——一種依托產業鏈的農村合作金融形式
推薦語：基于對北京、山西、遼寧、江蘇等9省市的實地調查，該文總結了農民合作社內部信用合作的一些實踐探索和主要做法：（1）資金籌集以成員入股為主，但總體規模和人均入股金額相對較小；（2）資金借貸主要面向內部成員，以短期小額借款為主；（3）收益分配以保底付息加分紅為主；（4）依托產業鏈構建多重風險防范機制。
摘要：本文結合對北京、山西、遼寧、江蘇等9省市的實地調查，對農民合作社內部信用合作發展的歷史背景、實踐探索和主要做法、面臨的困境等進行了考察。研究表明，農民合作社開展信用合作盡管既存在內部不規范的問題，也存在外部環境制約問題，但是可以在增加農村金融供給、緩解成員貸款困難等方面起到積極作用，同時也在資金籌集、資金放貸、收益分配以及風險防范等方面初步探索形成了符合自身特點的模式。
一、引言
農村融資難一直以來是制約我國農村發展的瓶頸問題。國際經驗表明，合作金融可以彌補政策性金融和商業性金融在農村市場上的缺位，是緩解農村融資難問題的有效途徑。近年來，我國農民合作社發展迅速，為農村新型合作金融發展提供了一個潛在載體。黨的十八屆三中全會明確提出：允許合作社開展信用合作。2014年中央1號文件強調，要“在管理民主、運行規范、帶動力強的農民合作社和供銷合作社基礎上，培育發展農村合作金融”。但實踐中各地對于農民合作社開展信用合作的主要做法、風險防范機制和政府監管制度等一系列問題，并無明確規定和辦法，這既影響了我國農民合作社的發展壯大，也制約了農村合作金融制度的創新，成為亟待研究的重要課題。
發達國家農民借助農村合作金融組織來從事農業生產經營已經成為一種普遍現象，并在各國農業現代化中發揮了積極的作用。國內學者關于我國農村合作金融的研究，主要集中在兩個方向：一是對以農村信用社為代表的農村合作金融組織研究。鑒于農村信用社在我國農村金融體系中的重要性和特殊性，陳雪飛（2003）、陸磊和丁俊峰（2006）等眾多學者圍繞其存在的制度缺陷、產權結構、改革方向等問題，進行了大量的研究；二是對新型農村合作金融組織的研究。杜曉山（2004）、何廣文（2008）、王曙光（2009）等學者圍繞以村鎮銀行、小額貸款公司、資金互助社等為代表的新型農村合作金融組織的運作特征、發展優勢、制度績效等問題進行了深入的探討。
在農民合作社開展信用合作有關研究中，趙慧峰、趙密霞、李彤（2009）認為農民專業合作社資金互助是對農村金融服務空缺的有效補充，農民專業合作社參與農村金融服務具有明顯的制度優勢。夏英、宋彥峰、濮夢琪（2010）認為合作社內部開展資金互助作為民間融資的一種形式是發展合作金融及破解農村金融問題的一種有益探索。薛桂霞和孫煒琳(2013)認為農民專業合作社信用合作與農村資金互助社相比，具有更大的靈活性，覆蓋農戶范圍更廣，更符合農業生產和農民資金需求的特點，運營成本更低。苑鵬和彭瑩瑩（2013）對當前農民專業合作社開展信用合作的主要創新模式進行了簡介和評價，指出資金互助更適于兼業小農。農民合作社既可以扮演農戶融資服務的直接提供者，也可以扮演融資服務的中介。張建龍（2011）認為，目前的農民合作社資金互助合作運作機制中還存在著規范化程度不高、內部制度不健全、運轉機制不完善、操作程序存在紕漏、風險控制手段有缺失等問題，有關法律、法規和金融監管也尚不明確。樓棟、陳鵬、于雷（2011）提出，要因地制宜，立足服務內部社員。互助資金需封閉運作，有條件的地區可以嘗試建立二級資金互助網絡和垂直合作金融安排。總的看來，國內有關農村合作金融的研究主要集中在農村信用社、小額信貸、村鎮銀行和資金互助社等方面，對農民合作社內部信用合作的實踐創新還缺乏深入研究。
二、農民合作社內部信用合作發展的歷史背景
相對城鎮居民，我國農村居民收入處于較低水平，在生產和生活上往往面臨資金缺乏的困境。但由于其資金需求規模較小，具有明顯的季節性；加上農村宅基地、農地的地權不完整，農戶缺乏有效抵押物，貸款的財產性責任承擔能力差，導致農戶的融資需求往往受到正規金融機構的歧視和排斥。發展農村小微金融，尤其是合作金融組織，成為滿足農戶融資需求的現實選擇。
