——基于浙江省龍游縣的調(diào)查
近年來，農(nóng)村基層各方利益博弈日趨復(fù)雜化，農(nóng)村社會出現(xiàn)了新一輪治理危機。在各種內(nèi)外因素的作用下，農(nóng)村政治權(quán)威的日漸消解與農(nóng)村民間組織化權(quán)威的日趨興盛，構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)村基層治理危機發(fā)生的兩個向度。加強農(nóng)村基層政治權(quán)威與民間權(quán)威的互動，保持政治權(quán)威的正功能和向心力，同時疏導(dǎo)和限制民間權(quán)威的負功能與離心力，農(nóng)村基層社會方能步入良性治理的循環(huán)。村規(guī)民約就是一個在農(nóng)村基層社會步入良性治理循環(huán)的很好載體。制定和完善村規(guī)民約可破解農(nóng)村基層治理的難點，促進農(nóng)村基層治理制度的重構(gòu)。
從中國農(nóng)村治理制度的變遷出發(fā)，以筆者在龍游縣農(nóng)村調(diào)研的實際來談一談村規(guī)民約與農(nóng)村基層治理制度的重構(gòu)。
中國農(nóng)村鄉(xiāng)村治理的制度變遷
我國鄉(xiāng)村治理歷史源遠流長。從兩周、秦漢時期的“官公社”(傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會“皇權(quán)止于縣政”鄉(xiāng)村事務(wù)基本由鄉(xiāng)紳治理，在宗族自治的格局中，有一套倫理秩序來規(guī)范族人的行為，調(diào)解內(nèi)部紛爭，團結(jié)族人力量，捍衛(wèi)宗族利益)到今天的村民自治，期間出現(xiàn)了多種鄉(xiāng)村治理模式。
改革開放前，以人民公社體制為核心的鄉(xiāng)村治理模式是計劃經(jīng)濟條件下的產(chǎn)物，是適應(yīng)中國工業(yè)化發(fā)展需要的產(chǎn)物。這一模式下的農(nóng)村基層組織精干、高效、成本低廉，具有極強的動員能力，能夠在高積累、低消費水平下，維持農(nóng)村的穩(wěn)定和基本運行秩序，為工業(yè)化的快速發(fā)展提供了支撐。
1982年憲法確立了鄉(xiāng)政村治模式，允許農(nóng)民擁有土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及擇業(yè)權(quán)、市場準入權(quán)、產(chǎn)品享有權(quán)等，制定一系列法律法規(guī)，對廣大農(nóng)民行使民主權(quán)利的方法和途徑作出了具體規(guī)定，農(nóng)民的積極性被調(diào)動起來。
伴隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)走向深入，傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程中，鄉(xiāng)村治理環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的多元化，鄉(xiāng)村公共事務(wù)復(fù)雜化，農(nóng)村基層政治權(quán)威的消退，利益的沖突，造成了鄉(xiāng)村社會的全面緊張。
在今天的新農(nóng)村建設(shè)中，政府作為建設(shè)的推動者，在中國鄉(xiāng)村治理模式中扮演著舉足輕重的角色，也是推進中國鄉(xiāng)村向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)力量。同時，鄉(xiāng)村作為更廣闊的社會系統(tǒng)的組成部分，需要充分吸納各種社會資源，整合有益力量，打破長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村與外部社會的支撐發(fā)展，各種社會力量的廣泛參與依然有著不可替代的重要作用。
構(gòu)筑適應(yīng)中國鄉(xiāng)村的治理模式，更要尊重農(nóng)民的主體地位，關(guān)注農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，構(gòu)建以農(nóng)民為主體的積極參與機制，讓農(nóng)民真正地“動”起來。唯其如此，我國的新農(nóng)村建設(shè)才能不斷向更深更廣的領(lǐng)域突破。而村規(guī)民約就是讓農(nóng)民以主體的身份參與本村事務(wù)管理，讓農(nóng)民“動”起來的有效載體。實踐證明，村規(guī)民約制定得好、履行得好的村，村民自治程度就高，村級集體經(jīng)濟和社會事業(yè)就發(fā)展得好，如龍游縣大街鄉(xiāng)賀田村、溪口鎮(zhèn)石角村、詹家鎮(zhèn)浦山村。反之，一些村級集體經(jīng)濟落后、村級民主管理混亂的村，不僅村民發(fā)展的整體水平相對要低，村民大多缺少共同的理念，缺乏集體榮譽感，村級公共事業(yè)難辦，沒有村民共同認同和遵守的村規(guī)民約。因此，制定完善村規(guī)民約對于促進村民自治，實現(xiàn)農(nóng)村基層治理制度重構(gòu)具有重要作用。
村規(guī)民約在農(nóng)村基層治理制度重構(gòu)中的作用
