通常意義上所說(shuō)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是指產(chǎn)生于1950年代農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)、建立在農(nóng)村集體土地所有制基礎(chǔ)上具有中國(guó)特色的鄉(xiāng)村社區(qū)型綜合性經(jīng)濟(jì)組織。從政策理論研究上說(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以從廣義和狹義兩個(gè)方面去理解和把握。廣義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織包括農(nóng)村社區(qū)型集體經(jīng)濟(jì)組織和非社區(qū)型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，具體涵蓋農(nóng)村生產(chǎn)合作、供銷(xiāo)合作、信用合作等各類(lèi)具有綜合性合作與專(zhuān)業(yè)性合作的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和合作經(jīng)濟(jì)組織；狹義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特指以農(nóng)村土地集體所有制為基礎(chǔ)的社區(qū)型綜合性經(jīng)濟(jì)組織。本研究所指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為狹義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，即建立在農(nóng)村集體土地所有制基礎(chǔ)上具有中國(guó)特色的鄉(xiāng)村社區(qū)型綜合性經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是個(gè)泛稱(chēng)概括，它在不同時(shí)期有不同的具體名稱(chēng)，在建立初期表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，當(dāng)前主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)（股份經(jīng)濟(jì)）合作社等。[1]
一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展歷程
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)端于1950年代我國(guó)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)時(shí)期，孕育于互助組、形成于初級(jí)社、定型于高級(jí)社、強(qiáng)化于人民公社時(shí)期。1978年改革以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生了許多重大變化，經(jīng)歷了人民公社解體初期農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與新型集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展等階段。
（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)生
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民進(jìn)行社會(huì)主義革命與社會(huì)主義建設(shè)的產(chǎn)物，是黨組織農(nóng)民的歷史性結(jié)晶。1950年6月28日，中央人民政府委員會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地改革法》規(guī)定：“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)化開(kāi)辟道路。”從1950年冬季開(kāi)始，經(jīng)過(guò)三年暴風(fēng)驟雨般的土改運(yùn)動(dòng)，到1952年底，除一部分少數(shù)民族地區(qū)及臺(tái)灣外，我國(guó)基本完成農(nóng)村的土地改革。在整個(gè)土改中，共沒(méi)收征收約7億畝（約合4700萬(wàn)公頃）的土地，并將其分給了約3億無(wú)地和少地的農(nóng)民。占農(nóng)村人口92.1%的貧農(nóng)、中農(nóng)，占有全部耕地的91.4%；原來(lái)占有農(nóng)村人口7.9%的地主富農(nóng)，占有全部耕地的8.6%。[2]土地改革完成以后，一家一戶(hù)分散的小農(nóng)，迫切需要組織起來(lái)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。于是，將億萬(wàn)農(nóng)民組織起來(lái)走社會(huì)主義道路，就成為黨的重大關(guān)切。繼土地改革運(yùn)動(dòng)后，黨大力開(kāi)展農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就是在農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)中孕育、產(chǎn)生和形成的。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的誕生主要走了三大步：第一步積極發(fā)展互助組，第二步大力發(fā)展初級(jí)社，第三步快速發(fā)展高級(jí)社。從1951年到1956年，在短短幾年之內(nèi)，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)跨越了三大步，從而形成和建立了我國(guó)歷史上從未有過(guò)的具有獨(dú)特性質(zhì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。
第一步積極發(fā)展互助組，互助組可以說(shuō)孕育了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的萌芽。1951年9月，中國(guó)共產(chǎn)黨召開(kāi)第一次農(nóng)業(yè)互助合作會(huì)議，作出了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，并于12月15日下發(fā)各級(jí)黨委試行。決議提出引導(dǎo)農(nóng)民走互助合作道路的三種形式，即臨時(shí)互助組、常年互助組、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。臨時(shí)互助組也叫季節(jié)互助組，一般在農(nóng)忙季節(jié)實(shí)行簡(jiǎn)單的換工互助，常年互助則是常年換工互助。[3]截至1952年底，全國(guó)參加互助組的農(nóng)戶(hù)達(dá)到4536.4萬(wàn)戶(hù)，占農(nóng)戶(hù)總數(shù)的近40%；到1955年參加互助組的農(nóng)戶(hù)達(dá)到6038.9萬(wàn)戶(hù)，占農(nóng)戶(hù)總數(shù)的50.7%[4]?；ブM是在農(nóng)村生產(chǎn)資料私有制基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的，農(nóng)民以自愿互利為原則，實(shí)行勞動(dòng)和生產(chǎn)資料之間的互換，不涉及農(nóng)戶(hù)土地及其他生產(chǎn)資料所有權(quán)的變更，是具有集體性質(zhì)的勞動(dòng)組織和勞動(dòng)形式?；ブM是初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社（簡(jiǎn)稱(chēng)初級(jí)社）產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)。
第二步大力發(fā)展初級(jí)社，初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的正式誕生。初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是農(nóng)民在互助組的基礎(chǔ)上自愿組織起來(lái)的具有半社會(huì)主義性質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)組織。[5]1953年2月，黨中央將1951年12月下發(fā)試行的《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》作了個(gè)別修改后以正式?jīng)Q議《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》印發(fā)給各地施行。這個(gè)決議要求條件比較成熟的地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展以土地入股為特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。這是在土地私有基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，后來(lái)被稱(chēng)為初級(jí)社。1955年11月9日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》，第一條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動(dòng)農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織，是農(nóng)民在共產(chǎn)黨和人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和幫助下，按照自愿和互利的原則組織起來(lái)的；它統(tǒng)一地使用社員的土地、耕畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料，并且逐步地把這些生產(chǎn)資料公有化；它組織社員進(jìn)行共同的勞動(dòng)，統(tǒng)一地分配社員的共同勞動(dòng)的成果?！钡谌龡l規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化的發(fā)展，分做初級(jí)和高級(jí)兩個(gè)階段。初級(jí)階段的合作社屬于半社會(huì)主義的性質(zhì)。隨著生產(chǎn)的發(fā)展和社員社會(huì)主義覺(jué)悟的提高，合作社就由初級(jí)階段逐步地過(guò)渡到高級(jí)階段，高級(jí)階段的合作社屬于完全的社會(huì)主義性質(zhì)。在這種合作社里，社員的土地和合作社所需要的別的生產(chǎn)資料，都已經(jīng)公有化了。該示范章程草案第一次明確提出逐步用生產(chǎn)資料的勞動(dòng)群眾集體所有制代替生產(chǎn)資料的私人所有制的農(nóng)村所有制變革目標(biāo)，并將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社明確界定為勞動(dòng)農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織。[6]該示范章程草案最后一條即第82條特別說(shuō)明“本章程主要地適用于初級(jí)階段的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”。[7]有的研究認(rèn)為初級(jí)社是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“雛形”。[8]但據(jù)《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》的明文規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社已被明確定義為集體經(jīng)濟(jì)組織，初級(jí)和高級(jí)只是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展的兩個(gè)階段。所以我們認(rèn)為初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的建立就已經(jīng)標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的正式誕生。初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社以土地入股為特點(diǎn)，其性質(zhì)，一方面是在私有財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)上，農(nóng)民有土地私有權(quán)和其他生產(chǎn)資料的私有權(quán)，農(nóng)民按入股的土地分配一定的收獲量，并按入股的工具及牲畜取得合理的報(bào)酬；另一方面是在共同勞動(dòng)的基礎(chǔ)上，又有部分社會(huì)主義因素，如實(shí)行計(jì)工取酬，按勞分紅，并有某些公共的財(cái)產(chǎn)等。[9]1953年全國(guó)初級(jí)社發(fā)展到15053個(gè)，參加農(nóng)戶(hù)27.2萬(wàn)戶(hù)。最多時(shí)的1956年1月達(dá)到139.4萬(wàn)個(gè)，參加農(nóng)戶(hù)10668萬(wàn)戶(hù)，占全國(guó)農(nóng)戶(hù)總數(shù)的90%。后來(lái)大量初級(jí)社轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒?jí)社。到1956年底，全國(guó)75.6萬(wàn)個(gè)農(nóng)業(yè)合作社中，初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社21.6萬(wàn)個(gè)，到1957年銳減到3.6萬(wàn)個(gè)。[10]
第三步快速發(fā)展高級(jí)社，高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的完成定型。從1955年夏季開(kāi)始，根據(jù)毛澤東有關(guān)加快發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社的講話(huà)精神，各地加速推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，并強(qiáng)力推進(jìn)從半社會(huì)主義性質(zhì)的初級(jí)社向完全社會(huì)主義性質(zhì)的高級(jí)社轉(zhuǎn)變。1955年10月4日至11日，中共七屆六中全會(huì)（擴(kuò)大）根據(jù)毛澤東《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問(wèn)題》的報(bào)告，討論通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問(wèn)題的決議》，并要求有條件的地方有重點(diǎn)地試辦高級(jí)社，推動(dòng)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)急速發(fā)展。1956年6月30日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，第一條規(guī)定：“高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動(dòng)農(nóng)民在共產(chǎn)黨和人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和幫助下，在自愿和互利的基礎(chǔ)上組織起來(lái)的社會(huì)主義的集體經(jīng)濟(jì)組織?！?第二條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社按照社會(huì)主義的原則，把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有，組織集體勞動(dòng)?！钡谑龡l規(guī)定：“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。”[11]高級(jí)社實(shí)行主要生產(chǎn)資料完全集體所有，社員的土地必須轉(zhuǎn)為合作社集體所有，取消土地報(bào)酬（土地分紅），耕畜和大型農(nóng)具作價(jià)入社等等。到1956年底，加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的社員總戶(hù)數(shù)已達(dá)全國(guó)農(nóng)戶(hù)總數(shù)的96.3%，其中初級(jí)社戶(hù)數(shù)占8.5%，高級(jí)社戶(hù)數(shù)占87.8%。[12]僅在一年之內(nèi)，我國(guó)就基本完成了高級(jí)形式的農(nóng)業(yè)合作化。農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的完成，標(biāo)志著我國(guó)基本完成了對(duì)個(gè)體農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)農(nóng)村土地的公有化即土地的集體所有制，在廣大農(nóng)村普遍建立了集體經(jīng)濟(jì)組織和集體所有制經(jīng)濟(jì)。