建國伊始，我國組織農民發展農村信用合作社。但由于諸多歷史原因，農村信用社逐步成為官辦金融機構，離農取向日益明顯。尤其是本世紀初的農村信用社改革，使得大部分信用社取消了村級代辦員制度，大幅減少在農村的網點，支撐農村金融供給的能力明顯下降，合作金融性質日益淡化。針對農村金融領域的供需矛盾，我國政府在上個世紀90年代后期在農村實施小額信貸政策，通過農戶聯保、互保等方式，為農民提供小額貸款，在一定程度上緩解了傳統小農戶生產生活的貸款難問題。近年來，在工業化、城鎮化快速推進和傳統農業加速向現代農業轉變的大背景下，新型農業生產經營主體大量涌現，農民收入持續增長，農村融資和理財需求出現新的變化和特點，原有小額信貸政策已經難以適應，農村金融供給與需求之間的矛盾再次加劇。
（一）規模經營快速發展，農民個體融資需求規模大幅度提升
近年來，隨著大量農村勞動力轉，農地流轉加速，以專業大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業為代表的一批新型農業經營主體迅速發展起來，成為農村金融市場的重要主體。據統計，到2011年年底，我國經營耕地面積在30畝以上的種植專業大戶達到900多萬戶，200畝以上的家庭農場達到80多萬戶；2013年登記注冊的農民專業合作社超過120萬個，龍頭企業超過12萬家。在傳統農戶隨著收入水平的不斷提高而小額融資需求呈下降趨勢的同時，這些新型農業經營主體，由于其生產經營規模化、專業化程度水平，流動資金和固定資產投入大，成為農村金融市場的主力軍。和傳統農戶相比，這些新型農業經營主體對資金的需求規模較大，家庭農場、專業大戶的資金需求規模一般都在10萬至50萬，多的甚至接近100萬，而眾多的合作社和龍頭企業，資金需求量則多是超過100萬元。這些新型農業經營主體和傳統小農戶一樣，仍然缺乏有效地抵押物，難以從正規金融機構獲得貸款。而現有的小額信貸政策則主要是根據傳統小農戶的特點制定的，多數在3-5萬之間，最高也只有10萬元，同樣也難以滿足新型農業經營主體的融資需求。
（二）農業產業鏈條大幅度拓展，融資需求的領域和環節更加多樣
隨著我國城鄉居民消費結構升級，食品需求呈現多樣化、多元化和個性化發展趨勢，尤其是加工品、高附加值農產品的需求快速增加，為農產品的產后流通、加工提供了巨大的市場空間，客觀上也迫切要求傳統農業要延長產業鏈條，構建現代產業體系。這為農民特別是各類規模經營經營主體拓展發展空間，促進農民就業增收帶來了機遇。發展產后流通和加工產業，既需要大量固定資產建設投入，還需要更多的品牌培育、市場推廣等資金，極大擴展了農村金融市場的資金需求規模。另一方面，農業產業鏈的資金需求，與傳統農戶以生活、升學和簡單再生產為主要內容的融資需求有明顯差別：投資回收期長、風險性大但同時受益率相對也比較高。農業產業發展帶來的農村融資需求和領域的變化，客觀上要求農村金融機構進行創新，提供貸款期限、條件更為靈活的產品和服務，同時也為發展產業鏈金融創造了條件。
（三）農民收入穩步提高，農村理財需求大量增加
近年來，隨著農村經濟的發展和農民就業結構的變化，農民收入逐年增加，且來源多元化的趨勢日益明顯，尤其是工資性收入占農民人均純收入的比重不斷上升。同時，隨著收入水平的增加，農民財富積累也穩步增加。2012年，農村居民基尼系數下降40%以下，存款不斷增多，對包括理財在內金融服務產生了更多的需求。但自上世紀90年代的銀行業改革之后，正規金融機構在農村地區的網點被大量撤并，尤其是傳統農區和欠發達地區的金融服務網點覆蓋率更低，所能提供的金融服務十分有限。據最新的統計顯示，在農村網點布局方面，我國還存在2868個“零金融機構鄉鎮”，其中2645個在西部地區，占全國總數的80%；有2個縣（市）、8901個鄉鎮僅有1家金融機構（官祥慶，2014）。農民理財需求的快速增加和農村商業金融機構網點萎縮的反差，也加劇了農村金融市場供需矛盾。
