——從“人”的視角出發
【內容提要】鄉村治理的傳統模式——“鄉政村治”在20多年的運行中出現了諸多問題,理論界與實踐操作者均已在創新鄉村治理方面進行了大量積極的探索。但是,鄉村治理水平始終難以得到本質上的提升。本文選取了幾種具有代表性的具體鄉村治理模式進行比較分析,認為全面分析和重新認識鄉村治理中的“人”對于把握我國鄉村治理狀況和未來發展趨勢具有重要意義,并于理論與實際操作層面提出了相關建議。
【關鍵詞】鄉村治理村民;委托人;自然狀態;公民
20世紀80年代初,我國鄉村社會治理模式經歷了一次巨大變遷,村民自治制度即“鄉政村治”模式登上歷史舞臺,并在推動農村社會經濟發展方面發揮了舉世矚目的效用。經過20余年的發展,“鄉政村治”逐漸異化,其困境引起了理論界與實際操作者的廣泛關注。許多農村地區在創新鄉村治理方面進行了積極的探索,使我國農村日益呈現多樣化的格局。但是,鄉村治理水平始終難以得到大的提高。在對幾種具有代表性的具體鄉村治理模式分析比較的基礎上,本文認為,全面分析和認識鄉村治理中的“人”對于把握我國鄉村治理狀況和未來發展趨勢應該是有所裨益的。
一、不同鄉村治理模式的比較分析
1.經濟較為發達地區不同鄉村治理模式的比較分析
經濟基礎決定上層建筑,生產力的發展水平直接影響到生產關系的表現形式。總體而言,在我國經濟較為發達的地區,鄉村治理水平普遍較高。但是,經濟發展狀況并不是影響鄉村治理水平的唯一因素。在相似的經濟發展水平下,鄉村治理模式可能會大相徑庭。本文選取了同屬經濟大省浙江的兩個不同村莊,對其不同的鄉村治理模式加以具體比較。
面對“鄉政”統治的窘境,我國鄉村社會很多地區已經自覺地開始了一場抵制“村治”衰落的運動,村民自我治理的重要性已不再流于口號或形式,開始得到空前的重視。上世紀90年代末,浙江省溫嶺市率先推出了“民主懇談會”模式,在當地農村大放異彩,獲得了高度評價:民主懇談會是多中心治理模式的成功制度實踐,為村民提供了“溝通、協商和對話”的公共論壇;是群眾民主教育的學校,使村民具備了較高的民主素養;有效地化解了民主參與的廣泛性與有效性之間的矛盾。[1]而在浙江省東陽市的白坦一村,“村治”權主要集中于少數幾位能人手中。改革開放以來,我國逐步確立了以經濟建設為中心的指導方針,一批懂管理、善經營的經濟能人迅速崛起,并逐漸進入農村基層政治生活,成為“村治”的主導人物。
比較上述兩種鄉村治理模式,差異較為明顯。在“能人治理”的白坦一村,經濟因素介入村莊權力運作過程,村干部在決策和管理中容易出現利益傾斜現象,“具體工作中某些頭面人物的影響可能相對大些”。[2]更重要的是,白坦一村的社會價值觀存有較大偏頗之處。該村村民對個人經濟能力極為崇尚,對出于公益目的的“公益性參與”行為漠不關心。市場經濟既為白坦一村提供了發展經濟的大好機遇,又對其價值觀產生了重大沖擊,這種沖擊對于建設和諧社會、建設社會主義新農村不能不說是一個遺憾。“民主懇談會”有可能彌補這一遺憾。在“民主懇談會”上,與會者之間基本上是平等的伙伴關系,為了公共事務治理的目標聚在一起進行討論,產生明顯分歧時,能夠尊重異見。既沒有對于權力的盲從,也沒有對于財富的膜拜。“民主懇談會”得以成功運作的原因在于發達的個私民營經濟培養出的“自主、平等和自由意識”。在白坦一村,如果沒有某位村干部到場,“許多事難辦成”,對于經濟能力的過度崇拜阻礙了該村的鄉村治理水平向更高層次發展。“民治”不等于“人治”,個人、財富崇拜式的權威型治理不應成為鄉村治理的最終模式。擁有同樣發達的個私民營經濟,白坦一村基本具備了舉辦“民主懇談會”的硬件,所欠缺的應該是大力培養村民的“自主、平等和自由意識”,即公民意識。但是,“民主懇談會”亦非鄉村治理的“終極”模式。作為來自基層的制度創新,“民主懇談會”的長效性受到了質疑,因為它同樣“受制于各行為主體對利益的估計,受制于當地民眾民主的‘習性”’。[3]
2.經濟相對落后地區不同鄉村治理模式的比較分析