（二）農(nóng)村人民公社時(shí)期
1958年開(kāi)始的農(nóng)村人民公社化運(yùn)動(dòng)，直接起因于大搞農(nóng)田水利建設(shè)的需要，從而推動(dòng)高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社由小社并成大社。1958年4月8日，中央政治局會(huì)議批準(zhǔn)了成都會(huì)議于3月20日通過(guò)的《中共中央關(guān)于把小型的農(nóng)業(yè)合作社適當(dāng)?shù)睾喜榇笊绲囊庖?jiàn)》，提出把小型的農(nóng)業(yè)合作社有計(jì)劃合并為大型的合作社。此后各地在短時(shí)間內(nèi)廣泛開(kāi)展了并社工作。1958年8月17日，中央政治局?jǐn)U大會(huì)議做出《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》，決定把各地成立不久的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，普遍升級(jí)為大規(guī)模、政社合一的人民公社。1958年8月29日，北戴河會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》，提出把規(guī)模較小的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社合并和改變成為規(guī)模較大的、工農(nóng)商學(xué)兵合一、政社合一、集體化程度更高的人民公社。從1958年8月到1958年10月底，全國(guó)74萬(wàn)個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社合并成26000多個(gè)人民公社，入社農(nóng)戶(hù)占農(nóng)戶(hù)總數(shù)的99%以上。在不到兩個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，全國(guó)農(nóng)村建立不到兩年的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社多數(shù)被人民公社所代替，全國(guó)農(nóng)村高速實(shí)現(xiàn)了人民公社化。[13]1958年12月10日，中共八屆六次全會(huì)通過(guò)《關(guān)于人民公社若干問(wèn)題的決議》提出，人民公社實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，公社的管理機(jī)構(gòu)一般分為公社管理委員會(huì)、管理區(qū)（或生產(chǎn)大隊(duì)）、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)。[14]至此，我國(guó)農(nóng)村三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織體系開(kāi)始形成。[15]人民公社的主要特征是“一大二公”“政社合一”。
“一大二公”是人民公社的基本特點(diǎn)。毛澤東在1958年8月中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上最早提出人民公社的特點(diǎn)是一曰大，二曰公。所謂“大”，就是規(guī)模大。全國(guó)原有74萬(wàn)多個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，每社約有一二百個(gè)農(nóng)戶(hù)，基本上是一村一社。而人民公社則平均每社由原來(lái)的28個(gè)合作社組成，有農(nóng)戶(hù)四五千個(gè)到一兩萬(wàn)個(gè)，基本上是一鄉(xiāng)一社，甚至數(shù)鄉(xiāng)一社。所謂“公”，就是生產(chǎn)資料公有化程度高。[16]
“政社合一”是人民公社的體制安排。人民公社既是一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，將政權(quán)機(jī)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)組織合二為一。1962年9月27日，中共八屆十次全會(huì)通過(guò)《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)業(yè)六十條》）第一條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社是政社合一的組織，是我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)在農(nóng)村中的基層單位，又是我國(guó)社會(huì)主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位。農(nóng)村人民公社是適應(yīng)生產(chǎn)發(fā)展的需要，在高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的基礎(chǔ)上聯(lián)合組成的。它在一個(gè)很長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，是社會(huì)主義的互助、互利的集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)行各盡所能、按勞分配、多勞多得、不勞動(dòng)者不得食的原則?！比嗣窆缂鶎诱?quán)組織、經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織于一體，兼具基層行政管理、社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能的復(fù)合體。農(nóng)村改革前的1978年，全國(guó)共有52731個(gè)人民公社，69萬(wàn)個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)，481.8萬(wàn)個(gè)生產(chǎn)隊(duì)（小隊(duì)）。到撤社建鄉(xiāng)前的1982年，全國(guó)共有人民公社 56331個(gè)、生產(chǎn)大隊(duì)75萬(wàn)個(gè)、生產(chǎn)隊(duì)589萬(wàn)個(gè)，比1978年分別增長(zhǎng)了6.83%、8.70%和22.25%。[17]
我國(guó)農(nóng)村人民公社一般實(shí)行三級(jí)管理、三級(jí)所有制。人民公社在建立初期，在全社范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配，但由此引發(fā)了“一平二調(diào)”(平均主義、無(wú)償調(diào)撥)現(xiàn)象。1962年2月13日，中共中央發(fā)出《關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問(wèn)題的指示》，明確生產(chǎn)隊(duì)為人民公社基本核算單位，并指出在我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村人民公社以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位，實(shí)行以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的三級(jí)集體所有制。 農(nóng)村基本核算單位改變?yōu)樯a(chǎn)隊(duì)以后，人民公社仍然是一個(gè)完整的集體經(jīng)濟(jì)組織，公社內(nèi)部仍然實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，生產(chǎn)隊(duì)仍然是生產(chǎn)大隊(duì)這一級(jí)經(jīng)濟(jì)組織的組成部分。《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》第二條進(jìn)一步明確：“人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊(duì)。根據(jù)各地方不同的情況，人民公社的組織，可以是兩級(jí)，即公社和生產(chǎn)隊(duì)，也可以是三級(jí)，即公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)?！薄叭?jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”成為人民公社生產(chǎn)資料所有制形式的簡(jiǎn)明概括?！叭?jí)所有”是指農(nóng)村生產(chǎn)資料分別屬于人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)組織所有?！瓣?duì)為基礎(chǔ)”是指生產(chǎn)隊(duì)作為人民公社的基本核算單位。1975年修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》第七條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社是政社合一的組織?，F(xiàn)階段農(nóng)村人民公社的集體所有制經(jīng)濟(jì)，一般實(shí)行三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)，即以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位的公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有?！?/span>
（三）人民公社解體初期農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織
農(nóng)村人民公社自1958年正式建立到1984年基本結(jié)束，在我國(guó)存在了26年。1978年黨的十一屆三中全會(huì)之后，我國(guó)進(jìn)入了改革開(kāi)放的新時(shí)期。為解決人民公社的體制弊端，各地開(kāi)始探索政社分開(kāi)、撤社建鄉(xiāng)改革。1980年6月18日，四川省廣漢縣向陽(yáng)公社在全國(guó)第一個(gè)摘掉人民公社的牌子，換上鄉(xiāng)人民政府的牌子，邁開(kāi)了改革人民公社管理體制的第一步。[18]1982年12月4日五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法》第八條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷(xiāo)、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”1983年1月2日，中共中央印發(fā)《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》（即改革以來(lái)中央第二個(gè)關(guān)于“三農(nóng)”工作的一號(hào)文件）提出：“人民公社的體制，要從兩方面進(jìn)行改革。這就是，實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制；實(shí)行政社分設(shè)。 政社合一的體制要有準(zhǔn)備、有步驟地改為政社分設(shè)，準(zhǔn)備好一批改變一批。在政社尚未分設(shè)以前，社隊(duì)要認(rèn)真地?fù)?dān)負(fù)起應(yīng)負(fù)的行政職能，保證政權(quán)工作的正常進(jìn)行。在政社分設(shè)后，基層政權(quán)組織，依照憲法建立。”[19]1983年10月12日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》（中發(fā)〔1983〕35號(hào)），提出“當(dāng)前的首要任務(wù)是把政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府，同時(shí)按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委”。并要求此項(xiàng)工作大體上在1984年底以前完成。到1984年底，全國(guó)共建鄉(xiāng)84340個(gè)，建制鎮(zhèn)7280多個(gè)，新建村民委員會(huì)82.2萬(wàn)個(gè)。[20]1985年，全國(guó)共設(shè)立鄉(xiāng)（包括民族自治鄉(xiāng)和鎮(zhèn)）人民政府91590個(gè)，設(shè)立村民委員會(huì)94.9萬(wàn)個(gè)，村民小組588萬(wàn)個(gè)。[21]
在撤社建鄉(xiāng)中如何處理和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》（中發(fā)〔1983〕35號(hào)）明確了兩條：一是要根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟(jì)組織；二是有些以自然村為單位建立了農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)組織的地方，當(dāng)?shù)厝罕娫敢鈱?shí)行兩個(gè)機(jī)構(gòu)一套班子，兼行經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的職能，也可同意試行。1984年中央一號(hào)文件《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》提出，政社分設(shè)后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)根據(jù)生產(chǎn)發(fā)展的需要，在群眾自愿的基礎(chǔ)上設(shè)置，形式與規(guī)?？梢远喾N多樣，不要自上而下強(qiáng)制推行某一種模式；一般應(yīng)設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織，這種組織可以叫農(nóng)業(yè)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱(chēng)，可以以村（大隊(duì)或聯(lián)隊(duì)）為范圍設(shè)置；也可以以生產(chǎn)隊(duì)為單位設(shè)置，可以同村民委員會(huì)分立，也可以一套班子兩塊牌子。[22]在實(shí)踐中，各地具體做法不同，致使集體經(jīng)濟(jì)組織的形態(tài)、集體所有權(quán)的主體存在很大的差異。四川省廣漢縣向陽(yáng)公社進(jìn)行人民公社改革時(shí)的做法是成立工業(yè)公司管理企業(yè)，改社辦工業(yè)為社隊(duì)集資聯(lián)辦，干部群眾投資入股；在農(nóng)機(jī)站的基礎(chǔ)上成立農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)公司；在供銷(xiāo)社的基礎(chǔ)上成立商業(yè)公司。這三個(gè)公司聯(lián)合成立農(nóng)工商聯(lián)合公司，系統(tǒng)管理原人民公社的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和服務(wù)工作。[23]陜西省一般是將公社黨委改建為鄉(xiāng)黨委，將公社管委會(huì)分建為鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織。鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織的名稱(chēng)不統(tǒng)一，有的叫農(nóng)工商聯(lián)合公司，有的叫農(nóng)工商聯(lián)合社，有的叫經(jīng)濟(jì)委員會(huì)或經(jīng)濟(jì)管理委員會(huì)，有的仍叫人民公社，一般下設(shè)農(nóng)工商各公司或者管理站等，名稱(chēng)雖然各異，但都是按行政地域?qū)⑥r(nóng)工商各業(yè)統(tǒng)一在一起進(jìn)行管理的，基本上維持了人民公社的經(jīng)濟(jì)體制。[24]北京市于1984年11月底前完成了人民公社政社分設(shè)體制改革，在原263個(gè)人民公社基礎(chǔ)上建立了350個(gè)鄉(xiāng)政府、4個(gè)區(qū)所，新建1個(gè)鎮(zhèn)，建立了4423個(gè)村民委員會(huì)；原公社級(jí)經(jīng)濟(jì)組織大部分組建為農(nóng)工商聯(lián)合總公司。[25]廣東省在原生產(chǎn)隊(duì)或聯(lián)隊(duì)（自然村）一級(jí)設(shè)置經(jīng)濟(jì)合作社，在原大隊(duì)（管理區(qū)）一級(jí)設(shè)置經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，在原公社（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）一級(jí)設(shè)置經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社。[26]