相關研究表明（汪云昌等，2014），近年來金融市場化改革對農戶的正規信貸獲得產生了不利影響。為了激發農村金融市場的活力，2006年銀監會開始探索放寬對農村地區金融機構的市場準入限制，在四川、內蒙和湖北等6省（自治區）的農村地區進行村鎮銀行、農村資金互助社和小額貸款公司的試點，培育和發展多種類型的農村小微金融組織。但由于過度顧慮金融風險，村鎮銀行和貸款公司由于以現有金融機構為主導，其靈活性受到很大限制；小額貸款公司則表現出明顯非農化傾向，農村資金互助社試點始終沒得得到大范圍推開，農村金融體制改革進展相對遲緩，沒有從根本上緩解農村金融供給不足的問題（洪正，2011）。2007年郵政儲蓄銀行的成立，增加了農村的金融網點，但其以儲蓄業務為主，在農村金融市場上基本不開展放貸業務，在解決農民融資難問題難以起到顯著作用。
三、農民合作社開展信用合作的實踐探索和主要做法
2007年以來，隨著《中華人民共合作農民專業合作社法》的頒布，農民合作社獲得了關注和重視，其數量快速發展。截止到2014年8月，全國登記注冊的農民專業合作社超過120萬家，成為農業生產和農村經濟發展的重要經濟組織。農村金融市場供給與需求的巨大缺口和眾多農民合作社不斷發展壯大，為農村內生性金融組織的發展提供了現實條件和組織基礎（夏英等，2010）。部分地方政府和部門的積極推動，也成為促進農村合作金融組織發展的一個重要因素。由此，在各地出現了多種形式的農村合作金融組織，成為農村金融市場的新生力量，也成為近年來農村新型合作金融發展的探索實踐者。
綜合以往文獻和課題調研，現有農村合作金融組織大體可以分為四類：銀監會或者地方政府批準設立的資金互助社、扶貧系統以財政扶貧資金設立的扶貧互助社、部分農民自發成立的資金互助組織、農民專業合作社內部設立的資金互助部。前兩種都屬于具有官方背景的合作金融組織，后兩種則屬于自發型合作金融形式。由于缺乏監管，少數人打著資金互助社的名義從事非法集資，成為農村金融領域的一個重要風險隱患。近年來，眾多學者對農村資金互助社、扶貧互助社進行了研究。本課題組則集中對農民合作社內部信用合作行為和模式進行系統梳理和分析。
與其他合作金融組織相比，農民合作社內部信用合作有兩個鮮明特點：一是僅僅是在農民專業合作社內部成立資金互助部，沒有單獨的資金互助組織；二是服務范圍限于專業合作社的成員，依托產業發展，為成員生產服務。從其本質來看，農民合作社內部信用合作其實是合作社服務功能的拓展，由原來為社員提供生產、供銷和技術服務，拓展到為農民提供資金調劑，解決社員資金需求。當然和其他農村合作金融組織一個共同特性是這種自發型農村金融組織繼承了合作金融的特性，依托我國農村“熟人社會”的天然優勢，不僅可以解決正規金融機構信貸博弈過程中難以克服的信息不對稱問題，還能利用農戶在熟人關系中的社會資本加大借貸者的違約成本，有效降低運行風險。
從調研情況看，雖然各地開展信用合作的農民合作社數量十分有限，但在資金籌集使用機制、收益分配機制、經營風險防控機制等方面也探索出了一些經驗和做法。
(一)資金籌集以成員入股為主，但總體規模和人均入股金額相對較小
資金來源渠道一般可以分為內部渠道和外部渠道，從調研情況看，大部分合作社開展信用合作的資金都是取社員入股的方式通過內部渠道籌集而來，只有少數合作社獲得外部的財政支持和社會捐贈。在內部資金籌集上，主要有兩種形式，一種是利用成員加入合作社所認購的股金，通過不斷積累形成一定規模的信用合作資金，借貸給資金缺乏的社員。例如，廈門琴鷺合作社把社員入股劃分為資格股和流動股兩種。資格股是按規定繳納的成員身份股，資格股每股每年股金為2400元，每位社員可以擁有多股，五年之后方可申請退股，股金決算后進行分紅和返回；流動股是一次性投資入股，主要以營利為目的，每年按股金和收益情況分紅。第二種是鼓勵社員將銷售收入的一部分留作信用合作資金，在成員之間相互調劑。福建建甌市光祥蓮子合作社，有400多個社員，年銷售收入3500萬元。2011年起，鼓勵社員將暫時不用的蓮子銷售款存放到合作社，作為互助資金。2014年互助資金規模達到300多萬元。從我們調查的情況看，通過入股認繳股金相對較多。
