群中心城市、各級城鎮及與各主要風景旅游景區便捷連接，實現城市群內部同城化；在能源、電信網絡上，銜接上層次接入節點，構建覆蓋城市群的高效運行網絡體系。
例如在浙中城市群規劃中，規劃布置了城市群輕軌系統，通過金華、義烏等綜合樞紐與高速軌道交通和地方軌道交通銜接，形成連接城市群中心城市、各級城鎮及與各主要風景旅游景區的40分鐘交通圈。在支撐人流、物流、能源流、信息流的基礎設施綜合通道設置上，在“二橫三縱”區域性廊道基礎上進一步規劃了“三橫二縱”的“日”型城市群內部廊道主骨架，綜合落實了承載城市群層次網絡體系的空間資源（圖4）。規劃中十分注重統籌協調重大市政設施，如水資源合理配置，建設區域聯合供水體系；統籌安排引水工程和水庫，建立城市群一體化給水保障網絡；在城鎮集群層面推進污水廠共建共享，垃圾聯合處理、上下游聯合治污，以提高設施利用效率，避免設施重復建設等。
3.4落實政策分區和空間管治要求，確保城市群可持續發展
政策分區是確定城市群內空間資源利用方式的重要手段，是落實省域城鎮體系規劃空間管制要求的平臺。盡管省域城鎮體系規劃基于省級事權制定了政策分區原則，但還需要在城市群規劃層面加以細化落實。規劃以協調、可持續發展為目標，以各市縣的現實條件為基礎，以調控全局性、長遠性的資源和地區為重點，按照城市群發展的目標戰略和規劃建設要求，進一步劃定資源環境保護地區、經濟扶持振興地區、城鎮功能提升地區、區域性基礎設施通道、重大交通樞紐地區、城際相鄰地區等的空間地域，合理確定不同分區的發展重點和管理要求，制定有針對性的戰略措施和政策引導，使規劃更具操作性。二是省域城鎮體系規劃制定的省級以上風景名勝區、生態敏感區、歷史文化名城，水資源保護涵養區、基礎設施廊道等資源類保護區域和限制、禁止建設區域，但各城鎮發展同時受主體功能區規劃、環境功能區規劃、海洋功能區規劃、土地利用總體規劃、以及各專業部門規劃的約束，使得地方在規劃執行過程中顯得無所適從。基于此，需要在城市群規劃層面，突破行政區劃和部門職能限制，綜合協調空間使用的要求和矛盾，并按照事權劃分和管治力度的差異，按照監管型、調控型、協調型、指引型4種不同的空間使用和管理類型，通過管治措施制定過程中的綜合協調，分類落實管治的內容、方式和部門，制定統一、可實施的規劃管治措施，確保城市群的可持續發展（圖5）。
4、以統籌協調發展為主線，實現縣域空間規劃全覆蓋
4.1縣域總體規劃是我省經濟社會發展的必然選擇
縣是我國行政管理的最基本單元，也是城鄉居民點體系較為完整的單元。浙江較早的實行了省管縣的行政管理體制，因此縣域經濟也成為了浙江經濟的一大亮點。一方面隨著鄉鎮工業的發展和基礎設施的完善，縣域發展呈現了城市區域化、縣域城鎮一體化的城鄉發展態勢，縣域內的每一寸土都涌動著開發的沖動，需要將原來以中心城市為主的規劃視野轉向縣域，進行整體考慮和控制；二是由于各縣市國民經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、環境功能區規劃以及各專業部門的規劃不斷完善，急需以縣域為單位在空間上加以綜合協調，處理好城鄉建設、基本農田保護、生態環境保護、自然文化遺產保護的關系；三是隨著科學發展觀的貫徹落實，需要以縣域為單位，科學預測城鄉發展規模，優化城鄉空間布局，統籌城鄉空間資源、基礎設施和公共設施配置，促進經濟社會協調發展。因此接軌我省“強縣擴權”，和“走新型城市化道路”的省級戰略，規劃院開展了縣市域總體規劃編制工作。
4.2以資源承載力為前提，科學確定發展規模
縣市域總體規劃強化了傳統規劃較為薄弱的資源環境約束分析，要求在評估現狀城鄉建設用地使用效率的基礎上，以生態足跡、水資源容量、土地資源容量、自然人文遺產保護等因子為限定條件，合理預測縣市域人口總容量。在此基礎上根據經濟社會發展目標、城市化進程，確定城鎮人口規模，以此作為核算城鄉建設用地規模，以及相應的資源調配和設施配置的主要依據，改變了傳統“以需定供”的規模預測方法。同時要求通過將農用地、林地、水系等非建設用地納入縣域總用地進行平衡。
4.3為城鎮密集區鄰域城鎮空間形態與結構功能提供協調平臺
相對于傳統的城鎮體系規劃，縣市域總體規劃通過在縣域一張圖上協調城鎮空間形態和功能布局、實施縣域用地空間管治、縣域城鄉規劃管理全覆蓋三項舉措，強化了城鄉全覆蓋的空間協調作用，增強了規劃處理區域性空間矛盾的能力。特別是對于城鎮密集區內鄰域城鎮空間形態和結構功能的沖突(如城鎮上下游，上下風向等)。
相關城鎮可以以縣市域總體規劃空間方案為框架，進行會談協商，消除矛盾，共同確定“雙贏”的城鎮群體形態和結構。例如，浙江省諸暨市諸北分區四鎮間首尾相連，環白塔湖濕地分布，阮市鎮在白塔湖上游設置董公五金工業區，以吸納店口鎮強大的五金產業集群溢出效應，但其污水排放直接影響到鄰近的山下湖鎮珍珠養殖產業發展，且對整個分區的水環境也產生了嚴重影響，各鎮在諸暨市域總體規劃編制中通過多次協調，最終達成了限制并逐步遷移董公工業區的方案(圖6)。