由于認(rèn)識(shí)不清等原因，一些地方在機(jī)構(gòu)改革中撤銷(xiāo)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。1998年我國(guó)開(kāi)始以撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)為重點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，不少地方撤銷(xiāo)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)直接管理全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)和事務(wù)。例如北京市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)“三改二”改革，即保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，撤銷(xiāo)農(nóng)工商聯(lián)合總公司，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)置集體資產(chǎn)管理委員會(huì)。2012年北京市印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織 全面加強(qiáng)登記管理工作的通知》（京政農(nóng)發(fā)〔2012〕12號(hào)），對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行了規(guī)范，一些改制后的集體經(jīng)濟(jì)組織又重新建立了村合作社和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年我國(guó)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)36082個(gè)，但建有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的卻很少；總村數(shù)583573個(gè)，其中村集體經(jīng)濟(jì)組織413370個(gè)，占總村數(shù)的70.8%；村委會(huì)代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的村共有170203個(gè)，占總村數(shù)29.2%；村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織數(shù)為759321個(gè)，占全國(guó)村民小組總數(shù)4838482個(gè)的15.7%。[27]
（四）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與新型集體經(jīng)濟(jì)組織
隨著改革的不斷深入，特別是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)特大城市郊區(qū)和東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)始率先探索以社區(qū)股份合作制為主要形式的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，在實(shí)踐創(chuàng)新中將傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革發(fā)展為新型集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織在市場(chǎng)化改革中的再生與重塑。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，全國(guó)58.9萬(wàn)個(gè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)總額（不含土地等資源性資產(chǎn)）2.2萬(wàn)億元，村均369.3萬(wàn)元。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還擁有62.0億畝農(nóng)用地等土地資源，其中耕地面積13.9億畝（承包合同記載面積）、草地23.8億畝、林地18.8億畝。大城市郊區(qū)和東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)數(shù)量更加龐大，廣東、山東、浙江、北京、江蘇等5省份的村級(jí)集體資產(chǎn)總額高達(dá)13172.1億元，占全國(guó)村集體資產(chǎn)總額的60.5%，村均865.4萬(wàn)元。[28]如何保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，已成為農(nóng)村改革和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重大問(wèn)題，而積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，就成為維護(hù)和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員財(cái)產(chǎn)權(quán)利、激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求和有效途徑。自1980年代中后期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革主要分為兩個(gè)方面推進(jìn)：一方面是地方層面的率先改革探索，另一方面是國(guó)家層面的統(tǒng)一規(guī)范指導(dǎo)。
一方面，在地方層面率先改革探索上。20世紀(jì)80年代末90年代初，廣州市天河區(qū)沙河鎮(zhèn)揚(yáng)箕村、登峰村，上海市普陀區(qū)長(zhǎng)征鎮(zhèn)紅旗村、閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)虹五村等地，在全國(guó)率先實(shí)行了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革，將集體資產(chǎn)以股權(quán)形式量化到人，按股權(quán)進(jìn)行收益分配，建立完善現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。[29]1992年，廣東省佛山市南海區(qū)掀起了農(nóng)民變股東、辦工廠(chǎng)的新浪潮，南海地區(qū)村民將土地交給村集體成立經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社，利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)將土地集合對(duì)外出租獲取租金。[30]1991年1月22日，北京市委、市政府印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)村合作社建設(shè)，鞏固發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的決定》（京發(fā)〔1991〕2號(hào)），提出村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織為村合作社，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織為鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，簡(jiǎn)稱(chēng)“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社”。當(dāng)時(shí)北京市有293個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社（同時(shí)保留農(nóng)工商聯(lián)合總公司的牌子），村經(jīng)濟(jì)合作社4159個(gè)（同時(shí)保留農(nóng)工商聯(lián)合公司的牌子），村合作社內(nèi)部以原生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)組建分社（農(nóng)工商分公司）3080個(gè)。[31]1993年北京市豐臺(tái)區(qū)南苑鄉(xiāng)果園村、東羅園村和右安門(mén)村啟動(dòng)了社區(qū)股份合作制改革試點(diǎn)，積極探索走“撤村不撤社、資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革之路。[32]到2019年底，北京市完成3952個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)27個(gè)，村級(jí)3925個(gè)，村級(jí)完成比例為99.5%；全市335.7萬(wàn)農(nóng)民當(dāng)上新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股東，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)成員股東2.48萬(wàn)個(gè)，村級(jí)成員股東333.23萬(wàn)個(gè)；全年股金分紅57.8億元，其中村級(jí)分紅53.7億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)分紅4.1億元。[33]
另一方面，在國(guó)家層面統(tǒng)一規(guī)范指導(dǎo)上。2007年10月9日，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作提出規(guī)范的指導(dǎo)意見(jiàn)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革要以股份合作為主要形式，以清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)界定、股權(quán)管理為主要內(nèi)容。2014年11月22日，農(nóng)業(yè)部、中農(nóng)辦、國(guó)家林業(yè)局印發(fā)經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院審議通過(guò)的《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》，重點(diǎn)圍繞保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，在賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等方面開(kāi)展試點(diǎn)。2016年12月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為目的，以推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革為重點(diǎn)任務(wù)，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導(dǎo)向”，提出“有集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的村（組），特別是城中村、城郊村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村等，應(yīng)建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，“發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等方面的功能作用”。[34]2017年3月15日，十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)《民法總則》，首次將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確定為“特別法人”。2018年十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面的立法列為第三類(lèi)項(xiàng)目。2018年中央組織部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持和加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)扶持壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的通知》，計(jì)劃到2022年在全國(guó)范圍內(nèi)扶持約10萬(wàn)個(gè)行政村發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。2020年5月28日十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)《民法典》第96條進(jìn)一步明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為“特別法人”，第99條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格。2020年11月4日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織名稱(chēng)、集體資產(chǎn)、集體經(jīng)濟(jì)組織職能、成員及成員權(quán)利、組織機(jī)構(gòu)及內(nèi)部治理、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)管理、變更及注銷(xiāo)等相關(guān)事宜做了明確規(guī)定。
2015年至2019年，全國(guó)組織開(kāi)展了4批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，共有15個(gè)省、89個(gè)地市、442個(gè)縣整建制開(kāi)展試點(diǎn)，覆蓋全國(guó)73%左右的縣級(jí)單位。2019年全國(guó)已有59.5萬(wàn)個(gè)單位完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，其中鎮(zhèn)級(jí)380個(gè)、村級(jí)36.86萬(wàn)個(gè)、組級(jí)22.56萬(wàn)個(gè)，全國(guó)1.05%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，63.2%的村完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革，4.7%的村民小組完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革。通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，2019年全國(guó)共確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員6.06億人，其中鎮(zhèn)級(jí)成員592.8萬(wàn)人，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員5.64億人，組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員3677.3萬(wàn)人。2019年全國(guó)共有46.5萬(wàn)個(gè)完成產(chǎn)權(quán)制度改革的單位取得登記證書(shū)，占完成產(chǎn)權(quán)制度改革單位的78.1%，其中，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)登記賦碼單位共有45.2萬(wàn)個(gè)，包括鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織有257個(gè)，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織有33.6萬(wàn)個(gè)，組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織有11.6萬(wàn)個(gè)；在市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)登記的單位數(shù)有12668個(gè)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織126個(gè)，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織10029個(gè)，組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織2513個(gè)。[35]分區(qū)域來(lái)看，東、中、西部地區(qū)各有19.97萬(wàn)個(gè)、11.92萬(wàn)個(gè)、4.96萬(wàn)個(gè)村完成產(chǎn)權(quán)制度改革，分別占各地區(qū)村數(shù)的83.8%、66.6%和29.9%，占全國(guó)完成產(chǎn)權(quán)制度改革村數(shù)的54.2%、32.3%和13.5%。東、中、西部地區(qū)完成產(chǎn)權(quán)制度改革的組分別為3.25萬(wàn)個(gè)、1.72萬(wàn)個(gè)和17.6萬(wàn)個(gè)，分別占各地區(qū)村民小組的2%、1%和12.5%，占全國(guó)完成產(chǎn)權(quán)制度改革組數(shù)的14.4%、7.6%和78%。[36]中央明確要求到2021年底基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)任務(wù)。從各地改革試點(diǎn)來(lái)看，大規(guī)模清產(chǎn)核資工作基本結(jié)束，已進(jìn)入建立集體經(jīng)濟(jì)組織、深化股份合作制改革的攻堅(jiān)期。 [37]