村規(guī)民約是指村民群眾根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、政策，結(jié)合本村實際制定的涉及村風(fēng)民俗、社會公共道德、公共秩序、治安管理等方面的綜合性規(guī)定，是村民進行自我管理、自我教育、自我約束的行為規(guī)范。村規(guī)民約是全體村民共同利益的集中體現(xiàn)，是國家法律法規(guī)在最基層的具體體現(xiàn)，同時也是村民之間的契約。它屬于公約的一種形式。村規(guī)民約的內(nèi)容主要分為兩個方面。一方面是規(guī)定村民的行為，應(yīng)該怎么做，另一方面則是規(guī)定村民違反和破壞規(guī)章制度的處罰條款，主要有進行教育、給予批評、作出書面檢查等內(nèi)容。村規(guī)民約是村民會議基于《村民委員會組織法》授權(quán)而制定的，因此，只要其遵循了法定程序且內(nèi)容合法，就具有法律效力，換句話說，村民都應(yīng)當(dāng)受其約束。村規(guī)民約作為介于法律與道德之間“準法”的自治規(guī)范，是全體村民共同意志的載體，是村民自治的表現(xiàn)，是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我約束的行為準則，具有教育、引導(dǎo)和約束、懲戒作用，對新農(nóng)村建設(shè)中促進村民自治，重構(gòu)農(nóng)村治理制度具有重要作用。
對美化農(nóng)村文明環(huán)境，維護農(nóng)村安定團結(jié)具有重要作用。大多數(shù)村規(guī)民約都針對農(nóng)村實際情況制定了關(guān)于破除迷信、移風(fēng)易俗、尊老愛幼、維護環(huán)境衛(wèi)生等條款。如武義縣郭洞村龍山森林公園的龍山古樹能保留至今，功勞在于千年嚴厲的族規(guī)，當(dāng)然，現(xiàn)代社會我們不能沿用過去殘酷的族規(guī)，龍游縣大街鄉(xiāng)賀田村村規(guī)民約第二條“崇尚科學(xué)，反對迷信，禁止賭博，每個村民要教育好家人，勸導(dǎo)子女、親友不參加封建迷信活動和非法邪教組織，不聚眾賭博或為賭博提供場所，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要努力制止或積極舉報。”湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)地圩村村規(guī)民約第五條“安全防火。上墳祭祖，要小心火燭，一旦發(fā)生火警，要及時報告并盡快撲救，火災(zāi)造成損失的，當(dāng)事人應(yīng)負全部責(zé)任，對袖手旁觀者，將在村務(wù)公開上張榜公布其姓名。”
這些條款的制定是基于全體村民對中華民族傳統(tǒng)美德的認可和繼承，村民對這些村規(guī)民約條款的執(zhí)行，不僅用行動深化了對這些傳統(tǒng)美德的認識，促進了鄉(xiāng)風(fēng)文明、環(huán)境美化的建設(shè)，有利于傳統(tǒng)美德的傳承，有利于社會安定團結(jié)與和諧，有利于文明之風(fēng)的盛行，是村民整體素質(zhì)提高的表現(xiàn)，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供了良好的精神動力。
對推動農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展，促進農(nóng)民發(fā)財致富具有重要作用。村規(guī)民約大多都要求村民加強文化知識的學(xué)習(xí)，能夠?qū)W習(xí)和運用先進的科學(xué)技術(shù)，大力發(fā)展生產(chǎn)，爭做“有知識、懂技術(shù)、能致富”的新型農(nóng)民。在村規(guī)民約的倡導(dǎo)下，農(nóng)民學(xué)文化、學(xué)技術(shù)的積極性提高了，科技致富的欲望增強了，能力也提升了。根據(jù)農(nóng)民的需要，村委會聯(lián)系縣級相關(guān)部門通過開展各種科技培訓(xùn)、送技術(shù)下鄉(xiāng)等活動，農(nóng)民通過科技致富的能力增強了，大多奔進了“小康”。部分村民自主自發(fā)成立產(chǎn)業(yè)協(xié)會、專業(yè)合作社，開始由單家獨戶等市場變成齊心協(xié)力創(chuàng)市場，不僅村民獲得了更多的收入，也創(chuàng)新了村民自治的載體，更較好地推動了村級經(jīng)濟發(fā)展。
對促進村務(wù)公開，改善干群關(guān)系具有重要作用。村規(guī)民約一方面加強了對村干部依法行政、依法辦事的監(jiān)督，另一方面由于村務(wù)采取“一事一議”的方式進行，村里的集體經(jīng)濟分配大事都需要由村民代表大會集體決定，增加了村務(wù)的透明度，提高了農(nóng)民當(dāng)家作主的意識，同時暢通了村民與村干部之間溝通的渠道，加強了村干部與村民之間的交流，使村民對村務(wù)更加了解，有效消除了村民對村干部的誤解，使二者之間的關(guān)系更加融洽。正如詹家鎮(zhèn)浦山村村民徐文妹所說，以前都是村干部說了算，大家各自找熟悉的干部，最后問題一點都沒解決。現(xiàn)在只要看看村規(guī)，一目了然，誰也不袒護誰。
村規(guī)民約的實踐中出現(xiàn)的問題
從各地實際運行情況看，存在諸多問題，突出表現(xiàn)為以下四個問題。