經濟發展水平不是制約鄉村治理績效的唯一因素。針對實際村情,具體問題具體分析,經濟發展水平較為低下地區亦能摸索出行之有效的鄉村治理模式。本文選取四川省與江西省兩種受到較高評價的鄉村治理模式作為研究對象,對其進行分析比較。
隨著農村稅費改革的推進,農村基層組織運轉出現困難成為了不爭的事實。在這一時代背景下,四川省射洪縣對鄉村治理模式進行了調整,創立了“選派鄉鎮干部到村任職,村組干部合并”的精簡模式。這種模式在當地取得了良好的成效:有利于防止農民稅費負擔的反彈;有利于縮短國家方針政策的傳導渠道,提高辦事效率;有利于理順兩委職責,提高二者分工協作水平。[4]同一時期,江西贛州在全市農村展開了以村鎮規劃、“三清三改”和文明村鎮創建為主要內容的“五新一好”的新農村建設活動,取得了良好成效。[5]當地大量涌現的“新農村建設理事會”作為民間自發成立的自治組織,亦是對鄉村治理制度的有益補充。[6]上述兩種模式均運行于不發達農村地區,將兩者加以比較,可以發現一些重要的相同點。射洪縣“選派鄉鎮干部到村任職,村組干部合并”的精簡模式采取了“試點”運行的方法,2003年首先于瞿河鄉試運行。由于成效良好,獲得了村民的廣泛認同,隨即在全縣展開。一項改革措施能否順利實施,擁有穩固的群眾基礎乃是必要條件。贛州模式亦不例外,其鄉村治理首先要達成的目標即是“三清三改”和村莊整治。這種工作思路和政策措施切合了鄉村財力匱乏、農民強烈盼望發展的實際情況。
不能否認,上述兩種鄉村治理模式亦存在著很多不足之處。射洪縣“選派鄉鎮干部到村任職,村組干部合并”的精簡模式“運用得當會相得益彰,一旦疏漏便會妨礙村民自治權的真正落實”。[7]例如,萬林鄉規定村干部中只設村主任、村支書,而婦代會主任、團支部書記、民兵連長、社會治安綜合治理辦公室主任等職由村主任及村支書兼任;各村不再單設社(組)長職務,全部由村干部兼任。這種做法確實減少了村干部人數,但是減員并不等于增效。一方面,村干部的工作范圍擴大許多,工作質量難以保證;另一方面,權力過度集中于村干部手中,對于民主的真正實現也許有弊無利。權力的集中會否導致權力的濫用,其責任并不完全在于掌權者。很多時候,只顧個人眼前利益的村民對于鄉村治理的失范是負有部分責任的。在“贛州模式”中,新農村建設理事會的成功運作對于理事會成員的“德性”具有很高的要求。但是,許多地方的理事會成員已從最初不需給付報酬的“義工”,演化成為收取報酬的“準村干部”,“官僚化”傾向已然明顯。來自于村民的理事會成員難以保證其“德性”,制約了“贛州模式”向更高層次發展。
二、鄉村治理中的村民及其治理——從“人”的視角出發
現行的鄉村治理模式及其運行存在各種各樣的問題,既有體制等內生因素的制約,也有環境等外生因素的影響。但是,與所有問題都脫不開干系的,只有鄉村治理的載體——人。
1.公共產品與公共行為提供中的村民治理——從理論的視角看
新農村建設的突破口在于農村公共產品供給狀況的改善,而現行鄉村治理模式是導致農村公共產品短缺的重要原因。鄉村治理體制本身固然存在問題,但是,問題產生過程中“人”的影響也必須得到重視。
以委托人——代理人理論來看農村的公共產品供給機制,普遍認為存在的委托代理關系是村民——鄉鎮政府或村委會。鄉鎮政府或村委會作為代理人,理所當然被認為應該承擔農村公共產品供求失衡的責任。不可否認,鄉鎮政府或村委會本身存在自利性,其行為經常通過強制性的權力表現出來,農村公共產品供給計劃由其制定,在自利性膨脹的情況下,可能做出亂收費、亂攤派以及把理應提供的無償公共服務變為有償服務之類的行為。對代理人加強監督與控制已成為共識,但是,委托人——村民在農村公共產品供給失衡中所應承擔的責任卻往往被忽視。