二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本特征與問(wèn)題
（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本特征
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，有其鮮明的特征，主要體現(xiàn)在性質(zhì)上的政治性、范圍上的社區(qū)性、地域上的唯一性、產(chǎn)權(quán)上的封閉性、成員上的身份性、功能上的綜合性等方面。
1.性質(zhì)上的政治性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然從名稱(chēng)上看屬于經(jīng)濟(jì)組織，但卻完全不同于一般的經(jīng)濟(jì)組織，而具有明顯的政治性質(zhì)。首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政后從政治上將農(nóng)民組織起來(lái)最重要的組織載體，承載著黨的馬列主義意識(shí)形態(tài)基因與公有制信仰，體現(xiàn)了黨組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)的價(jià)值追求。其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既是我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義土地公有制改造的產(chǎn)物，也是我國(guó)農(nóng)村土地公有制即土地集體所有制的所有權(quán)行使主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表抽象的“農(nóng)民集體”行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)，是我國(guó)除國(guó)家以外唯一合法擁有土地所有權(quán)的特別組織（在沒(méi)有建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村由村委會(huì)代行集體土地所有權(quán)）。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是我國(guó)任何其他組織都無(wú)法比擬的特殊政治屬性。[38]再次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期以來(lái)承擔(dān)農(nóng)村社區(qū)有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)供給的部分公共職責(zé)。最后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他經(jīng)濟(jì)組織不同之處，還在于目前不能適用《破產(chǎn)法》實(shí)行破產(chǎn)倒閉。[39]
2.范圍上的社區(qū)性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是在農(nóng)村特定社區(qū)范圍內(nèi)以集體土地所有制為基礎(chǔ)，以一個(gè)自然村（組）、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為覆蓋范圍建立起來(lái)的社區(qū)型經(jīng)濟(jì)組織，這與供銷(xiāo)合作社、信用合作社、專(zhuān)業(yè)合作社等合作經(jīng)濟(jì)組織以及各類(lèi)企業(yè)組織有明顯的不同。社區(qū)性是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重要特征之一。
3.地域上的唯一性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)以自然村（組）、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體所有土地為邊界建立的地域性組織，在同一層級(jí)的鄉(xiāng)村地域范圍內(nèi)，一般來(lái)說(shuō)只能建立一個(gè)代表“農(nóng)民集體”行使集體土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，不存在與之并列競(jìng)爭(zhēng)的另一個(gè)同一層級(jí)的代行集體土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織。在特定的社區(qū)地域范圍內(nèi)的同一層級(jí)，代行集體土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有唯一性。也就是說(shuō)，在某個(gè)特定的鄉(xiāng)村社區(qū)地域范圍內(nèi)，同一層級(jí)只能建立一個(gè)具有法律上承認(rèn)的代表“農(nóng)民集體”行使集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)組織。一些地方通過(guò)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革后建立的股份經(jīng)濟(jì)合作社，并不涉及土地等資源性資產(chǎn)，因而不能代表“農(nóng)民集體”行使集體土地所有權(quán)，但可以代表“農(nóng)民集體”行使相關(guān)集體資產(chǎn)所有權(quán)，股份經(jīng)濟(jì)合作社并不具有唯一性。
4.產(chǎn)權(quán)上的封閉性。建立在土地集體所有制基礎(chǔ)上的集體經(jīng)濟(jì)組織的集體產(chǎn)權(quán)具有明顯的封閉性特征，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才享有集體土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等權(quán)益，且土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的任何個(gè)人和組織都無(wú)權(quán)獲得土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體收益分配權(quán)等。集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)的集體所有制性質(zhì)不同于共有制（不管是共同共有還是按份共有），集體資產(chǎn)只能由集體成員共同占有，可以明確集體成員的股份或份額，但不可將集體資產(chǎn)分割到個(gè)人。[40]有的認(rèn)為集體所有制類(lèi)似總有制，但也并不等同總有制。[41]傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)還具有模糊性、虛置性特征，呈現(xiàn)所謂“人人都有，人人都沒(méi)有”的狀態(tài)。[42]
5.成員上的身份性。集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有明顯的身份特征，其身份界定主要基于農(nóng)業(yè)合作化歷史、農(nóng)業(yè)戶(hù)籍、現(xiàn)實(shí)情況等因素。一般來(lái)說(shuō)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的取得方式有原始取得、法律取得和民主程序取得等途徑。例如，《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》界定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，一是原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的成員，戶(hù)口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的；二是實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制時(shí)起，集體經(jīng)濟(jì)組織成員所生的子女，戶(hù)口在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，并履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的；三是戶(hù)口遷入、遷出集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的公民，按照組織章程規(guī)定，經(jīng)社委會(huì)或者理事會(huì)審查和成員大會(huì)表決確定其成員資格等。[43]農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份具有唯一性，任何人不得同時(shí)作為同一層級(jí)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)享有平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利。
6.功能上的綜合性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅具有經(jīng)濟(jì)功能，還具有基本公共服務(wù)供給、社區(qū)治理等綜合性功能。2016年12月26日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》指出，要“發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等方面的功能作用”。2020年11月4日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》第6條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等職能，具體開(kāi)展如下業(yè)務(wù)：（1）保護(hù)利用本社成員集體所有或者國(guó)家所有依法由本社集體使用的農(nóng)村土地等資源，并組織發(fā)包、出租、入股，以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓等；（2）經(jīng)營(yíng)管理本社成員集體所有或者國(guó)家所有依法由本社集體使用的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，并組織轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等；（3）管護(hù)運(yùn)營(yíng)本社成員集體所有或者國(guó)家所有依法由本社集體使用的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；（4）提供本社成員生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所需的公共服務(wù)；（5）依法利用本社成員集體所有或者國(guó)家所有依法由本社集體使用的資產(chǎn)對(duì)外投資，參與經(jīng)營(yíng)管理等。除此之外，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上還承擔(dān)農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給、社區(qū)治理以及文化傳承服務(wù)等公共性職責(zé)。
（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在的主要問(wèn)題
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織誕生于1950年代農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)時(shí)期，有近70年的發(fā)展歷史。雖然在不同時(shí)期、不同地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在不同領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用，但從總體上看，由于種種原因，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的改革與建設(shè)明顯滯后，存在的問(wèn)題也比較突出。
1.地位不明。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然與基層黨組織、村民自治組織構(gòu)成我國(guó)當(dāng)代村莊社會(huì)最重要的組織網(wǎng)絡(luò)，但長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位并不明確。一是法律地位不明。改革以來(lái)，《憲法》《村民委員會(huì)組織法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《物權(quán)法》《農(nóng)業(yè)法》等法律都提到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，比如《憲法》第八條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷(xiāo)、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)?！钡覈?guó)至今缺乏《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》等專(zhuān)門(mén)法律明確集體經(jīng)濟(jì)組織的地位和作用。直到2020年6月，我國(guó)才召開(kāi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法起草領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會(huì)議，正式啟動(dòng)起草農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法相關(guān)工作?？梢哉f(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有憲法地位但缺乏專(zhuān)門(mén)的法律地位。二是市場(chǎng)地位不明。自1978年市場(chǎng)化改革以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期缺乏法人地位，雖然《憲法》第十七條規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)”。但由于相關(guān)立法的缺失，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏進(jìn)入市場(chǎng)的法人資格，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中缺乏應(yīng)有的市場(chǎng)主體地位。直到2017年3月通過(guò)的《民法總則》才首次將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確定為“特別法人”。2020年5月通過(guò)的《民法典》進(jìn)一步規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為“特別法人”，并依法取得法人資格。但涉及具體實(shí)施落實(shí)特別法人的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)尚未跟上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以市場(chǎng)主體身份進(jìn)入市場(chǎng)的一些具體障礙并未消除。三是現(xiàn)實(shí)地位不明。在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位也很不明確，大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織依附于基層黨組織和村民自治組織，不能正常獨(dú)立運(yùn)行，其職能和作用常常被基層黨組織和村民自治組織取而代之，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自主性闕如。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，一些集體經(jīng)濟(jì)組織同時(shí)成立公司，且以公司的名義進(jìn)入市場(chǎng)開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