部分條款與法律法規(guī)抵觸，合法性審查把關(guān)不嚴。如《村民委員會組織法》第24條規(guī)定，涉及村民利益的事項，村民委員會必須提交村民會議討論決定，部分村規(guī)民約中擴大村民委員會的權(quán)力，不經(jīng)村民會議討論決定，自主決定征用土地等涉及村民利益的方案;有的村規(guī)民約賦予村民委員會行政處罰權(quán)，隨意擴大了權(quán)限;有的違反男女平等原則隨意剝奪農(nóng)村婦女的分配權(quán)。甚至還可以將村民“除名”。
制定程序不民主規(guī)范。村規(guī)民約是廣大村民需要普遍遵守的行為規(guī)范，其廣泛性、參與性、高知曉度是執(zhí)行的思想基礎(chǔ)，但原來的村規(guī)民約在制定過程中，部分村缺乏規(guī)范的制定程序，“家長制”情況嚴重。少數(shù)村規(guī)民約沒有依照法律規(guī)定由全體村民會議討論制定和修改，讓群眾廣泛參與討論，再進行民主集中，而是由村兩委商量，或者單純依據(jù)政府提供的樣本制定出臺，未結(jié)合本村實際情況。村規(guī)民約表決也只流于形式，失去了群眾自覺自律的基礎(chǔ)。
條文內(nèi)容與時代要求脫節(jié)。結(jié)合農(nóng)村平安建設(shè)、和諧社會創(chuàng)建、生態(tài)家園建設(shè)等中心工作開展，如何進一步根據(jù)本地實際情況，將各項重點工作以民事約定的形式，融入村民的日常生活和行為規(guī)范中，融入村務(wù)管理的具體事務(wù)中成為亟待解決的問題。
實際執(zhí)行村規(guī)民約不到位。有相當(dāng)?shù)拇逯刂朴啞⑤p執(zhí)行，把制訂村規(guī)民約當(dāng)任務(wù)完成，執(zhí)行村規(guī)民約虎頭蛇尾、不了了之，極大地損害了村兩委在群眾中的威信，村務(wù)管理服務(wù)也出現(xiàn)了無序、隨意現(xiàn)象，嚴重影響農(nóng)村基層各項工作的有效開展。
以法治理念統(tǒng)領(lǐng)村規(guī)民約，重構(gòu)基層治理制度
充分尊重群眾的主體地位。要有效執(zhí)行村規(guī)民約，就得首先把好村規(guī)民約的制定關(guān)。要充分尊重群眾制定村規(guī)民約的主體地位，充分動員群眾積極投入到村規(guī)民約的制定過程中來。充分尊重群眾的主體地位，還要求村民委員會認真對待群眾提出的關(guān)于社會道德、農(nóng)村環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展等方面的意見，用最樸實、最簡單的話語將群眾反映最多、最集中的意見表述在村規(guī)民約中，成為大家共同認可的約定。
加強宣傳教育。村規(guī)民約雖然制定主體是村民，但由于集合的是不同群眾的不同意見，同時有部分根據(jù)法律、法規(guī)、政策出臺的一些綜合性規(guī)定，群眾的認知程度、理解程度會有不全面甚至出現(xiàn)偏差的時候。同時，現(xiàn)在的村民流動性相比以前較強，因此，仍需要不斷加強宣傳教育。一方面，村民委員會應(yīng)通過召開村民代表大會、群眾會等形式，對村規(guī)民約進行宣講和教育;另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會應(yīng)注意在組織村級群眾活動時加強對村規(guī)民約的貫徹落實。另外，還可以組織村民進行《村民組織法》《婦女權(quán)益保障法》《土地承包法》和其他法律、法規(guī)的宣傳，既可以在農(nóng)村普及法律法規(guī)知識，也是對村民加深理解村規(guī)民約的輔助措施。
加大監(jiān)督審查力度。村民委員會組織法第四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。”因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)給予村規(guī)民約的執(zhí)行以必要的監(jiān)督審查，確保村規(guī)民約在一個良好的政策環(huán)境下執(zhí)行。
做到有約必依，執(zhí)約必嚴。村規(guī)村約出臺后，必須通過適當(dāng)?shù)男问剑x舉幾名公道、正派、有信譽、有威望的村民代表組成村規(guī)民約監(jiān)督、處罰組，監(jiān)督村規(guī)民約的執(zhí)行，處理處置違規(guī)違約現(xiàn)象。處理違規(guī)違約現(xiàn)象時，一定要事實清楚，公平執(zhí)“法”、讓群眾信服。村干部和黨員更要帶頭遵守規(guī)約，有違規(guī)違約的，要照規(guī)處理，不得搞特殊化，成為特殊村民。這樣村民才會信服村委會，看到村規(guī)民約的嚴肅性，逐步形成相互監(jiān)督，共同遵守村規(guī)民約的良好風(fēng)尚。
思想教育應(yīng)放在首位。村規(guī)民約畢竟不是法律，違約者多數(shù)是屬于村民之間的小矛盾。因此，對違反村規(guī)民約的村民，多應(yīng)采取公開教育、辦培訓(xùn)班等思想教育的方式為主，這樣比經(jīng)濟處罰可能更有效。
（作者單位：浙江省龍游縣委黨校）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村工作通訊-中國農(nóng)村網(wǎng)2017-04-21
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