公共選擇理論認為,對于公共產品來說,不存在一種刺激機制來誘使個人真實顯示其對公共產品的偏好。由于公共產品具有非競爭性與非排他性,村民無論是否付費、付費多少,能夠享用的公共產品是相同的。“搭便車”的可能性誘使村民隱瞞或扭曲自己的偏好,坐享其他村民付費所形成的供給。村民出于自身利益的理性考慮,傾向于少報自己對于農村公共產品的有效需求,并且試圖強調甚至夸大自身的貧困境遇,一方面希望獲得鄉鎮政府較多的經濟支援,另一方面企圖將公共產品的供給成本推給其他村民承擔,村民在農村公共產品供給中的道德風險由是產生。在信息不對稱的環境中,面對眾多村民少報有效需求的“策略”,由于財政負擔能力有限,鄉鎮政府無疑樂于減少公共產品供給。代理人作出的這種逆向選擇,其委托人——村民也應承擔部分責任。而且,將公共產品的供給成本推給其他村民承擔,也只能成為空想,因為每一個村民都具有這種“個體的理性”,而“有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或者集團的利益。”[8]在蘇北灌云的調研結果顯示,由于單個村民為村莊共同利益作出的貢獻或犧牲,其收益將為村莊中所有村民所分享,因此,超過70%的村民表示不會采取上訪這類將會惠及所有村民而自己卻可能做出犧牲的公共行為,選擇對村干部的腐敗行為保持沉默。
從這一角度看,可以認為我國鄉村社會至少在某些層面上尚處于霍布斯所描述的自然狀態:人與人之間是一種相互敵對狀態,每個人都追求自身利益最大化,而社會總產品最少。[9]以村民是否對村干部的腐敗行為進行揭發為例,以“囚徒困境”理論作為分析工具,可以在一定程度上揭示我國鄉村社會的“自然狀態”。
假設某一村莊由村民A、B和若干村干部組成,村干部存在腐敗行為。A、B的選擇是:舉報或沉默。他們面臨的形勢是:如果某人舉報而另一人沉默的話,舉報者將受到損失(經濟、心理等方面),假設其利益損失值為-10,而沉默者不會受損甚至可能趁此搭上“便車”而獲益,假設其利益獲得值為 1;如果兩人都沉默,則兩人都必須忍受腐敗行為造成的損害,假設利益損失值均為-5;如果兩人都舉報,兩人可能遭受損失,但由于集體行動的效用,利益損失值將會很低,設為-1。上述情況可用支付矩陣表示如下:
受自利動機的驅使,村民A、B都傾向于選擇對自己來說利益值最高的“沉默”行為,但是這種全體村民(A與B)皆出于“個人理性”選擇的結果不會是狀態(2)或狀態(3),而是整個村莊利益損失值最大的狀態(4)。這種因“自然狀態”而造成的悲劇不是村莊生活的全部,但是不能否認,它確實真實反映了我國鄉村治理過程中相當一部分村民的行為與心態。
2.村民治理走出“自然狀態”的突破口——從理論的視角看
“囚徒困境”有三個前提性設定:①村民A、B都知道“博弈規則”和“博弈結果”的支付矩陣;②村民A、B都是理性的,只要給出備擇策略,他將總是選擇其中對他更有利的那種策略;③村民A、B是相互隔離不能“串通”,不能“結盟”的。前提②與③將是走出“自然狀態”的突破口。
前提②即是最為常見的“經濟人”假設,這種假設對于經濟發展水平低下的農村具有相對于其他人性假設更高的適用性。需求層次理論認為,人類有五種基本需求:生理需求、安全需求、歸屬需求、尊重需求和自我實現需求。這些需求由低到高以層次形式出現,在滿足低層需求的前提下,高層需求才會變得重要。對于我國大部分農村地區而言,低下的收入水平、剛剛滿足溫飽要求的生活將使農民的需求長期停留在生理、安全需求的較低層次。在物質需求尚難以得到滿足的前提下,企圖將農民的主要需求提升到較高層次的精神需求是不切實際的,農民首先是具備個人理性的“經濟人”。但是,實際情況并非如此單一。改進后的需求層次理論指出,高層次需求也可能在低層次需求被長期壓抑后出現。ERG理論(人有三種需求:生存Exist,關系Relation,成長Growth)彌補了需求層次理論的不足,提出激發高層次需求不一定以滿足低層次需求為前提。人由于其個性、生活經歷以及所受教育的影響,可能會對高層次需求有特別的欲望;一個人可同時擁有幾種需求,在強度上亦未必存在差別。農民可能生活貧困,但是未必囿于生理或安全需求。比如,因為上學、當兵等故離開過村莊的人,對于村莊民主氛圍、鄉村文化等上層建筑的發展極為關注。農民是具有多種需求的復雜“社會人”,只是很多時候精神層面的需求為經濟需求所掩蓋。可以認為,我國農民“有慈悲心懷,但沒有所謂的權利觀念;有天人合一的哲學,但沒有明確的環境意識;有秩序倫理,但沒有平等意識”。[10]這是我國農民真正處于的“自然狀態”,而非極端的“人與人相互敵對,每個人都追求自身利益最大化”。農民并非只具有“個體理性”,如果能夠得到適當引導,“個體理性”轉化為集體理性是有可能的。