2.產(chǎn)權(quán)不清。自從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織誕生以來(lái)，其產(chǎn)權(quán)的模糊性就始終存在。農(nóng)村改革以前，“一大二公”的人民公社“一平二調(diào)”和“共產(chǎn)風(fēng)”盛行，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利損失巨大。改革以來(lái)，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、流轉(zhuǎn)不順暢、保護(hù)不嚴(yán)格等問(wèn)題相當(dāng)突出，嚴(yán)重?fù)p害了集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。一是集體所有土地與國(guó)有土地權(quán)屬不清。《憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”上述《憲法》條文只是原則性的規(guī)定，而集體土地與國(guó)有土地的邊界往往比較模糊，比如各類(lèi)自然資源的邊界、各個(gè)城市與農(nóng)村的邊界都比較模糊，而相關(guān)精細(xì)化的土地確權(quán)工作則長(zhǎng)期滯后，致使集體土地所有權(quán)的強(qiáng)度就明顯弱于國(guó)有土地所有權(quán)。長(zhǎng)期的征地模式又造成大量集體土地的國(guó)有化。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他組織的產(chǎn)權(quán)邊界不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織往往與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村委會(huì)的產(chǎn)權(quán)邊界不明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村委會(huì)隨意占有、使用集體資產(chǎn)的現(xiàn)象比較普遍。由于城鎮(zhèn)化發(fā)展以及村莊撤并等沖擊，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的產(chǎn)權(quán)也存在不少模糊與糾紛之處。三是集體所有權(quán)主體界定不清?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā返认嚓P(guān)法律強(qiáng)調(diào)集體土地和其他集體資產(chǎn)歸農(nóng)民群眾集體所有，但農(nóng)民群眾集體都是比較抽象的概念，缺乏具體的所有權(quán)主體的規(guī)定，從而造成了集體資產(chǎn)所有權(quán)歸屬主體的模糊性。比如《土地管理法》明確規(guī)定國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，但沒(méi)有規(guī)定集體所有土地的所有權(quán)由哪個(gè)主體代表農(nóng)民集體行使。相關(guān)法律只規(guī)定集體所有的土地屬于農(nóng)民集體所有，而農(nóng)民集體只是一個(gè)抽象的概念集合，并不是一個(gè)具體的組織機(jī)構(gòu)。此外，源于人民公社“三級(jí)所有”的歷史傳統(tǒng)，集體土地所有權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、自然村（組）的界定也比較模糊。特別是一些地方強(qiáng)行推行撤鄉(xiāng)并村運(yùn)動(dòng)，進(jìn)一步加劇了集體產(chǎn)權(quán)歸屬的混亂與矛盾。四是集體經(jīng)濟(jì)組織與集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的產(chǎn)權(quán)不清。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革以前，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份不明確，集體資產(chǎn)家底不清楚，集體資產(chǎn)股份沒(méi)有量化到戶(hù)到人，集體資產(chǎn)監(jiān)管不到位等問(wèn)題突出，致使集體資產(chǎn)名義上“人人都有”，但實(shí)質(zhì)上“人人都沒(méi)有”，集體資產(chǎn)往往被村干部等少數(shù)人控制、少數(shù)人侵吞。
3.政經(jīng)不分。由于受人民公社“政社合一”體制的深刻影響，至今農(nóng)村政經(jīng)不分現(xiàn)象比較普遍。目前許多地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作主要由村兩委成員兼管，集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)的賬戶(hù)混用，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織也沒(méi)有與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分開(kāi)設(shè)立賬戶(hù)。據(jù)北京市農(nóng)研中心課題組的調(diào)查，到2015年底，在北京市195個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織中就存在著三種主要類(lèi)型：一是實(shí)行政社分開(kāi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)賬目單獨(dú)設(shè)置、有獨(dú)立經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的有20個(gè)（包括豐臺(tái)區(qū)5個(gè)、海淀區(qū)7個(gè)、朝陽(yáng)區(qū)8個(gè)），占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的10%。二是建立隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集體資產(chǎn)管理委員會(huì)或辦公室、賬目單獨(dú)設(shè)置的有94個(gè)（包括順義、通州、門(mén)頭溝、房山、密云5個(gè)區(qū)全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及朝陽(yáng)區(qū)13個(gè)鄉(xiāng)、石景山1個(gè)鎮(zhèn)），占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的48.2%。這類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖實(shí)行賬目單設(shè)，但集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)收益仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配使用。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)、賬目等并入政府賬目的有81個(gè)（包括昌平、大興、懷柔、延慶、平谷5個(gè)區(qū)的全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)），占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的41.5%。[44]
4.名實(shí)不符。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然有《憲法》和其他法律的規(guī)定，在政策上也得到不斷的強(qiáng)調(diào)與重視，但在許多地方，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可謂有名無(wú)實(shí)，或名不副實(shí)。有的地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中將鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門(mén)進(jìn)行管理，集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有，有的地方取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)僅有集體資產(chǎn)賬面數(shù)據(jù)，而沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的理事長(zhǎng)不是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但因有黨政機(jī)關(guān)干部不準(zhǔn)在社會(huì)團(tuán)體兼職的要求，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)社的理事長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府臨時(shí)聘用人員擔(dān)任的現(xiàn)象。很多地方的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織更是名存實(shí)亡，“有牌子，沒(méi)組織?！庇械拇暹B集體經(jīng)濟(jì)組織的牌子也沒(méi)有。不少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部管理不規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，沒(méi)有開(kāi)展正常的經(jīng)營(yíng)、管理業(yè)務(wù)。有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面上除了已經(jīng)承包給農(nóng)戶(hù)的承包土地?cái)?shù)據(jù)外沒(méi)有其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，除了上級(jí)有關(guān)部門(mén)撥付的建設(shè)資金外也沒(méi)有任何集體經(jīng)營(yíng)性收入。
5.履職不全。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有“管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員”等職能，承擔(dān)著社區(qū)綜合性服務(wù)管理的多重職責(zé)。但長(zhǎng)期以來(lái)，許多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并沒(méi)有充分履行有關(guān)法律和章程賦予和明確集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)，沒(méi)有充分發(fā)揮應(yīng)有的功能作用。一是在集體資產(chǎn)管理上不到位。許多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身缺乏對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行管理的動(dòng)力和機(jī)制，造成“小官巨貪”現(xiàn)象，導(dǎo)致集體資產(chǎn)的驚人流失。二是在集體資源開(kāi)發(fā)上不充分。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都建立在農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)之上，所以凡是有集體所有土地的地方都有集體土地資源，凡是有集體土地資源的地方都有開(kāi)發(fā)利用的空間和潛力。但不少集體經(jīng)濟(jì)組織在集體資源開(kāi)發(fā)利用上缺乏思路和辦法，要么放任自流，要么束手無(wú)策，要么開(kāi)發(fā)無(wú)方而破壞有術(shù)。三是在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展上不謀劃。在改革進(jìn)程中之所以產(chǎn)生一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”和“薄弱村”，雖然有多種因素所致，但缺乏健全的集體經(jīng)濟(jì)組織和有能力的集體經(jīng)濟(jì)組織帶頭人去謀劃與推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大關(guān)系。四是在集體成員服務(wù)上不作為。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，這是改革以來(lái)我國(guó)憲法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)體制，是黨的農(nóng)村政策的基石。但許多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織幾乎完全放棄了有關(guān)法律和章程規(guī)定的為集體經(jīng)濟(jì)組織成員提供生產(chǎn)生活服務(wù)的職責(zé)。這突出體現(xiàn)在集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的功能缺位上。農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)即“分”是農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的基礎(chǔ)，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)即“統(tǒng)”是農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的關(guān)鍵。集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)最重要的是要增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)戶(hù)的服務(wù)功能。而有的地方不但沒(méi)有增強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶(hù)的服務(wù)功能，反而以“統(tǒng)”的名義去削弱乃至取消“分”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)與實(shí)踐誤區(qū)。
6.經(jīng)營(yíng)不善。我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織總體經(jīng)營(yíng)效益不佳。截至2019年底，在全部55.43萬(wàn)個(gè)村中，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收益或經(jīng)營(yíng)收益在5萬(wàn)元以下的“空殼村”有32萬(wàn)個(gè)，占總村數(shù)的57.7%，經(jīng)營(yíng)收益5萬(wàn)元以上的村23.5萬(wàn)個(gè)，占總村數(shù)的43.3%。其中，有15.96萬(wàn)個(gè)村沒(méi)有集體經(jīng)營(yíng)性收入，占28.8%；16.01萬(wàn)個(gè)村的經(jīng)營(yíng)性收入低于5萬(wàn)元，占28.9%；9.98萬(wàn)個(gè)村的經(jīng)營(yíng)收入在5萬(wàn)元至10萬(wàn)元之間，占18%；9.37萬(wàn)個(gè)村的經(jīng)營(yíng)收入在10萬(wàn)元至50萬(wàn)元之間，占16.9%；1.87萬(wàn)個(gè)村的經(jīng)營(yíng)收入在50萬(wàn)元至100萬(wàn)元之間，占3.4%；約2.25萬(wàn)個(gè)村的經(jīng)營(yíng)收入在100萬(wàn)元以上，占4.1%。[45]據(jù)調(diào)查，2019年北京市有1982個(gè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織收不抵支，占村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的50.3%；全市村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)負(fù)債率為59.6%，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)負(fù)債率為82.5%，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)負(fù)債率為55.3%。[46]