合作社信用合作資金籌集總規模較少，社員入股股金金額不大。但由于合作社社員入股積極性不高，入股資金數量一般不太大。據農業部經管總站的統計，在上報的2159家開展信用合作的農民專業合作社，平均籌集資金170萬元，人均出資僅0.9萬元。在我們調查的案例中，也反映了這種狀況，如廈門琴鷺合作社的入股資金僅為100萬元，而建甌光祥蓮子合作社，盡管每年成員銷售額3500多萬元，但入股資金也僅有300萬元。在云南陸良縣的綠源生態養殖合作社，入股資金才31萬元。在入股股金中，合作社理事長和核心成員一般占較大比例。如在云南曲靖沾益縣盤江山水種養殖合作社開展了內部信用合作，社員入股資金134萬元，其中，理事長李桂林入股40萬元，占到近30%。但也少數合作社對單個成員繳納資金的最大比例進行了限定。遼寧永得利綠色蔬菜專業合作社規定，單個農民或自然人認證股金總額不能超過股本金總金額的10%。
但其中也出現了部分問題：如我們調研的盤江山水種養殖合作社，為了發展信用合作，該合作社利用部分社員名義，從信用社貸款101萬元作為股金入股，發展信用合作。
（二）資金借貸主要面向內部成員，以短期小額借款為主
從調查情況看，開展信用合作的大多數農民合作社遵循“內部性”的原則，只面向合作社內部成員發放借款。開展信用合作社的合作社多數都參照金融部門的做法，建立了借款申請、論證、審批及擔保制度的一套制度，基本上都能夠做到“借前調查、借中審查、借后檢查”。且借款運作過程較為快捷，社員最快在一天內就能拿到貸款。這也是合作社開展信用合作吸引農民社員的最大優勢。我們在云南曲靖調研時，農民反映盡管當地信用社也有小額貸款政策，但由于程序復雜，而且需要從財政拿工資的人作擔保，才能獲得貸款。所以盡管合作社內部信用合作金額也不大，但農民對此表示非常歡迎。
在借款額度和期限上，合作社根據資金籌集規模的不同，將單個成員借款控制在5萬或10萬元以下，并堅持“前款不還，后款不借”的原則，且借款期限最長不超過1年。據農業部經管總站的調查，在開展內部信用合作的2000多個合作社中，平均單筆貸款規模2.9萬元。資金用途一般會以服務生產為主，有些合作社為保證資金用途的專一性，還會以生產資料的形式發放貸款，但也有部分合作社將少量資金借給農民緩解生活上的難題。如廈門銀鷺合作社對于成員建設鮮花大棚的貸款，則直接將貸款付給建設大棚的單位或者直接用于支付建設大棚所需要的物資。
合作社成員使用信用合作資金一般都會收取資金使用費，其標準往往參考同期農村信用社同檔利率，但大部分合作社實際執行的資金使用費標準要高于銀行同期貸款利率。如山西平遙峰威合作社，資金使用費按略高于信用社同期同檔貸款利率標準收取；但對于信譽好的優等社員或5萬元以下的小額借款，經論證評估、集體會辦，其費率標準可參照金融部門農戶貸款優惠利率適當下浮。部分合作社為了鼓勵農民發展產業，還對于超短期的貸款予以免息。如我們調研的云南曲靖盤江山水種養殖合作社對于成員借款期不超過3個月，給予免息。
（三）收益分配以保底付息加分紅為主
合作社資金互助的利益分配機制的核心問題在于如何使成員不僅能享受到資金互助金融服務，而且還能得到資金互助環節中的初次分紅和二次分紅（周法法，2013）。從調查情況看，開展信用合作的農民合作社在按一定比例提取風險準備金、盈余公積金、支付相關工作人員工資后，一般采取保底分紅與浮動分紅相結合的方式，將可分配收益按成員出資比例進行分紅。由于各地合作社收益不同，分紅率的差異也較大。除個別合作社因收益少而全部留作公共支出和積累外，北京、湖北、安徽、吉林等地合作社資金年分紅率一般在4%以上。例如，安徽金橋合作社2013年的年收益102萬元，除去工作人員的工資和日常管理開支外，剩余部分全部用于入股成員分紅，分紅率達17%；遼寧奕農禽業養殖專業合作社，入股3個月的社員按照銀行1年期利率獲取收益，入股6個月的按照銀行2年期利率獲取收益，入股1年則收益率為10%。
（四）依托產業鏈構建多重風險防范機制
雖然農民合作社開展信用合作是以農村“熟人社會”為基礎，具有正規金融機構所無法相比的信息成本優勢，還能利用農戶在熟人關系中的社會資本加大借貸者的違約成本，有效降低信用合作的運行風險，但在實際運營過程中還是面臨資金、信用、操作等各種風險，需要建立有效地防范機制。從調研情況看，除了限定借款人員、上限和期限、實行抵扣還款之外，開展信用合作的農民合作社采取了一系列防范風險的措施，主要包括：