前提③更加容易推翻。在現實村莊中,村民不可能處于相互隔離狀態,必然發生“串通”與“結盟”,只是在自然狀態下,由于缺乏束縛力強的契約與規范的訂約制度,天然的“盟約”穩定性往往較低。我國社會正處于由宗法社會向公民社會轉型的過程中,部分發展較快地區,如城市及東南沿海一帶公民社會的因子含量較高,呈現蓬勃發展勢頭;在較為落后的農村地區,公民社會亦逐漸擺脫“概念”和“空想”階段,其主體——第三部門開始登上歷史舞臺,表現為各類農村合作組織大量涌現。社會變遷時,我國社會中起主要作用的是時勢權力,[11]被統治者出于對社會變遷中居于優勢地位的人的尊敬而服從統治,施政方式主要是動員。例如在前文提到的白坦一村,村民樂意服從具有較高經濟能力的村干部。在鄉村治理的變遷過程中,各種村莊精英作為國家行政體制內部或外部的力量,發揮著巨大作用。無論政治精英、經濟精英抑或社會精英,其發揮作用的主要方式皆是憑借“精英”的地位和權威,吸引眾多追隨者與之合作,而追隨者往往會在合作過程中獲得利益(物質、心理等各個方面)。目前,鄉村治理的大權主要掌握在村委會和村黨支部手中,而“村治”的衰落與腐敗是有目共睹的。由村干部組成的村委會和村黨支部,既是村民利益的代理人,也有自身利益,由于“村治”日益衰落為“鄉政”的統治,村干部為追求政績,很容易把委托人——村民的利益放在次要位置,甚至以犧牲村民利益為代價。代理人之所以敢于將委托人利益棄之不顧,關鍵原因在于委托人的力量弱于代理人。在農村社會中,單個村民力量薄弱,而村民之間的“天然契約”又缺乏穩定性,分散的村民根本不足以對代理人——村干部形成“威懾力”,鄉村專權與腐敗的發生難以避免的。
各類農村合作組織的興起有望扭轉這一狀況,對于代理人——村干部的監管可由農村合作組織來進行。村干部群體本質上是一個利益集團,而能夠與利益集團相抗衡的只能是另一個利益集團。在對代理人的政績不滿意時,由委托人之外的第三方(通常是利益集團)進行告發或發出警報的火警監管方式具有可行性。按照監管的機制設計理論,監管主要有兩種模式:“巡警監管”和“火警監管”。[12]“巡警監管”主要是采用審計、稽查、事后評價、調查和其他直接方法進行監管,鄉村治理中一貫沿用的監管方式基本上屬于這一范圍。這一監管方式主要是在體制內自上而下地進行,要求具備各種完善的配套措施并需要很高的成本投入,實際效果難盡人意。“火警監管”主要是通過以利益集團形式存在的利益相關者的“檢舉揭發”來進行監管,能夠有效降低監管成本,提高監管效率。如何激發這種利益集團進行“檢舉揭發”,必須使其利益與委托人利益緊密相關。每一農村合作組織都是一個利益集團,其成員來自村民,因此與村民的利益必然有著密切聯系。當村民對代理人——村干部的作為不滿意時,擁有較強“話語權”的利益集團為保護自身利益,將會積極主動地“檢舉揭發”代理人。自下而上的“火警監管”方式在鄉村治理中較之“巡警監管”具有更高的可行性。
三、村民治理走出“自然狀態”的途徑——從實際操作的層面看
在新農村建設即農村進一步向現代化轉變的進程中,傳統農村社會倫理與以經濟利益至上為最高準則的市場競爭倫理均不適合現實農村社會,有必要建立并鞏固新的符合時代要求的倫理觀念。“現代化的進程是一個價值重估和重建的過程,是從傳統的公共性走向現代的公共性的過程”。[13]在這一過程中,一方面,鄉鎮、村組干部等作為村民利益的“代理人”,迫切需要提升其責任意識與公共服務精神,“代理人”群體的倫理水準高低對于控制鄉村治理成本、提高鄉村治理水平具有直接影響;另一方面,“委托人”——村民的價值觀和倫理觀念的矯正與重塑可能具有更為深遠的現實意義。