4.4為推進城鄉一體的公共服務事業提供保障
縣市域總體規劃從整體出發，以縣域為單元，建立城鄉一體的中心城市、中心鎮、一般鎮、中心村、自然村的居民點體系，以此作為城鄉人口分布和設施安排的依據，打破了傳統城鄉規劃“就城鎮論城鎮、就鄉村論鄉村”的封閉型二元規劃體系。一方面在城鎮的各類設施標準、容量與布局規劃上充分考慮服務鄉村的要求，真正體現“以城帶鄉、城鄉共享”的理念，另一方面明確了道路交通、給水排水、電力電信、社會服務等設施向鄉村延伸的方向，為實現“自來水下鄉、垃圾進城、公交到村”的城鄉設施一體化提供了規劃保障。
4.5為城鄉空間多部門協調管理構筑了基礎平臺
針對現行縣市域空間管制職能由規劃、國土、農林、水利、交通、環保等多部門依據各專業法規共同承擔，而各部門往往各自為政、缺乏統籌，矛盾沖突較多的現實問題，縣市域總體規劃根據《城鄉規劃法》要求，建立了與各部門管理相適應的用地分類管制體系，并提出了相應的管制內容，有效銜接土地利用規劃，協調交通、電力、環保、農林等各部門專項規劃，為建設用地、非建設用地多部門協調管理搭建了良好的共同平臺。
5、推進控制性詳細規劃編制創新，科學指導城市土地使用
5.1規范控規編制：統一標準，推進全省控規編制的成果規范和品質提升
針對控制性詳細規劃類型多，編制主體多、實施修改反復多，編制內容、圖文表達各不相同，對控規編制質量和實施效果有較大影響的問題，浙江省努力推進控規編制成果規范化工作，制定并頒布了《浙江省控制性詳細規劃圖集編制導則(試行)》，并在全省范圍內大力推動控規圖集編制工作，通過“兩個統一”，即統一全省控規編碼方式，統一全省控規編制內容與圖文格式標準，實現了“五個結合”，即控規編制與土地使用的分區分類管理相結合，與控規動態管理相結合，與規劃電子信息資料庫建設相結合，與規劃成果報備和檔案管理相結合，與陽光規劃市民參與相結合。
5.2分層控制：推行承前啟后，兼顧剛性與彈性的控規單元規劃
從1980年代末以來，控制性詳細規劃經歷了30余年的探索和創新，現已基本明確了“分層控制”的編制框架（如北京采取了街區、地塊兩級控規編制框架；上海、南京、濟南、廣州等城市推出了規劃單元編制方法），但在分層控制的方式方法上各地均有自身特點。浙江省為了更好地銜接總體規劃、分區規劃，指導下層次控規編制，實現控規動態控制，廣泛吸收國內外經驗，在推行控規單元規劃編制中，突出規模容量控制，公益性設施配置(公益性公共設施、市政設施、綠地及開敞空間)、“六線控制”三項重點，作為強制性要求予以明確，以充分保障城市規劃體現公共政策屬性；同時合理放寬市場導向性開發控制，為土地混合和兼容使用和開發權轉移(IncentiveZoning)、獎勵區劃(TDR)等彈性控制留有余地；此外，浙江省在控規單元規劃編制中，著力于規范控規成果標準，建立統一的數據庫，為全面實現動態控制管理奠定基礎。
5.3城市成熟區域規劃：轉變思路，推行“修補型”規劃
經歷了多年的快速增長，浙江省大中城市基本都形成了大規模的建設成熟地區，老城區也大多已經歷了改造過程，各類規劃也已基本覆蓋，規劃已逐步進入“微調時代”。在這一背景下，浙江省轉變規劃思路，以“修補”型規劃取代傳統“新建型”或“推倒重來型”規劃，通過建立公共服務評價體系、歷史遺產評估和保護體系、規劃協調整合的體系，解決建設成熟地區普遍面臨的配套不足、文脈斷裂、規劃失調等問題，取得了較好的成效。
例如在杭州市文暉單元規劃中，采用與人口相關的“總量”指標評價與服務半徑評價相結合的方法，輔以居民調查和社區街道訪談，分析配套設施“量”和“布局”問題，“修補”各項公共設施不足；進行工業遺產評估并作出保護方案，“修補”用地調整所帶來的“歷史斷裂”；通過落實上位規劃、協調專項規劃、修正已覆蓋規劃、銜接周邊地區相關規劃（共4類27項規劃），整合現有項目、解決因多重規劃覆蓋而帶來的“規劃失調”問題（圖7）。
5.4多元利益協調：維護公共利益和合法物權，推進“陽光規劃”
作為一項直接調控政府部門、利益團體、廣大民眾和開發商等多元主體利益的公共政策工具，控規在編制中將不可避免地面臨大量的利益協調工作。特別是在浙江省這樣一個市場經濟先發，民眾的物權意識和參政、議政意識強的省份，這一問題尤為突出。對此，浙江省在控規編制中，堅持以維護公共利益與合法物權為基本出發點，通過強制性規定確保公共利益，并積極推進各項保障公眾“知情權、表達權、決策權”的“陽光規劃”制度，以制約公權力、協調市場；與此同時，規劃編制中注重強化資金平衡分析、利益相關方權益協調等內容，保障政府部門與開發主體的合理權益，提高規劃的可操作性。
參考文獻：略
作者簡介：顧浩,浙江省城鄉規劃設計研究院黨委書記、院長；陳勇,浙江省城鄉規劃設計研究院。
中國鄉村發現網轉自:《規劃研究》2010年第1期
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