1.擔保制度。主要有成員聯保和抵押擔保兩種形式，成員聯保就是成員借款需要1名或多名出資成員或合作社主要管理人員提供書面擔保，且擔保額不能超過擔保人的出資金額；抵押擔保就是成員借款時需要用土地承包經營權證、房屋產權證或銀行定期存款進行抵押，一般借款金額不能超過抵押物的價值。從調研情況看，多數合作社采取社員自有股金擔保和其他成員聯保的方式。如廈門琴鷺合作社在《資金互助辦法》中規定，社員貸款金額不能超過入股資金的5倍。超過部分，需要找其他成員擔保。少數合作社則要求社員用土地承包經營權證、房屋產權證作為抵押。部分專業合作社還采取利用園林產權作為抵押。四川省君羊花卉合作社，為社員提供貸款擔保，同時要求社員用其園林向合作社抵押。
2.信用合作資金專戶管理，并提取準備金。開展信用合作的合作社多數在銀行開設了專門賬戶，對信用合作資金進行專戶管理，限定庫存現金額度。部分合作社還提留備付金、壞賬準備金等，來保證資金的流動性和安全性。如山西平遙峰威合作社規定，以銀行基本戶為主要運行賬戶，不得多頭開戶，不得出借本社銀行賬戶；大額資金收付金采取非現金結算，庫存現金最高限額5000元，超限部分及時送存開戶行；資金備付率正常保持15%，其中定期存單占8%；按資金投放年末余額的1%提取呆帳準備，年末盈余提留10%法定盈余公積、25%任意盈余公積，發生收不抵支時，以盈余公積或下年收益彌補；
3.建立社員信用檔案。利用內部信用合作檔案，記錄成員借款、還款及違約等行為，并對成員信用進行評級。例如，湖北省武漢市荊地養蜂專業合作社聯合社建立了個人信用檔案，有良好信用記錄的，聯合社可以不定期的給予借款；有不良信用記錄的，聯合社給予提醒并停止借款支持；
4.依托產業發放貸款。部分合作社在發放貸款時，根據成員要求直接將生產資料發放給農戶，或者將貸款直接支付給為社員提供農資或者為社員承擔設施建設的單位，避免了貸款的挪用。在這方面，廈門琴鷺花卉合作社就比較典型。該合作社對于需要貸款建設設施大棚的農戶，將貸款直接發放給設施大棚的承建方。
5.通過產品銷售直接扣款。為保證社員能及時還款，除以現金形式還款外，大多數合作社利用為成員提供產前、產中、產后統一服務的便利條件，從成員產品銷售款中直接抵扣借款。對于不能按期還款的成員，會排出專人進行調查，如社員因不可抗拒的天災人禍造成借款逾期，經理事會、監事會核準，可以減息、免息、停息緩還直至核銷本金。但對于故意拖欠的成員，合作社一般會采取加罰息、取消再次借款資格、降低信用等級等措施進行處罰。
此外，合作社為控制資金風險一般都會建立專門的管理部門和管理制度，有專職的工作人員，并接受理事會、監事會及全體社員的監督。例如山西峰威合作社除建立相關管理和監督機構外，還設立了村和鎮兩級的論證員制度，主要負責對借款人的資金用途、信用程度、償還能力、提供擔保的方式和代償能力等進行調查論證，并跟蹤掌握借款人經營狀況、到期還款能力，對到期投放款，提前書面或口頭通知借款人，全程負責經論證投放資金的清收。農戶借款必須接受村和鎮論證員的雙重論證，否則若發生違約風險，由論證人獨自承擔責任。多重風險防范機制有效減少了農民合作社信用合作的違約風險。據統計，2000多個合作社內部信用合作累計拖欠率為2.6%。
總的看，各地農民合作社對信用合作的探索實踐，不僅緩解了合作社成員發展生產的資金困難，培育壯大了合作社優勢產業，增加了成員家庭經營收入，還增強了農民的信用意識，加快了農村誠信體系建設。農民合作社內部信用合作，融專業生產服務與資金互助服務于一體，資金支持與產業發展緊密結合，豐富了農村金融供給方式，拓寬了農民融資渠道和途徑，對促進農村各類金融組織的良性競爭，激發農村金融市場活力也有積極的作用。
四、當前農民合作社內部信用合作面臨的困境
由于我國農民合作社發展起步較晚，信用合作業務更是尚處于摸索階段，加上法律缺失、監管缺位與無章可循，目前農民合作社開展的信用合作既存在內部不規范的問題，也存在外部環境制約的問題。
（一）合作社內部信用合作自身不規范問題
主要表現在三個方面：
