中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的百年農(nóng)地政策演變

民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。2021年是中國共產(chǎn)黨成立100周年，習近平總書記在2020年中央農(nóng)村工作會議發(fā)表重要講話強調(diào)，在向第二個百年奮斗目標邁進的歷史關(guān)口，要堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會之力推動鄉(xiāng)村振興，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。習近平總書記指出，我們黨成立以后，充分認識到中國革命的基本問題是農(nóng)民問題，把為廣大農(nóng)民謀幸福作為重要使命。

土地是國之根本，也是中國共產(chǎn)黨得以成長壯大的生命線，土地是農(nóng)民安身立命之本，承載著農(nóng)民太多的希冀。中國共產(chǎn)黨成立以來，土地政策在一個世紀的時間里不斷變化著，從蘇區(qū)“耕地農(nóng)有”到抗戰(zhàn)的“減租減息”，土改時期的“耕者有其田”到社會主義改造后的“勞動群眾集體所有”，直至家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，實現(xiàn)從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，黨在制定和執(zhí)行農(nóng)村土地政策的實踐過程中，堅持以解決土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)為其核心內(nèi)容，緊緊抓住所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)問題，適應(yīng)我國廣大農(nóng)民群眾對賴以生存的土地的迫切要求。縱觀100年來農(nóng)村土地政策變遷，解決土地問題，滿足農(nóng)民土地要求，發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力始終是黨維護人民根本利益的核心。

大革命時期，以“減租減息”和“限制田租”為主要特征的土地政策。在大革命初期，由于農(nóng)民階級長期處于被壓迫和剝削的狀態(tài)，封建地主階級兼并和占有大量的土地，廣大農(nóng)民生活艱苦，有著對生存的期盼。中國共產(chǎn)黨于成立之初便深刻認識到要保障廣大農(nóng)民的利益，解決農(nóng)民的土地問題。黨的“一大”通過的黨綱中提出了將沒收的軍閥官僚的土地分予貧苦的農(nóng)民。“二大”宣言中提出廢除重稅，規(guī)定城鄉(xiāng)的土地稅則，并對田租率加以限制，1923 年“三大”更加保障農(nóng)民的利益，并加以政策保護。在革命之初，農(nóng)村的土地政策主要以減租減息和限制田租為主要特征，進一步實現(xiàn)耕地農(nóng)有。1925年《中國現(xiàn)時的政局與中國共產(chǎn)黨的職任議決案》中提及，在過渡時期農(nóng)民有著減租、減稅的要求。1927年，《土地問題議決案》中指出農(nóng)民斗爭的起初是反抗來自土豪鄉(xiāng)紳的壓迫，進行減租減息、抗稅等。在大革命時期，黨已經(jīng)開始充分認識到農(nóng)民運動的重要作用，深刻認識到農(nóng)民問題在國民革命中的中心位置。農(nóng)民在革命斗爭中有著對獲得土地的熱切希望，黨制定土地政策的最終目標就是將沒收的土地分給農(nóng)民，實現(xiàn)耕地農(nóng)有，為之后土地政策的制定打下基礎(chǔ)，為土地革命積累了經(jīng)驗。

土地革命時期，以“沒收地主土地”為主要特征的土地政策。在實踐與探索中，黨不斷了解農(nóng)村現(xiàn)實情況以及廣大農(nóng)民的切實需求，在土地革命時期的土地政策經(jīng)歷了一個由只沒收大中地主土地，到?jīng)]收一切土地，再到?jīng)]收全部地主土地的過程。土地革命戰(zhàn)爭之初，土中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的百年農(nóng)地政策演變，土地所有權(quán)的問題尚未存在爭議，即堅持土地國有的政策。中共“八七會議”前后的一段時內(nèi)，中共中央主張只沒收大中地主的土地，不沒收小地主的土地。隨著黨的不斷發(fā)展，加之對以往經(jīng)驗的反思總結(jié)，黨將最初的土地政策修更為“沒收一切地主階級土地”。通過實踐黨認識到土地所有權(quán)依然不能放諸于個人，買賣易換極易導(dǎo)致新一輪的土地兼并，1928 年黨的歷史上制定的第一部土地法《井岡山土地法》頒布實施，規(guī)定“沒收一切土地”，在實際工作中，采取的方法適合實際，即沒收全部地主土地，并明確指出了土地的歸屬問題，以及沒收的土地如何分配等具體土地方案，分配原則以均分為主要形式，一定程度上達到了平均的目的，滿足了無地少地農(nóng)民對土地的需求。1929 年頒布了《興國土地法》，明確了農(nóng)村土地的沒收對象，將井岡山《土地法》中的“沒收一切土地”，改為“沒收一切公共土地及地主階級的土地”，保證了廣大農(nóng)民的利益。針對當時土地國有化的政策無法滿足農(nóng)民對土地的真實需求，1931 年，毛澤東做出了已經(jīng)分配的土地不進行再分配，允許租借買賣，落實了農(nóng)民對土地所有權(quán)的掌握。黨在土地革命時期的土地政策是黨成立之后所制定的第一個較為系統(tǒng)和完整的土地政策，為中國革命開辟出一條正確的道路，是一次偉大嘗試，也是一項寶貴的歷史經(jīng)驗，對當時中國革命的發(fā)展有推動作用。