三、新時(shí)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重構(gòu)
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村基層黨組織、村民自治組織一道，構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)基層村莊社會(huì)最重要的組織架構(gòu)。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須從多方面重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，重點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的價(jià)值重構(gòu)、組織重構(gòu)、產(chǎn)權(quán)重構(gòu)、功能重構(gòu)、治理重構(gòu)。
（一）價(jià)值重構(gòu)
在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，回顧農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)、人民公社化運(yùn)動(dòng)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，總結(jié)改革以來(lái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)的成敗得失，直面農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)組織在理論、政策、法律和現(xiàn)實(shí)中一個(gè)不能漠視的巨大現(xiàn)實(shí)存在，必須重新認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重要價(jià)值，重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中的價(jià)值地位。
首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是堅(jiān)持集體所有制的重要組織載體。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立在農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)之上，同時(shí)又是除國(guó)家以外唯一擁有土地所有權(quán)即集體土地所有權(quán)的特別組織，其地位和作用具有不可替代的重要性。只要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，就必須堅(jiān)持和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不斷探索創(chuàng)新農(nóng)村集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。
其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要力量。一方面，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村組織振興，必須實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的振興。要徹底改變一段時(shí)期以來(lái)高度重視農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和村民自治組織建設(shè)而忽視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)現(xiàn)象，改變重視農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社建設(shè)而忽視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)的做法，要像重視農(nóng)村基層黨組織建設(shè)那樣重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，像重視村民自治組織建設(shè)那樣重視集體經(jīng) 濟(jì)組織建設(shè)，像重視農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社建設(shè)那樣重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織振興與農(nóng)村基層黨組織振興、村民自治組織振興相輔相成，與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展相得益彰。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身就是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興的重要力量和振興主體，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的重要基礎(chǔ)，必須在新形勢(shì)下將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織體系、功能發(fā)揮、治理機(jī)制全面建設(shè)好、發(fā)展好。
再次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村共同富裕的重要依托。實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。共產(chǎn)黨執(zhí)政后在農(nóng)村進(jìn)行社會(huì)義改造，推行農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，建立土地歸公的集體所有制，其初心和使命就是要消滅剝削，消除兩極分化，實(shí)現(xiàn)全體農(nóng)民的共同富裕。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要堅(jiān)持不忘初心使命，最根本的就是要全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，切實(shí)保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)以及參與集體經(jīng)濟(jì)組織管理的民主權(quán)利，著力促進(jìn)共同富裕，使每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員在集體經(jīng)濟(jì)組織中都切身感受到獲得感、幸福感、安全感。
（二）組織重構(gòu)
20世紀(jì)80年代在人民公社解體、政社分設(shè)中，由于對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)識(shí)比較模糊，致使農(nóng)村三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)明顯滯后，許多地方?jīng)]有建立相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年，全國(guó)583573個(gè)村中，建立村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的413370個(gè)，占70.8%；村委會(huì)代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的村170203個(gè)，占29.2%。在全國(guó)4838482個(gè)村民小組中，建立組集體經(jīng)濟(jì)組織的759321個(gè)，僅占15.7%。在36082個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的就更少了，因?yàn)閿?shù)量過(guò)小而沒(méi)有納入統(tǒng)計(jì)表中。[47]目前主要有北京、上海等特大城市和一些東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建立有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。如果要真正堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制，維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利，提高農(nóng)民的組織化程度，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須高度重視并著力推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，建立健全農(nóng)村三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織體系。
一是要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。基于人民公社三級(jí)所有的歷史背景，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)形成和積累了一定規(guī)模的集體資產(chǎn)。但在撤社建鄉(xiāng)以及歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，由于忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)長(zhǎng)時(shí)期的重大流失和農(nóng)民集體權(quán)益的嚴(yán)重?fù)p失。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程中，要像各級(jí)組織部門(mén)抓基層黨組織建設(shè)、民政部門(mén)抓村民自治建設(shè)那樣，各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)必須著力抓好集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)。應(yīng)當(dāng)總結(jié)北京、上海、廣東等地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面的基本經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)加快建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，從根本上改變絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織缺失的狀況，維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本權(quán)利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)的工作重點(diǎn)，就是要落實(shí)1984年中央一號(hào)文件就已經(jīng)提出的“地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到組織為農(nóng)戶(hù)服務(wù)的工作上來(lái)”的要求，[48]發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)一服務(wù)”的重要功能?？梢越梃b東亞地區(qū)農(nóng)會(huì)組織建設(shè)的有益做法，著力將鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)成為類(lèi)似于東亞農(nóng)會(huì)組織性質(zhì)的全方位服務(wù)于農(nóng)民生產(chǎn)生活的區(qū)域服務(wù)中心。
二是建立健全村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織體系建設(shè)中，目前村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)的成效相對(duì)較好一些。截至2019年，全國(guó)70.8%的村建立有村集體經(jīng)濟(jì)組織，63.2%的村完成了村級(jí)集體產(chǎn)權(quán)制度改革。但仍有29.2%的村由村委會(huì)代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能。[49]尚未建立村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的村，應(yīng)當(dāng)加快建立村集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)，推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，摸清集體資產(chǎn)家底，界定集體成員身份，保障成員權(quán)利，加強(qiáng)股權(quán)管理，強(qiáng)化服務(wù)職責(zé)。對(duì)于已建立集體經(jīng)濟(jì)組織的村，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步建立健全符合特別法人要求的治理結(jié)構(gòu)，依照《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》，修改完善章程，嚴(yán)格規(guī)范運(yùn)行。
三是建立健全組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村人民公社建立以后確立了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的根本制度，生產(chǎn)隊(duì)是基本的核算單位。人民公社解體以后，生產(chǎn)大隊(duì)改為村民委員會(huì)，生產(chǎn)隊(duì)改為村民小組，絕大部分組一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)始萎縮甚至消失，但仍有部分組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得到堅(jiān)持和發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年底，全國(guó)建立有組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的75.9萬(wàn)多個(gè)，占村民小組總數(shù)的15.7%；以組為單位完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村民小組22.56萬(wàn)個(gè)，占村民小組總數(shù)的4.7%。[50]在有條件但尚未建立集體經(jīng)濟(jì)組織的村民小組，應(yīng)當(dāng)加快建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織；在沒(méi)有必要建立集體經(jīng)濟(jì)組織的村民小組，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)事求是，不必“一刀切”地建立組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，但必須加強(qiáng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，使村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織能夠有效維護(hù)村民小組成員的正當(dāng)權(quán)益。
（三）產(chǎn)權(quán)重構(gòu)
農(nóng)村集體資產(chǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的主要財(cái)產(chǎn)，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)村集體資產(chǎn)包括農(nóng)民集體所有的土地等資源性資產(chǎn)，用于經(jīng)營(yíng)的房屋等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，用于公共服務(wù)等方面的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。重構(gòu)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，就是要分類(lèi)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，讓廣大農(nóng)民分享改革發(fā)展成果，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)集體的認(rèn)同感、歸屬感、自豪感。對(duì)于重構(gòu)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的總體要求是，對(duì)土地等資源性資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)登記頒證，對(duì)集體公益設(shè)施等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)建立健全運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)著力推進(jìn)確權(quán)到戶(hù)和股份合作制改革。