一是部分合作社的信用合作操作上存在借貸對象超出成員范圍、承諾較高利息等問題。盡管在中央文件中明確提出了對內不對外，吸股不吸儲，分紅不分息的原則。但部分合作社在實際操作過程中，明顯超過了這些原則。從我們調研情況，不規范主要表現在超范圍借貸。有些合作社不僅為合作社成員貸款，還對外部農戶貸款。如云南盤江山水種植合作社，在成員需要資金的季節，直接或者通過成員向合作社以外的成員發放借款。還有些合作社將農民的互助資金直接用于合作社規模化生產項目。如在河北磁縣，不少合作社將農民成員的信用合作資金大部分投向了合作社從事的規模化養殖和休閑農業，給信用合作社帶來巨大風險。還有些合作社則向成員發放生活用途借款甚至投資項目。如在云南盤江山水合作社，向一戶社員發放貸款20萬元用于賓館經營，加大了信用合作的風險。
二是部分個人和組織假冒合作社名義開展非法集資。近年來，一些地區出現了部分團體和組織假冒合作社信用合作名義從事非法借貸、甚至高息借貸的現象，個別甚至卷款跑路。這些冒牌合作社大多沒有合作社法人資格，也沒有產業作依托，在章程中雖然規定只吸收合作社內部成員的股金，但在實際操作中，入社往往只是做一個簡單的登記，存款人隨時來隨時辦理入社手續。為了吸引城鄉居民存款，這些組織承諾遠高于銀行存款利率的固定利息作為回報，并違規開展高利率放貸或者風險投資。這種假冒合作社開展信用合作的潛在危害不容小覷。一方面，這些假冒合作社搞高息攬儲、變相開展非法存貸業務甚至是高息借貸，最后往往是資不抵債、卷款潛逃，造成很多農民存款血本無歸，嚴重損害了農民利益，也對農村的和諧穩定帶來不利影響；另一方面，這些假冒合作社大多打著合作社信用合作的名義開展非法業務，混淆了非法借貸和合作社信用合作的概念，可能導致農民對合作社開展信用合作產生不信任感，甚至對合作社產生偏見，危及到合作社事業的健康發展。
三是專業人才缺乏。農民合作社信用合作是對農民籌資資金的合理運作，相當于金融融資活動，需要專業的金融管理人員才能規范運行。而農民合作社興起于農村，管理者主要是農業生產大戶，農業生產經銷能力比較強，但文化程度普遍不高，對現代管理、財務會計、金融知識等知之甚少，對信貸風險管理控制意識不夠強，過度依賴個人信譽，很難滿足信用合作規范發展的需要。在調查中，我們發現大部分合作社的財務人員都不具備專業的金融知識，處理信用資金發放和收回過程中的調查、計劃、決策、信息處理和風險管理等工作，主要依靠管理人員的工作經驗和對農民社員的個人了解。專業人才缺乏的問題也同樣存在于信用合作的監管部門。目前大部分地區信用合作試點的指導暫時由縣農委負責，經管站承擔主要工作，而經管部門同樣缺乏金融方面的人才。
（二）農民合作社外部環境制約問題
從外部制度環境看，也存在三個方面的制度和環境障礙：
一是缺乏法律保障。雖然2009、2012-2014年的中央1號文件都提出有序發展農村資金互助組織，引導農民合作社開展信用合作，但國家尚未出臺具體的法律法規。2006年頒布的《中華人民共和國農民專業合作社法》中并沒有涉及農民合作社開展金融服務的內容；銀監會在2007年1月下發的《農村資金互助社管理暫行規定》對農民資金互助合作社的性質和法人地位有了明確的界定，但對是否同樣適用于合作社內發展的信用合作，目前并不明確。法律地位的缺失，導致農民合作社開展信用合作無法可依。基于過去基金會清理整頓的教訓，近年來國家金融監管部門又連續下發文件清查農業領域非法集資行為，使得一些地方政府和合作社對于發展農民合作社信用合作顧慮重重。例如，山西省之前曾有幾十家合作社開展過信用合作，但近年來由于擔心是非法經營，有一些合作社陸續停止了信用合作業務，目前上報開展信用合作的農民合作社僅有7家。我們在福建建甌與部分開展信用合作的合作社進行座談，參與座談的合作社理事長大多語焉不詳，不愿意透露自己開展信用合作的具體情況，也反映了合作社對于開展信用合作的顧慮和擔憂。
二是監管部門缺失，外部風險較大。我國農民合作社內部的信用合作發展仍處于探索階段，身份界定尚不清晰，也沒有確定的主管部門，監管處于真空狀態。由于相關法律法規對于合作社內部信用合作的監管職責沒有明確規定，加上我國金融管理上“誰審批誰監管”的慣例，各部門對合作社內部信用合作監管普遍缺乏積極性。農民合作社一般都在工商部門注冊登記，但目前信用合作尚未納入合作社的經營范圍，也就沒有進入工商部門的管理范圍；地方銀監辦、金融辦有金融人才和對金融市場的監管經驗，但人員有限，而且合作社內部的信用合作大部分難以達到銀監會的設立標準，銀監部門不愿意監管；農業部門盡管與農民合作社有直接聯系，但由于缺乏金融專業人才，加上人手缺乏，又缺乏監管手段，所以也不愿意對合作社開展信用合作進行監管。外部監管的缺失，也是導致部分合作社信用合作不規范、部分個人和企業假冒合作社開展非法集資的一個重要原因。如在河北邯鄲，一些體私營企業登記注冊合作社后，在農村開設眾多分社，高息攬儲，但由于沒有部門干預，導致大量農民上當，引發嚴重的社會問題。