新農村建設的發展布局是經濟、政治、文化和社會建設四位一體的。要想把政府的意圖長期、正確地貫徹實施下去,變成全體農民的自覺行為,農村文化建設具有舉足輕重的意義。新農村建設的核心,是將村莊建設成為一個文化生產場所,從而提高村民的福利感受。滿足村民的物質需求,是提高村民福利感受的第一步,比如贛州農村改善村莊人居環境的“三清三改”運動。而福利不僅在于物質層面,精神感受與滿足感亦是福利的重要組成部分。雖然精神層面的需求經常為經濟需求所掩蓋,農民卻是具有多種需求的復雜的“社會人”,具備成為“公民”的潛質。新農村的理想愿景是:讓農民有體面和尊嚴的生活方式,比如擴大村莊內的公共交往,讓村莊成為村民自己生活的舞臺,并因此體味人生的價值;讓村民生活在村莊的歷史之中,有根;讓村民對未來充滿信心,有預期;讓村莊有文化,有輿論,有道德壓力,有生活感。[14]這是典型的“公民”的生活。鄉村治理如何實現這一愿景,除努力發展農村經濟這一路徑之外,應當承認村民必須向“公民”轉化,同時,也要承認村民向“公民”轉化是完全可能的。矯正、重塑村民被扭曲的價值觀和倫理觀念,必須加強對村民的教育,樹立起“勤勉、自助、協同、自立精神的民主市民意識”。農民自身的勤勉、誠信、節儉、自助、平等、合作等思想與精神的塑造將是新農村建設成功的必要條件。教育應該立足于改變農民傳統的生存意識和倫理觀念,激勵其共同建設美好家園的積極性和主動性,“集中發揮教育的所有功能,使農民由個人生活走向團體(社會)生活,進而發展為國家生活”。[15]
在完善的公民社會中,治理社會的權力將是基于社會合作的同意權力,社會成員出于合作需要而服從共同制定的契約性規則以及規則的執行者,施政方式主要是制定規則和監督規則的執行。在宗法社會向公民社會轉型的進程中,時勢權力在鄉村治理中起著主要作用。實際上,受到經濟發展、國家政策推動、媒體宣傳等因素的影響,公民社會這一愿景對于大多數農民來說雖然模糊,但已有了初步的認知。目前,在我國鄉村社會的治理過程中,可以認為基于社會變遷的時勢權力和基于社會合作的同意權力同時起著作用。并且,時勢權力的影響力為同意權力所取代,將是鄉村治理發展的必然趨勢。當下,如何將鄉村中的時勢權力引向“消亡”,使同意權力逐漸取得應有的地位,乃是新農村建設的題中應有之意。時勢權力之所以長期存在有其“民意”基礎,對于財富的膜拜、“等、靠、要”的思想和缺乏合作觀念的小農意識皆是其生命力來源。同意權力的運行方式主要是制定規則和監督規則的執行。從社會現實來看,規則本身往往并無可以詬病之處,只是在實施過程中逐漸異化,這一點在“上有政策,下有對策”的鄉村社會中體現得分外鮮明。鄉村治理過程中,如何監督規則的執行情況,一貫沿用的“巡警監管”效果難盡人意,自下而上的“火警監管”有望彌補其不足。
新農村建設的順利開展與鄉村治理水平的大幅提升,既需要來自鄉村外部的、國家的大力扶持,也要求其主體兼最大受益方——農民自身做出努力與改變。由于市場經濟帶來的利益至上的價值觀念與傳統的小農意識的雙重束縛,農民在鄉村治理過程中常常起到反向的阻礙作用。但是,農民并非只追求自身利益最大化的單純的“經濟人”,而是擁有多種物質與精神需求的復雜的“社會人”,具備成為公民社會的主體——“公民”的潛質。在發掘并矯正農民獨有的倫理觀與價值觀的基礎上,努力建設鄉村文化,有助于提升農民的道德水平,加快農民向“公民”轉化的進程,為新農村建設與鄉村治理提供強大的精神支持。
參考文獻:略
中國鄉村發現網轉自:《農村經濟》(成都)2008年5期
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