——基于浙江省龍游縣的調查
近年來，農村基層各方利益博弈日趨復雜化，農村社會出現了新一輪治理危機。在各種內外因素的作用下，農村政治權威的日漸消解與農村民間組織化權威的日趨興盛，構成了當前農村基層治理危機發生的兩個向度。加強農村基層政治權威與民間權威的互動，保持政治權威的正功能和向心力，同時疏導和限制民間權威的負功能與離心力，農村基層社會方能步入良性治理的循環。村規民約就是一個在農村基層社會步入良性治理循環的很好載體。制定和完善村規民約可破解農村基層治理的難點，促進農村基層治理制度的重構。
從中國農村治理制度的變遷出發，以筆者在龍游縣農村調研的實際來談一談村規民約與農村基層治理制度的重構。
中國農村鄉村治理的制度變遷
我國鄉村治理歷史源遠流長。從兩周、秦漢時期的“官公社”(傳統的鄉土社會“皇權止于縣政”鄉村事務基本由鄉紳治理，在宗族自治的格局中，有一套倫理秩序來規范族人的行為，調解內部紛爭，團結族人力量，捍衛宗族利益)到今天的村民自治，期間出現了多種鄉村治理模式。
改革開放前，以人民公社體制為核心的鄉村治理模式是計劃經濟條件下的產物，是適應中國工業化發展需要的產物。這一模式下的農村基層組織精干、高效、成本低廉，具有極強的動員能力，能夠在高積累、低消費水平下，維持農村的穩定和基本運行秩序，為工業化的快速發展提供了支撐。
1982年憲法確立了鄉政村治模式，允許農民擁有土地使用權、經營權以及擇業權、市場準入權、產品享有權等，制定一系列法律法規，對廣大農民行使民主權利的方法和途徑作出了具體規定，農民的積極性被調動起來。
伴隨著社會主義新農村建設走向深入，傳統社會向現代社會轉型的過程中，鄉村治理環境發生了翻天覆地的變化，鄉村社會結構的多元化，鄉村公共事務復雜化，農村基層政治權威的消退，利益的沖突，造成了鄉村社會的全面緊張。
在今天的新農村建設中，政府作為建設的推動者，在中國鄉村治理模式中扮演著舉足輕重的角色，也是推進中國鄉村向現代轉型的主導力量。同時，鄉村作為更廣闊的社會系統的組成部分，需要充分吸納各種社會資源，整合有益力量，打破長期形成的城鄉二元結構，實現鄉村與外部社會的支撐發展，各種社會力量的廣泛參與依然有著不可替代的重要作用。
構筑適應中國鄉村的治理模式，更要尊重農民的主體地位，關注農民最關心、最直接、最現實的利益問題，構建以農民為主體的積極參與機制，讓農民真正地“動”起來。唯其如此，我國的新農村建設才能不斷向更深更廣的領域突破。而村規民約就是讓農民以主體的身份參與本村事務管理，讓農民“動”起來的有效載體。實踐證明，村規民約制定得好、履行得好的村，村民自治程度就高，村級集體經濟和社會事業就發展得好，如龍游縣大街鄉賀田村、溪口鎮石角村、詹家鎮浦山村。反之，一些村級集體經濟落后、村級民主管理混亂的村，不僅村民發展的整體水平相對要低，村民大多缺少共同的理念，缺乏集體榮譽感，村級公共事業難辦，沒有村民共同認同和遵守的村規民約。因此，制定完善村規民約對于促進村民自治，實現農村基層治理制度重構具有重要作用。
村規民約在農村基層治理制度重構中的作用