一是在農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)上。近年來(lái)國(guó)家已經(jīng)明確的政策制度安排主要有：（1）按照農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”的要求，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局。（2）土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，土地承包權(quán)人對(duì)承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。（3）賦予農(nóng)民對(duì)承包地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。（4）保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年。（5）嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，不得違法調(diào)整農(nóng)戶(hù)承包地，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件。重構(gòu)農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)，關(guān)鍵就是要貫徹落實(shí)農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”辦法，同等保護(hù)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下承包土地的產(chǎn)權(quán)封閉性，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人和組織可以依法流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
二是在農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)上。近年來(lái)國(guó)家已經(jīng)明確的政策制度安排主要有：（1）探索實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)、農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。（2）農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，面積不得超過(guò)本省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)歷史形成的宅基地面積超標(biāo)和“一戶(hù)多宅”等問(wèn)題，按照有關(guān)政策規(guī)定分類(lèi)進(jìn)行認(rèn)定和處置。（3）鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、民宿、鄉(xiāng)村旅游等。城鎮(zhèn)居民、工商資本等租賃農(nóng)房居住或開(kāi)展經(jīng)營(yíng)的，租賃合同期限不得超過(guò)二十年。（4）對(duì)進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民，各地可以多渠道籌集資金，探索通過(guò)多種方式鼓勵(lì)其自愿有償退出宅基地。（5）充分保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。不得以各種名義違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地和強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”，不得違法收回農(nóng)戶(hù)合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件。（6）嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地，嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。嚴(yán)禁借流轉(zhuǎn)之名違法違規(guī)圈占、買(mǎi)賣(mài)宅基地。重構(gòu)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)，關(guān)鍵就是要改革創(chuàng)新農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”辦法，改變長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)村宅基地過(guò)度控制、對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)嚴(yán)格限制的管控思維方式和習(xí)慣做法，必須適應(yīng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要，突破農(nóng)村宅基地管控的傳統(tǒng)窠臼，發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村宅基地資源配置中的決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)的封閉性與開(kāi)放性的有機(jī)統(tǒng)一，維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民宅基地和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益，為鄉(xiāng)村振興開(kāi)辟利國(guó)利民的新道路。
三是在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)上。近年來(lái)國(guó)家已經(jīng)明確的政策制度安排主要有：（1）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。（2）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。（3）通過(guò)出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押。（4）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出租，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等，參照同類(lèi)用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。（5）集體建設(shè)用地的使用者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的用途使用土地。2019年8月26日十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過(guò)、2020年1月1日起實(shí)施的新《土地管理法》，最大亮點(diǎn)是允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，這是重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)最重要的法律突破。[51]重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)，關(guān)鍵就是要貫徹落實(shí)新《土地管理法》有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的規(guī)定，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市配套制度體系，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地發(fā)展權(quán)，維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體收益分配權(quán)。
四是在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)重構(gòu)上。近年來(lái)國(guó)家已經(jīng)明確的政策制度安排主要有：（1）清產(chǎn)核資，對(duì)集體所有的各類(lèi)資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資，摸清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織家底。（2）明確集體資產(chǎn)所有權(quán)，把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級(jí)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體，并依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。（3）確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，統(tǒng)籌考慮戶(hù)籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，解決成員邊界不清的問(wèn)題。（4）以股份合作制為改革基本方式，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。（5）股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主，是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定。股權(quán)管理提倡實(shí)行不隨人口增減變動(dòng)而調(diào)整的方式。（6）保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利，改革探索賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革從地方率先探索到全國(guó)統(tǒng)籌安排，這是我國(guó)重構(gòu)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)極為重要的制度創(chuàng)新。重構(gòu)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，關(guān)鍵就是要貫徹落實(shí)中央有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策規(guī)定，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導(dǎo)向，全面完成和深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。
（四）功能重構(gòu)
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為社區(qū)型綜合性經(jīng)濟(jì)組織，具有多重功能。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》以及《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》都明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等職能。
一是管理集體資產(chǎn)。首先，集體經(jīng)濟(jì)組織肩負(fù)履行管理集體資產(chǎn)的主體責(zé)任。集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理的主體，要堅(jiān)持民主和公開(kāi)原則，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體資產(chǎn)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)，建立健全集體產(chǎn)權(quán)登記等資產(chǎn)管理基礎(chǔ)性制度。其次，各級(jí)黨委政府負(fù)有管理農(nóng)村集體資產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。在工作上要將集體資產(chǎn)管理提上重要議事日程，在制度上將集體資產(chǎn)管理納入法制建設(shè)軌道，在體制機(jī)制上不斷深化集體資產(chǎn)管理改革，創(chuàng)新管理機(jī)制。再次，各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)承擔(dān)農(nóng)村集體資產(chǎn)的指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。重點(diǎn)是要推進(jìn)集體資產(chǎn)管理的制度化、規(guī)范化、程度化、公開(kāi)化、精細(xì)化、信息化等工作，指導(dǎo)、監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織貫徹落實(shí)章程，維護(hù)和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利。
二是開(kāi)發(fā)集體資源。農(nóng)村集體資源十分豐富，集體資源開(kāi)發(fā)利用的潛力巨大。首先，大力利用山水林田湖草等資源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等業(yè)態(tài)。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際，因地制宜利用集體土地資源開(kāi)展農(nóng)業(yè)觀光和鄉(xiāng)村體驗(yàn)活動(dòng)，建設(shè)田園綜合體，建設(shè)農(nóng)樂(lè)園，創(chuàng)建戶(hù)外課堂等休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，為人們提供鄉(xiāng)村體驗(yàn)。其次，合理開(kāi)發(fā)利用閑置農(nóng)宅發(fā)展多種形式的鄉(xiāng)村民宿。集體經(jīng)濟(jì)組織既可以單獨(dú)開(kāi)發(fā)利用閑置農(nóng)宅，也可以與社會(huì)資本合作開(kāi)發(fā)利用閑置農(nóng)宅。再次，積極開(kāi)發(fā)利用農(nóng)村集體建設(shè)用地，發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村公益事業(yè)。充分利用新修訂的《土地管理法》允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的新契機(jī)，加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地利用的規(guī)劃和開(kāi)發(fā)等工作，立足實(shí)際，發(fā)展鄉(xiāng)村自身特色產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村公益事業(yè)。
