鄉村發展不充分是最大的不充分，城鄉發展不平衡是最大的不平衡。全面推進鄉村振興正是主動回應社會主要矛盾的重大舉措，是鞏固脫貧攻堅成果的抓手。在城鄉關系演變的時代背景下，準確理解、全面有效推進鄉村振興戰略，必須以“二十字總要求”為依歸，順應城鄉互動和鄉村經濟活動的變化趨勢，強化城鄉要素配置的制度性供給，圍繞“錢、地、人”等要素供給，抓住關鍵環節，重點突破。其中，各地發展現代化農業、興村新產業、富民新業態和實施人居環境整治時普遍遇到的突出問題是用地難題。
鄉村發展用地的突出難題
總結鄉村發展用地難題，突出表現為以下方面。
（1）鄉村發展用地供給難。一是農民集體依規自主供應用地難，主要涉及耕地保護制度和節約集約用地制度，表現為用地指標少、用地審批慢、用地自主性低。二是鄉村振興供地的點狀化碎片化越來越突出。
（2）鄉村發展用地流轉難。一是各類用地之間轉換打通使用難，包括農業用地與設施用地之間難以打通，集體建設用地與宅基地之間難以轉換，經營性、公益性建設用地之間轉換不規范；二是各類用地自由規范有序流轉難，主要是因為宅基地使用權的產權不清、權能不全，集體建設用地流轉主體、程序規則缺乏，土地、房屋低效利用乃至閑置；三是城鄉統一建設用地市場建立難，主要是因為農村產權交易市場發育程度低，集體建設用地與國有建設用地銜接難；四是農民的土地權益實現和退出難。
（3）鄉村發展用地實施難，主要表現為鄉村產業發展占用土地監管難，執法容易出現彈性執法和運動式執法的問題。
（4）用地保障制度制定難：一是各項改革政策法律制度協同難，包括鄉村振興與新型城鎮化建設和土地制度改革的協同；二是改革方案銜接協調可操作性難。
對此，我們需要堅持問題導向和法治思維，從鄉村振興戰略實施和土地制度改革的高度揭示鄉村發展用地難題的內在邏輯，充分發揮市場對資源配置的決定性作用，在法治框架下更新理念，創新體制機制，強化、優化制度供給，保證解決方案的規范化、制度化和法治化。
更新理念，標定靶點
欲破解鄉村發展用地難題，須貫徹農業農村優先發展理念，堅持底線思維、法治思維、權利思維和體系思維。
農業農村“優先發展”在理念上要構建和形成對“三農”問題的現代認知觀，在政策上著眼于各類資源要素向農業農村傾斜，在制度上要以瓦解城鄉二元體制機制、建立健全城鄉融合發展體制機制為目標。農業農村優先發展需要在國土空間規劃和土地用途管制、土地供應、土地集約節約利用、土地使用審批、土地執法和監督、相關配套保障制度等方面得到貫徹和體現。
堅持底線思維。堅持集體所有制，完善農村基本經營制度，促進小農戶和現代農業發展有機銜接，助推農業現代化，這是鄉村之所以為鄉村的根，是鄉村振興的魂，標定了尋求鄉村發展用地難題破解的方向。在鄉村振興戰略實施中特別是在保障鄉村發展用地時必須堅持以下底線和原則：一是農村土地集體所有權的基礎性地位不可動搖；二是堅持農村基本經營制度、提升農業綜合生產能力；三是嚴格落實保護耕地這一基本國策；四是農民權益保護，農民是鄉村振興戰略實施的出發點和落腳點，任何損害農民合法權益的行為都是對鄉村振興戰略本身的違反；五是生態環境可持續發展，守望鄉村鄉愁，牢記綠水青山就是金山銀山。
堅持法治思維。法治具有固根本、穩預期、利長遠的制度保障作用，必須貫徹始終。
堅持權利思維。鄉村發展用地難題的實質是權利的貧困，是權利配置不平衡、權利賦予不充分。對農業、農民、農村要賦權，切實賦予供地人以權利是破解“有得用”的根本之道，有效保障用地人的權利則是“用得好”的基本要求。
體系思維，與其他改革協同聯動。鄉村發展用地難題具有綜合性，涉及政府、用地人和供地人等地位不同、目標各異的多方主體，在政策與法律并立轉化的現實條件下尤須滿足體系化要求。
革新制度，落到實點
破解鄉村發展用地難題，宜以土地制度運行為主線，注重動態性和全過程。
在國土空間規劃方面，做好新時代的鄉村規劃、開展村級規劃編制工作、優先投放規劃用地指標；在編制主體、編制程序上完善規劃的編制、調整，切實保障農民和集體有效參與，科學規定規劃編制的效力完善調整的事由、條件；為協同聯動土地制度改革建立通道，暢通轉換機制，規范轉換流程，破解各類用地之間轉換使用難。
改革集體建設用地制度。經營性建設用地與公益性建設用地在助推鄉村振興戰略實施上既有分工又有配合。要高度重視公益性集體建設用地及其制度建設，明晰具體規則，及時確權，把權利變動納入法制軌道，暢通各類型建設用地之間的轉用渠道，不斷激發鄉村發展的內生動力。
改革宅基地制度，在“穩定”與“放活”之間尋求平衡。整治閑置宅基地，保障農民住有所居、拓寬鄉村發展用地供應渠道，出路在于探索宅基地“三權分置”的有效實現形式，關鍵又在于適度放活宅基地使用權。
法治化節約集約利用土地制度，控制總量、盤活存量、優化增量、實現減量。鄉村發展用地節約集約利用是鄉村振興的必由之路，對零星、碎片化產業用地進行整合、整治、置換，實現規模用地，滿足高端農業產業發展需求，對二次開發利用納入制度化法治化軌道。完善鄉村發展用地保障機制，拆舊復墾，擴大指標使用、調劑范圍，優化城鄉建設用地增減掛鉤政策，對存量建設用地進行集中盤活掛鉤，對新農村和產業融合發展用地進行精準保障，支持產業發展。
（作者系廣東外語外貿大學土地法制研究院研究員；中國鄉村發現網轉自《南方日報》2021年03月22 日）
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