抗日戰(zhàn)爭時期，以“減租減息”為主要特征的土地政策。抗日戰(zhàn)爭時期，為了聯(lián)合一切可聯(lián)合的力量來反抗日本帝國主義侵略，黨改變了原來土地革命時期所制定實行的土地政策，采用了減租減息的新政策。1936 年發(fā)布《關(guān)于土地政策的指示》，糾正了王明關(guān)于地主不分田的相關(guān)政策。1937 年《抗日救國十大綱領(lǐng)》提出了將減租減息正式作為一項基本政策來解決當前的土地問題。1937年9月6日，陜甘寧邊區(qū)政府對減租減息政策進一步具體詮釋，在工農(nóng)民主政府時期尚未被沒收土地房屋的地主可保留他們原有土地房屋的所有權(quán) ；回到邊區(qū)，被沒收了土地房屋的地主可以分得一份和農(nóng)民一樣的土地房屋，可以享有正當?shù)墓駲?quán)益，地主可以將土地房屋租賃給農(nóng)民，地租不苛刻的情況下政府將不加以干預(yù)。1942年《關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的決定》再次規(guī)定，地主可以出租土地，地租需在戰(zhàn)前原有地租的基礎(chǔ)上減低百分之二十五，同時承認戰(zhàn)前原有的借貸關(guān)系，年息不得超過一分半。這使地主的利益得到一定保障的同時有效減少了農(nóng)民受到的剝削和壓迫。抗日戰(zhàn)爭時期，減租減息保障了廣大農(nóng)民的利益，有效團結(jié)了廣大人民群眾，促進了全國抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的形成，實現(xiàn)了抗戰(zhàn)時期的民族團結(jié)，有力推動了抗日戰(zhàn)爭取得勝利的進程，為抗日戰(zhàn)爭后土地政策的制定提供了經(jīng)驗。

解放戰(zhàn)爭時期，以“耕者有其田”為主要特征的土地政策。減租減息政策調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性，也很大程度上削弱了農(nóng)村封建勢力的力量。抗日戰(zhàn)爭勝利后，黨敏銳洞察到國民黨當局發(fā)動內(nèi)戰(zhàn)的野心，土地政策也為解放區(qū)的自衛(wèi)斗爭做出準備，1946年中共中央在《五四指示》中將土地政策由減租減息變?yōu)椤案哂衅涮铩保瑵M足了農(nóng)民對獲得土地的需求，農(nóng)民的革命積極性被激發(fā)，同時也為團結(jié)廣大力量來抗擊國民黨的進攻，保留了溫和的成分，對地主階級并未采取絕對消滅。1947年，人民解放軍轉(zhuǎn)入戰(zhàn)略進攻階段，適應(yīng)革命發(fā)展的需要和農(nóng)民對土地的期盼，黨召開了全國土地會議，制定通過《中國土地法大綱》，提出了對封建性和半封建性剝削的土地制度進行廢除，實行“耕者有其田”的土地政策，由鄉(xiāng)村的農(nóng)會來接收一切地主的土地和公地，這些土地將分給無地少地的農(nóng)民。解放戰(zhàn)爭時期，土地改革成為解放區(qū)最大的經(jīng)濟改革運動，黨的土地改革思想和政策隨著客觀形勢的變化和主觀認識的提高，經(jīng)歷了一個逐漸成熟和完善的過程。經(jīng)過土地改革運動消滅了封建生產(chǎn)關(guān)系，中國封建制度的根基受到摧毀，社會變革得到深入發(fā)展，解放了農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)力，農(nóng)民的政治覺悟也隨之提高，組織程度加強，更加堅定自覺地團結(jié)在黨的周圍，從而為新中國成立后的土地改革奠定了理論和政策基礎(chǔ)。