村規民約是指村民群眾根據有關法律、法規、政策，結合本村實際制定的涉及村風民俗、社會公共道德、公共秩序、治安管理等方面的綜合性規定，是村民進行自我管理、自我教育、自我約束的行為規范。村規民約是全體村民共同利益的集中體現，是國家法律法規在最基層的具體體現，同時也是村民之間的契約。它屬于公約的一種形式。村規民約的內容主要分為兩個方面。一方面是規定村民的行為，應該怎么做，另一方面則是規定村民違反和破壞規章制度的處罰條款，主要有進行教育、給予批評、作出書面檢查等內容。村規民約是村民會議基于《村民委員會組織法》授權而制定的，因此，只要其遵循了法定程序且內容合法，就具有法律效力，換句話說，村民都應當受其約束。村規民約作為介于法律與道德之間“準法”的自治規范，是全體村民共同意志的載體，是村民自治的表現，是村民自我管理、自我教育、自我服務、自我約束的行為準則，具有教育、引導和約束、懲戒作用，對新農村建設中促進村民自治，重構農村治理制度具有重要作用。
對美化農村文明環境，維護農村安定團結具有重要作用。大多數村規民約都針對農村實際情況制定了關于破除迷信、移風易俗、尊老愛幼、維護環境衛生等條款。如武義縣郭洞村龍山森林公園的龍山古樹能保留至今，功勞在于千年嚴厲的族規，當然，現代社會我們不能沿用過去殘酷的族規，龍游縣大街鄉賀田村村規民約第二條“崇尚科學，反對迷信，禁止賭博，每個村民要教育好家人，勸導子女、親友不參加封建迷信活動和非法邪教組織，不聚眾賭博或為賭博提供場所，一經發現要努力制止或積極舉報。”湖鎮鎮地圩村村規民約第五條“安全防火。上墳祭祖，要小心火燭，一旦發生火警，要及時報告并盡快撲救，火災造成損失的，當事人應負全部責任，對袖手旁觀者，將在村務公開上張榜公布其姓名。”
這些條款的制定是基于全體村民對中華民族傳統美德的認可和繼承，村民對這些村規民約條款的執行，不僅用行動深化了對這些傳統美德的認識，促進了鄉風文明、環境美化的建設，有利于傳統美德的傳承，有利于社會安定團結與和諧，有利于文明之風的盛行，是村民整體素質提高的表現，為社會主義新農村建設提供了良好的精神動力。
對推動農村生產發展，促進農民發財致富具有重要作用。村規民約大多都要求村民加強文化知識的學習，能夠學習和運用先進的科學技術，大力發展生產，爭做“有知識、懂技術、能致富”的新型農民。在村規民約的倡導下，農民學文化、學技術的積極性提高了，科技致富的欲望增強了，能力也提升了。根據農民的需要，村委會聯系縣級相關部門通過開展各種科技培訓、送技術下鄉等活動，農民通過科技致富的能力增強了，大多奔進了“小康”。部分村民自主自發成立產業協會、專業合作社，開始由單家獨戶等市場變成齊心協力創市場，不僅村民獲得了更多的收入，也創新了村民自治的載體，更較好地推動了村級經濟發展。
對促進村務公開，改善干群關系具有重要作用。村規民約一方面加強了對村干部依法行政、依法辦事的監督，另一方面由于村務采取“一事一議”的方式進行，村里的集體經濟分配大事都需要由村民代表大會集體決定，增加了村務的透明度，提高了農民當家作主的意識，同時暢通了村民與村干部之間溝通的渠道，加強了村干部與村民之間的交流，使村民對村務更加了解，有效消除了村民對村干部的誤解，使二者之間的關系更加融洽。正如詹家鎮浦山村村民徐文妹所說，以前都是村干部說了算，大家各自找熟悉的干部，最后問題一點都沒解決。現在只要看看村規，一目了然，誰也不袒護誰。
村規民約的實踐中出現的問題
從各地實際運行情況看，存在諸多問題，突出表現為以下四個問題。
部分條款與法律法規抵觸，合法性審查把關不嚴。如《村民委員會組織法》第24條規定，涉及村民利益的事項，村民委員會必須提交村民會議討論決定，部分村規民約中擴大村民委員會的權力，不經村民會議討論決定，自主決定征用土地等涉及村民利益的方案;有的村規民約賦予村民委員會行政處罰權，隨意擴大了權限;有的違反男女平等原則隨意剝奪農村婦女的分配權。甚至還可以將村民“除名”。