三是沒有可供參考的標準和規范模式。農民合作社內部信用合作從根本上講仍屬于一種金融業務，具有一定的風險性，需要相關部門制定相應的規章制度來規范信用合作的運作流程。2007年銀監會針對農村資金互助社所出臺的暫行規定和示范章程，對資金互助社的注冊資本、營業場所和管理人員都設置了相應的標準，但這套標準的運營成本太高，對于資金有限的農民合作社來講根本難以承受。農業部雖然針對合作社內部信用合作提出了“堅持限于成員內部、服務產業發展、吸股不吸儲、分紅不分息”的四項原則，但仍缺乏具體的實施辦法。從調研情況看，大部分合作社還未能以章程的形式規范信用合作的開展，即使有的合作社制定了信用合作章程，在實際操作過程中也還存在一些不規范的地方。有的合作社依靠“能人”管理，資金籌集、貸款發放、盈余分配等事項均由理事長或大股東決定，普通成員難以參與決策；有的合作社名義上限定在成員內部，但吸收社員時不設條件、不履行程序，實際上是隨到隨入社，使限于成員內部的要求被輕易繞過；還有部分合作社沒有建立健全信用合作內部風險、壞賬風險、擠兌風險等防控措施，對于風險金、備付金提取比例也差異較大。
五、研究結論及建議
調研和分析表明，近年來農民合作社內部信用合作對增加農村金融供給、緩解成員貸款困難起到了積極作用，同時也在資金籌集、資金放貸、收益分配以及風險防范等方面初步探索形成了符合自身特點的模式。這說明，農民合作社內部信用合作有其發展空間，而且在運行機制上有其自身的特點和規律。
（一）研究結論
一是內部信用合作是合作社拓展服務功能的重要領域，與小額信貸政策相比有明顯的制度優勢。當前種養大戶融資需求不斷增多和農村金融市場抑制難以根本緩解和的雙重矛盾下，合作社開展信用合作既是解決社員融資需求，促進合作社產業發展的內在客觀要求，同時這對于增強合作社吸引力和凝聚力具有重要的實現意義。盡管按照中國人民銀行推行的農戶小額信貸政策，農戶可以獲得3-5萬元的貸款。但從調研情況看，很多地區，特別是貧困地區的農民要從信用社獲得貸款，手續仍然比較繁瑣。在云南曲靖市陸良縣的農戶反映說：從信用社貸款，不但要跑好多趟，而且信貸員還要反復打電話調查核實情況。相反，合作社內部信用合作，由于合作社理事長對社員比較熟悉，基本上實現當天即可拿到貸款。這表明：盡管合作社內部信用合作功能定位與信貸政策有所重合，但其有明顯的制度優勢。因此，在農村金融市場上合作社內部信用合作將成為合作社金融服務的重要組成部分，對填補現階段農村金融空白具有重要意義。
二是堅實的產業基礎和依托產業鏈的資金運作模式是農民合作社信用合作風險防范的重要保障。在調研中我們發現，具有良好產業基礎的合作社，社員收入持續增加，為其順利還貸提供了有效保障。另一方面，農民合作社在放貸時，按照內部性、產業性的要求進行放貸，把互助資金用于產業發展，可以大幅度降低信用合作的風險。同時，在運作模式上，部分合作社把資金發放與回收與合作社產業發展活動緊密結合起來，依據社員的產業投資活動進行資金發放，通過社員銷售款項直接回收資金，依托產業鏈構建了多重風險防范機制，進一步降低了信用合作社的風險，也是防止信用合作異化為非法借貸的重要手段。
三是合作社應依據社員產業發展的融資需求審慎開展內部信用合作。合作社內部信用合作，目的是解決社員產業發展資金難題。不同的合作社，其成員構成不同，產業特點和發展階段不同，社員融資需求也有很大差異。有些合作社，處于發展初期階段，尤其是以專業大戶、家庭農場為主體的農民合作社，成員融資需求強烈，需要開展信用合作。但也有些合作社，已進入平穩發展時期，成員資金積累已經形成，資金需求不大；有些合作社，其成員構成主要是傳統農戶，擴大再生產的愿望不強烈，在產業發展方面融資需求也較弱。在這些融資需求不大的合作社，如果開展信用合作，籌集的資金要么無用武之地。如廈門琴鷺合作社的信用合作在開展了5年之后，成員經濟實力不斷增強，融資需求逐漸減弱，成員入股資金只能存入銀行。當然如果合作社為了追求股金收益，就有可能將資金向非合作社成員發放，或者用于非生產用途，如云南盤江山種植合作社，將閑置的股金通過社員擔保的方式向非成員發放，資金風險明顯加大，可能給成員帶來損失。因此，合作社應根據社員產業發展融資需求和規模，審慎開展信用合作，不能盲目開展信用合作，更不應一味追求信用合作社規模和收益。