新中國成立初期，以“農(nóng)民土地所有制”為特征的土地政策。

新中國成立初期，通過土地改革消滅了封建地主土地所有制，按人口平均分配土地，實行農(nóng)民土地所有制，實現(xiàn)了“耕者有其田”。農(nóng)民集所有者與經(jīng)營者于一身，集所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)于一體。1950 年 6 月，中央人民政府委員會通過了《中華人民共和國土地改革法》，國家通過土地登記、發(fā)證、征收契稅等方式對土地進行管理，但土地產(chǎn)權(quán)可以自由流動，承認一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利，農(nóng)民具有相對完備的土地產(chǎn)權(quán)。新中國成立以后黨對于土地改革的思想和政策更加成熟，方法和步驟也更穩(wěn)妥，這次土地改革適應(yīng)了我國當時的國情，極大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為社會主義的“三大改造”奠定了基礎(chǔ)，具有很強的激勵性，土地資源的配置效率較高。

社會主義改造完成后，建立互助組與初級合作社。隨著社會主義改造的完成，經(jīng)濟關(guān)系出現(xiàn)新的變化，農(nóng)村生產(chǎn)力進一步發(fā)展，小農(nóng)經(jīng)濟的劣勢開始凸現(xiàn)。同時，國家為了實現(xiàn)工業(yè)化要進行資本的原始積累，必須從農(nóng)業(yè)提取剩余，土地資源的稀缺也迫使國家采取更集約的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的對立，也是從此開始逐步形成。為解決當時缺乏勞動力、農(nóng)具等困難，克服分散經(jīng)營的缺點，促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展，從 1953 年開始，國家政策以誘致性變遷為主，按照自愿原則，逐步產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組的農(nóng)地制度，生產(chǎn)資料統(tǒng)一經(jīng)營，土地依舊歸個人所有但使用權(quán)由個人變?yōu)榧w共同使用。初級合作社是在互助組的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，避免了不規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)生，農(nóng)民感受到統(tǒng)一經(jīng)營的優(yōu)勢所在，自覺性和積極性較高。在一個純粹由私人占有土地的社會條件下，國家無法獲得充足的資金去進行工業(yè)化積累，但劇烈的制度變遷會導(dǎo)致變遷成本過高，國家需求與農(nóng)民需求使得集約式的耕作制度得以確立，私人占有土地制度的解體已在此時有所顯現(xiàn)，由此引發(fā)高級農(nóng)業(yè)合作社和人民公社的產(chǎn)生。

高級社與人民公社時期，農(nóng)地集體化得以徹底實現(xiàn)。高級社是土地、農(nóng)具等生產(chǎn)資料歸集體所有，共同勞動，統(tǒng)一分配，采取的是強制與誘致相結(jié)合的制度變遷方式，公平度較高，但此制度下土地收益分配不盡合理，農(nóng)民不再占有土地，挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。人民公社則是高級社進一步膨脹的結(jié)果，實行的是“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的人民公社制度。在此時期的農(nóng)地制度下，土地使用權(quán)、所有權(quán)合二為一，土地經(jīng)營規(guī)模較大，農(nóng)民對土地失去所有權(quán)，同時也沒有真正的經(jīng)營權(quán)，過分追求公平，缺乏激勵機制，勞動監(jiān)督成本過高。土地成為“公共財產(chǎn)”，土地的收益與成本對每位社員具有很強的外部性，這是一種典型的強制性變遷，源于國家發(fā)展工業(yè)化，以農(nóng)補工的需求，是國家出于實際考慮的決定。在此制度下，“先交公糧，再交余糧，最后才是自己的口糧”，國家獲取的農(nóng)業(yè)剩余既滿足了整個社會的消費又為工業(yè)化的發(fā)展籌集了資金，在經(jīng)濟上獲得了壟斷地位。而農(nóng)戶生產(chǎn)的剩余較低，當農(nóng)民從制度的變遷得不到相應(yīng)的收益時，制度的再次變遷則成為一種必然選擇。