制定程序不民主規范。村規民約是廣大村民需要普遍遵守的行為規范，其廣泛性、參與性、高知曉度是執行的思想基礎，但原來的村規民約在制定過程中，部分村缺乏規范的制定程序，“家長制”情況嚴重。少數村規民約沒有依照法律規定由全體村民會議討論制定和修改，讓群眾廣泛參與討論，再進行民主集中，而是由村兩委商量，或者單純依據政府提供的樣本制定出臺，未結合本村實際情況。村規民約表決也只流于形式，失去了群眾自覺自律的基礎。
條文內容與時代要求脫節。結合農村平安建設、和諧社會創建、生態家園建設等中心工作開展，如何進一步根據本地實際情況，將各項重點工作以民事約定的形式，融入村民的日常生活和行為規范中，融入村務管理的具體事務中成為亟待解決的問題。
實際執行村規民約不到位。有相當的村重制訂、輕執行，把制訂村規民約當任務完成，執行村規民約虎頭蛇尾、不了了之，極大地損害了村兩委在群眾中的威信，村務管理服務也出現了無序、隨意現象，嚴重影響農村基層各項工作的有效開展。
以法治理念統領村規民約，重構基層治理制度
充分尊重群眾的主體地位。要有效執行村規民約，就得首先把好村規民約的制定關。要充分尊重群眾制定村規民約的主體地位，充分動員群眾積極投入到村規民約的制定過程中來。充分尊重群眾的主體地位，還要求村民委員會認真對待群眾提出的關于社會道德、農村環境、經濟發展等方面的意見，用最樸實、最簡單的話語將群眾反映最多、最集中的意見表述在村規民約中，成為大家共同認可的約定。
加強宣傳教育。村規民約雖然制定主體是村民，但由于集合的是不同群眾的不同意見，同時有部分根據法律、法規、政策出臺的一些綜合性規定，群眾的認知程度、理解程度會有不全面甚至出現偏差的時候。同時，現在的村民流動性相比以前較強，因此，仍需要不斷加強宣傳教育。一方面，村民委員會應通過召開村民代表大會、群眾會等形式，對村規民約進行宣講和教育;另一方面，鄉鎮政府、村委會應注意在組織村級群眾活動時加強對村規民約的貫徹落實。另外，還可以組織村民進行《村民組織法》《婦女權益保障法》《土地承包法》和其他法律、法規的宣傳，既可以在農村普及法律法規知識，也是對村民加深理解村規民約的輔助措施。
加大監督審查力度。村民委員會組織法第四條規定：“鄉、民族鄉、鎮人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。”因此，鄉鎮政府應給予村規民約的執行以必要的監督審查，確保村規民約在一個良好的政策環境下執行。
做到有約必依，執約必嚴。村規村約出臺后，必須通過適當的形式，選舉幾名公道、正派、有信譽、有威望的村民代表組成村規民約監督、處罰組，監督村規民約的執行，處理處置違規違約現象。處理違規違約現象時，一定要事實清楚，公平執“法”、讓群眾信服。村干部和黨員更要帶頭遵守規約，有違規違約的，要照規處理，不得搞特殊化，成為特殊村民。這樣村民才會信服村委會，看到村規民約的嚴肅性，逐步形成相互監督，共同遵守村規民約的良好風尚。
思想教育應放在首位。村規民約畢竟不是法律，違約者多數是屬于村民之間的小矛盾。因此，對違反村規民約的村民，多應采取公開教育、辦培訓班等思想教育的方式為主，這樣比經濟處罰可能更有效。
（作者單位：浙江省龍游縣委黨校）
中國鄉村發現網轉自：農村工作通訊-中國農村網2017-04-21
(掃一掃，更多精彩內容！)