調研中還發現，農民合作社信用合作入股社員動機的差別也帶來其運作模式的差異。在股信用合作的成員中，有些是為了獲得融資，有些則是出于理財的需求，還有些核心成員則是為了帶動其他農戶發展產業而獲取產業發展的外部規模經濟效應。那些主要由融資需求農戶入股的信用合作，其往往采用較低利率，融資對象也局限于入股成員之間；而在那些由理財需求和融資需求共同入股信用合作，則往往實行較高的利率，而且也通常會對非入股社員借款。合作社成員入股動機的差異與其運作模式的關系，還有待于進一步研究。
（二）發展建議
鑒于當前農民合作社內部信用合作還存在諸多的制約和制度障礙，建議國家在總結各地探索實踐的基礎上，選擇一批管理民主、運行規范、帶動力強的合作社示范社，開展信用合作試點。在總結試點經驗的基礎上，完善法律法規，健全監管辦法，為合作社開展信用合作創造良好的外部環境。
一是明確法律地位和監管責任。缺乏法律保障是制約農民合作社信用合作進一步發展的關鍵。應盡快修訂《農民專業合作社法》，并將信用合作作為農民合作社的一項功能納入法律，明確農民合作社內部信用合作的法律地位。鑒于農民合作社內部信用合作具有合作金融的基本特征，屬于新型農村合作金融組織的范疇，建議金融監管部門盡快研究出臺《合作金融法》，明確合作社內部信用合作的性質、職能和業務范圍，以及政府相關部門的管理職責。
二是制定農民合作社信用合作運行規范或者管理辦法。建議金融監管部門與合作社管理部門，在總結各地農民合作社信用合作實踐的基礎上，結合合作社自身特點，制定合作社內部信用合作的基本規范，對信用合作的基本原則、標準條件、資金籌集使用、管理制度、風險防控等方面作出明確規定。尤其是借貸利率確定、風險防范機制、監督管理責任等方面，應加快制定相應原則和標準，為合作社開展信用合作業務提供參考。
三是重點從風險保障和資金籌集兩個方面強化對農民合作社內部信用合作的扶持政策。在風險保障方面，應支持合作社組織社員參加農業保險。農民合作社內部信用合作主要依托產業而開展，產業發展的自然風險和市場風險也是信用合作的一個重要風險源頭，完善農業保險制度成為構建合作社信用合作風險機制的客觀要求。同時，參照銀行業的存款保險制度，各地應探索建立農民合作社入股資金保險制度，進一步強化風險保障。在資金籌集方面，鑒于農民成員資金籌集規模有限、難以滿足合作社成員的資金需求，建議政府對中西部貧困地區的農民合作社給予一定的啟動資金，同時支持信貸擔保公司為合作社提供一定的信貸資金，補充合作社的資金規模。同時鼓勵和引導社會資金以捐贈或入股的方式支持信用合作。
四是強化對合作社信用合作活動的監管。建議合作社縣級行政主管部門聯合工商、銀監等部門對農民合作社內部信用合作行為進行摸底排查，對信用合作中出現的不規范問題，如非社員發放貸款、將貸款用于非產業用途、對入股資金承諾高息回報等行為，提出限期改正的要求。對于沒有改正的，可以建議工商部門注銷其合作社登記證。對于各種假冒合作社名義開展非法集資活動的，可以將其相關材料移交地方政府的打擊非法集資辦公室處理。
此外，建議對合作社的負責人和財會人員進行專題培訓，增強其對金融業務知識的了解，提高合作社開展信用合作業務的能力。對于獲得許可開展信用合作的合作社，要求其財會人員必須經過培訓獲得相應資格。
作者簡介：
張照新，農業部農村經濟研究中心產業與技術研究室主任，研究員；
曹慧，農業部農村經濟研究中心產業與技術研究室副主任，副研究員；
王維友，農業部農村合作經濟經營管理總站；
高強，農業部農村經濟研究中心改革政策研究室博士。
中國鄉村發現網轉自：頭條號 農村金融觀察 2017-06-09
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