實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。中國農(nóng)村改革首先是從實行包產(chǎn)到戶、包干到戶等多種形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始突破的。改革開放前，我國農(nóng)產(chǎn)品一直處于需求大于供給的局面，解決溫飽問題成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)。為了調(diào)動我國幾億農(nóng)民的社會主義積極性，在經(jīng)濟上充分關(guān)心他們的物質(zhì)利益，在政治上切實保障他們的民主權(quán)利，改革從農(nóng)村拉開序幕，確定了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，提出了加快農(nóng)業(yè)發(fā)展的二十五條政策措施，吹響了中國農(nóng)村改革的號角。1979年9月，十一屆四中全會通過了《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，1980年頒布《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題》，1982-1986年5個中央一號文件相繼出臺。到1981年全國農(nóng)村社隊普遍推行了各,種形式的生產(chǎn)責任制，1983年實行聯(lián)產(chǎn)承包制的基本核算單位由1982年的96%上升到99.5%，其中實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的占98.3%。這種責任制形式開始于種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，繼而擴展到林業(yè)、漁業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是我國農(nóng)村改革的重大成就，是億萬農(nóng)民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的偉大創(chuàng)造。有統(tǒng)有分的雙層經(jīng)營體制，凡是一家一戶辦不了或辦不好的事由集體來辦，適宜于家庭辦的事由農(nóng)戶去辦，使集體的優(yōu)越性和農(nóng)戶的積極性同時得到發(fā)揮，可以容納不同水平的生產(chǎn)力，具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力，勞動效率成倍提高，普遍實現(xiàn)增產(chǎn)增收，整個農(nóng)村經(jīng)濟的面貌發(fā)生了根本性改觀，為我國農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)走出一條適合國情的道路。

穩(wěn)定完善家庭承包經(jīng)營，第二輪土地承包期再延長30年。1984年的中央一號文件將土地承包期由原定的3年，延長到15年，讓農(nóng)民吃了“定心丸”。為進一步穩(wěn)定和完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制，1993年黨的十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出 ：“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是農(nóng)村的一項基本經(jīng)營制度，必須長期穩(wěn)定，并不斷完善”。1993年中共中央國務(wù)院《關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》中明確 ：“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系鼓勵農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”。1993年3月，第八屆全國人大第一次會議通過修改憲法的決議，將以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，作為農(nóng)村經(jīng)濟的一項基本制度載入《中華人民共和國憲法》，以國家的根本大法保障這一制度長期穩(wěn)定。同年7月2日，又將其載入《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》。1998年黨的十五屆三中全會《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》提出，穩(wěn)定完善雙層經(jīng)營體制，關(guān)鍵是穩(wěn)定土地承包關(guān)系，這是黨的農(nóng)村政策基石，決不能動搖 ；同時要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。到1999年底，全國農(nóng)村從總體上已經(jīng)完成延長土地承包期工作，大多數(shù)地方已將土地承包經(jīng)營權(quán)證書和承包合同簽發(fā)到戶，新一輪土地承包關(guān)系就此形成。

允許集體土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，實現(xiàn)“兩權(quán)分離”。改革開放初期，農(nóng)村土地使用權(quán)存在不穩(wěn)定的現(xiàn)象，因此對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進行較為嚴格的限制。1984 年開始，我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制正式在全國范圍內(nèi)確立，農(nóng)村的土地使用權(quán)趨于穩(wěn)定，國家對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策也在一定程度上得到放開。1984年中央一號文件首次提出了“鼓勵土地逐步向種田能手集中”。1986年，《中華人民共和國土地管理法》出臺，首次從國家立法的高度對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進行肯定，其第二條明確規(guī)定“國有土地和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。少數(shù)經(jīng)濟比較發(fā)達的地方，本著群眾自愿原則，可以采取轉(zhuǎn)包、入股等多種形式發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率。針對一些地方出現(xiàn)的隨意改變土地承包關(guān)系、強迫流轉(zhuǎn)、侵犯農(nóng)民利益的問題，1998年《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進行，不得以任何理由強制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓”。2001年底下發(fā)的《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》要求，農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的前提下進行，必須堅持依法自愿有償?shù)脑瓌t。2003年1月《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》頒布實施，在法律上明確了對土地承包經(jīng)營權(quán)的保護，禁止承包期內(nèi)發(fā)包方收回和調(diào)整承包地，把農(nóng)村土地承包納入了依法管理的軌道。2007年3月，《中華人民共和國物權(quán)法》明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，規(guī)定承包期屆滿由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包，為進一步堅持和鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度奠定了法律基礎(chǔ)。通過創(chuàng)造良好的政策和法律環(huán)境，允許集體土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，穩(wěn)步提高了農(nóng)民組織化程度，充分激發(fā)了農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能，加快培育農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體，引導(dǎo)農(nóng)戶采用先進適用技術(shù)和現(xiàn)代生產(chǎn)要素，加快了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變。