三是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，既是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重要職能，也是各級(jí)黨委和政府高度重視與大力推動(dòng)的重要工作。特別是近些年來(lái)，各級(jí)黨委和政府制定和出臺(tái)了一系列發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的政策措施，取得了一定的成效。但由于多種因素的影響，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的深層次問(wèn)題不少，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力不足比較明顯，應(yīng)當(dāng)在戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)上和體制機(jī)制上有所新突破。首先，要像重視國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展那樣重視集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，像抓國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展那樣抓集體企業(yè)改革發(fā)展。要改變長(zhǎng)期以來(lái)在思想觀念和政策制度安排上重國(guó)有、輕集體的傾向，構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)與國(guó)有經(jīng)濟(jì)、集體企業(yè)與國(guó)有企業(yè)同等重要、平等對(duì)待的政策制度體系。其次，加快集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)立法工作，改變集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展立法嚴(yán)重滯后的局面，盡快制定有關(guān)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)。再次，改革制約集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制，營(yíng)造有利于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的制度環(huán)境。一要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)封閉性與開(kāi)放性的有機(jī)統(tǒng)一；二要加快破除城鄉(xiāng)二元體制，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)和平等交換，發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用；三要保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的民主管理權(quán)和集體收益分配權(quán)，使集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果由集體成員共享。
四是服務(wù)集體成員。為集體成員提供生產(chǎn)生活各方面的服務(wù)，是集體經(jīng)濟(jì)組織建立與發(fā)展的根本目的。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的功能，強(qiáng)化統(tǒng)一服務(wù)職能，重點(diǎn)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)成為鄉(xiāng)村樞紐型農(nóng)民服務(wù)中心。2020年10月29日中共十九屆五中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心。2021年4月29日十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興法》第二十一條規(guī)定“國(guó)家采取措施支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展，為本集體成員提供生產(chǎn)生活服務(wù)”。第四十一條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府社會(huì)管理和服務(wù)能力建設(shè)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成鄉(xiāng)村治理中心、農(nóng)村服務(wù)中心、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中心”。[52]鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心和農(nóng)村服務(wù)中心，至少應(yīng)在如下兩個(gè)方面著力：一方面，要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本公共服務(wù)提供。2017年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力建設(shè)作了明確規(guī)定。另一方面，要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)提供?？梢越梃b臺(tái)灣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)會(huì)組織的有益經(jīng)驗(yàn)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)作為重點(diǎn)，制定《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》，形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織即鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)社為主導(dǎo)、以鄉(xiāng)帶村的服務(wù)新機(jī)制，全方位加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部設(shè)立生產(chǎn)合作、供銷(xiāo)合作、信用合作、文化旅游、農(nóng)業(yè)教育、對(duì)外聯(lián)絡(luò)等服務(wù)部門(mén)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)合作、供銷(xiāo)合作、信用合作，為集體成員的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后全方位社會(huì)化專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。可以將有關(guān)部門(mén)分散提供的農(nóng)資、農(nóng)技、信息、金融、流通等農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)整合到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之中，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這個(gè)服務(wù)平臺(tái)向社員提供統(tǒng)一整地、統(tǒng)一供應(yīng)種子、統(tǒng)一規(guī)范使用化肥農(nóng)藥、統(tǒng)一利用高科技設(shè)備、統(tǒng)一開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)、統(tǒng)一聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行田間管理、統(tǒng)一信息服務(wù)、統(tǒng)一金融服務(wù)、統(tǒng)一市場(chǎng)銷(xiāo)售服務(wù)等。鼓勵(lì)和規(guī)范以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織為主體，承接農(nóng)村交通、水利、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、道路養(yǎng)護(hù)、綠化環(huán)衛(wèi)管護(hù)等社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞務(wù)服務(wù)和政策工程項(xiàng)目，加強(qiáng)和提升相關(guān)服務(wù)質(zhì)量，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成為農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的主力軍，成為服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要組織力量。
（五）治理重構(gòu)
推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，必須實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織的治理重構(gòu)，加快構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理體系，提升集體經(jīng)濟(jì)組織的治理能力和治理效能。
一是加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織系列立法工作，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)管理納入法治化體系。按照《民法典》確定的集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人類(lèi)型，加快推進(jìn)國(guó)家《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》以及地方《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》的立法進(jìn)程。2020年6月，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法起草領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會(huì)議在京召開(kāi)，標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法起草相關(guān)工作正式啟動(dòng)。2020年8月21日，黑龍江省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)、10月1日起施行《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》，明確了集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位、管理主體、股份合作體制和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)制以及監(jiān)督管理等一系列核心制度，對(duì)產(chǎn)權(quán)制度改革成果，以法規(guī)形式進(jìn)行了固化。黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地方立法走在全國(guó)前列，相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)做法值得借鑒。在制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體法律法規(guī)的同時(shí)，也要加強(qiáng)相關(guān)輔助法律法規(guī)以及配套法律法規(guī)建設(shè)，形成集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)體系。
二是完善與落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理納入規(guī)范化軌道。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，建立健全新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理結(jié)構(gòu)，貫徹落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的章程制定和修訂工作，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理的制度化、規(guī)范化、程序化，形成集體經(jīng)濟(jì)組織共建、共治、共享、共贏的治理局面，充分體現(xiàn)和保障每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的主人翁地位，確保集體成員權(quán)利得到有效保障，集體成員意志得到充分體現(xiàn)。各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織落實(shí)章程情況的指導(dǎo)與監(jiān)督檢查，確保章程規(guī)定的成員大會(huì)或成員代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等治理機(jī)制得到有序運(yùn)行，確保實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的民主管理、規(guī)范經(jīng)營(yíng)，保障集體成員的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
三是不斷深化改革擴(kuò)大開(kāi)放，營(yíng)造有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織振興的體制環(huán)境。首先，在深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，建立健全有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的特別法人財(cái)稅制度。使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同等享受新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的各項(xiàng)財(cái)政優(yōu)惠政策，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織帶動(dòng)農(nóng)民共同富裕，減免集體股份分紅的個(gè)人所得稅等相關(guān)稅費(fèi)。其次，建立健全有利于集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的金融制度。在戰(zhàn)略上加強(qiáng)農(nóng)村合作金融建設(shè)，積極探索以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織為主體發(fā)展農(nóng)村合作金融，農(nóng)村信用合作社可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織建立信貸部門(mén)和服務(wù)窗口，滿(mǎn)足集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員多方面的金融服務(wù)需求。再次，建立健全鼓勵(lì)優(yōu)秀人才到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策制度。建立集體經(jīng)濟(jì)組織吸引外部人才的體制機(jī)制，在集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)實(shí)行開(kāi)放式用人制度，加快建立健全職業(yè)經(jīng)理人聘任機(jī)制，形成科學(xué)合理的薪酬制度，促進(jìn)人力資源向集體經(jīng)濟(jì)組織合理流動(dòng)。推動(dòng)城鄉(xiāng)就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障制度接軌，使在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員能夠享受到與在國(guó)有企業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員同等的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障待遇。最后，積極推進(jìn)政經(jīng)分離。厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府之間、村集體經(jīng)濟(jì)組織與村黨支部、村委會(huì)之間的職能關(guān)系和權(quán)責(zé)邊界，實(shí)行黨務(wù)、村務(wù)、社務(wù)分離，各類(lèi)組織賬戶(hù)分開(kāi)，加強(qiáng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共產(chǎn)品供給職責(zé)，保障村民自治，剝離集體經(jīng)濟(jì)組織所承擔(dān)的農(nóng)村社區(qū)公共管理和公共服務(wù)職能，使農(nóng)村基層各類(lèi)組織依法依規(guī)各司其職，相互配合，協(xié)調(diào)發(fā)展。
（張英洪系北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員； 王麗紅系北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心副研究員；劉偉系華北科技學(xué)院教授。本報(bào)告刪節(jié)版載于《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》2021年第7期、8期、9期，此系未刪全文。）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