完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。2013年12月，習近平在中央農(nóng)村工作會議上強調(diào) ：“農(nóng)村土地制度改革是個大事，涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，必須審慎穩(wěn)妥推進。不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去了，不能把農(nóng)民利益損害了。”要有歷史耐心，農(nóng)村改革決不能犯顛覆性錯誤，這些重要論斷為推進農(nóng)村改革指明了方向、劃出了底線。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確了“三權(quán)”權(quán)能內(nèi)涵及相互關(guān)系，闡明了“三權(quán)分置”的實施路徑，這是在新的歷史條件下，繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善，有利于提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

開展確權(quán)登記頒證，土地第二輪承包到期后再延長30年。十九大報告提出要“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，讓農(nóng)民吃上長效“定心丸”，要“實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接”。2018年12月底再次修正了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，重點圍繞農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變、土地二輪承包到期后繼續(xù)延長，完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，維護進城務(wù)工落戶農(nóng)民土地承包權(quán)益，保護婦女土地權(quán)益等重大問題作了修改。積極穩(wěn)妥、有序開展確權(quán)登記頒證工作，妥善解決承包地塊面積不準、“四至”不清等問題，目前已基本完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，把15億畝承包地確權(quán)給2億農(nóng)戶。

引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。2013年中央一號文件提出“土地流轉(zhuǎn)不得搞強迫命令，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。”黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。2014年11月中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》。2016年6月，農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范（試行）》，依法推進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

土地政策改革要為黨的中心任務(wù)服務(wù)。新民主主義革命時期黨的土地政策為革命的發(fā)展提供了強大動力，調(diào)動起農(nóng)民的力量加入革命隊伍，最終推翻了三座大山的壓迫，徹底完成了反帝和反封建的歷史任務(wù)，黨的土地政策發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，為黨在革命時期中心任務(wù)的完成提供了有力的支持。新中國建立后，中國共產(chǎn)黨通過土地改革和合作化、集體化改造小農(nóng)，建立了社會主義制度，其核心是調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系，有力地支持了工業(yè)化建設(shè)。改革開放以來，農(nóng)村改革首先是從土地承包開始，進一步調(diào)整和完善農(nóng)民和土地的關(guān)系，走出了一條中國特色社會主義現(xiàn)代化道路。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，以處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系為主線，適應(yīng)我國廣大農(nóng)民群眾對賴以生存的土地的迫切要求，堅持深化農(nóng)村土地制度改革，創(chuàng)新農(nóng)地改革理論和實踐，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，實現(xiàn)從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，推進農(nóng)村改革全面深化，不斷解放農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)民、富裕農(nóng)民，全面建成小康社會、推進鄉(xiāng)村振興，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得歷史性成就，發(fā)生歷史性變革，為黨和國家事業(yè)全面開創(chuàng)新局面提供了有力支撐。

土地政策改革必須堅持農(nóng)地的社會主義公有制性質(zhì)，同時也要提高農(nóng)地的資源配置效率。農(nóng)村土地既具有生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的經(jīng)濟功能，也具有確立農(nóng)民社員身份、建構(gòu)農(nóng)村基本制度的政治功能。中國農(nóng)村土地制度變遷的基本邏輯是堅持土地公有制，從而政治上符合社會主義公有制的要求。同時，又要強化農(nóng)村土地的生產(chǎn)要素功能，讓其能夠在要素市場上交易，優(yōu)化土地要素配置，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的配置效果。以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率為目標，進一步明晰產(chǎn)權(quán)、還權(quán)賦能，通過進城農(nóng)民的土地退出和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，探索和推進各類農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”，進一步完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的集中交易市場體系及其配套制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)、同權(quán)同價的公平交易制度，既可把土地配置到獲得更高回報的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，又可適當集中農(nóng)地，獲得規(guī)模經(jīng)濟，更好地全面推進鄉(xiāng)村振興。

（中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》2021年第10期）

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