民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。2021年是中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年，習(xí)近平總書(shū)記在2020年中央農(nóng)村工作會(huì)議發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，在向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)的歷史關(guān)口，要堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會(huì)之力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。習(xí)近平總書(shū)記指出，我們黨成立以后，充分認(rèn)識(shí)到中國(guó)革命的基本問(wèn)題是農(nóng)民問(wèn)題，把為廣大農(nóng)民謀幸福作為重要使命。
土地是國(guó)之根本，也是中國(guó)共產(chǎn)黨得以成長(zhǎng)壯大的生命線，土地是農(nóng)民安身立命之本，承載著農(nóng)民太多的希冀。中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)，土地政策在一個(gè)世紀(jì)的時(shí)間里不斷變化著，從蘇區(qū)“耕地農(nóng)有”到抗戰(zhàn)的“減租減息”，土改時(shí)期的“耕者有其田”到社會(huì)主義改造后的“勞動(dòng)群眾集體所有”，直至家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，黨在制定和執(zhí)行農(nóng)村土地政策的實(shí)踐過(guò)程中，堅(jiān)持以解決土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)為其核心內(nèi)容，緊緊抓住所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題，適應(yīng)我國(guó)廣大農(nóng)民群眾對(duì)賴以生存的土地的迫切要求。縱觀100年來(lái)農(nóng)村土地政策變遷，解決土地問(wèn)題，滿足農(nóng)民土地要求，發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力始終是黨維護(hù)人民根本利益的核心。
新民主主義革命時(shí)期農(nóng)村土地政策（1921-1949 年）
在新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨把馬克思主義原理同中國(guó)實(shí)際相結(jié)合，開(kāi)創(chuàng)了農(nóng)村包圍城市并最終奪取城市的武裝革命道路，核心是通過(guò)土地革命，解放農(nóng)民最終解放了全中國(guó)。這一時(shí)期，黨的土地政策的演進(jìn)經(jīng)歷了大革命、土地革命、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)四個(gè)時(shí)期。
大革命時(shí)期，以“減租減息”和“限制田租”為主要特征的土地政策。在大革命初期，由于農(nóng)民階級(jí)長(zhǎng)期處于被壓迫和剝削的狀態(tài)，封建地主階級(jí)兼并和占有大量的土地，廣大農(nóng)民生活艱苦，有著對(duì)生存的期盼。中國(guó)共產(chǎn)黨于成立之初便深刻認(rèn)識(shí)到要保障廣大農(nóng)民的利益，解決農(nóng)民的土地問(wèn)題。黨的“一大”通過(guò)的黨綱中提出了將沒(méi)收的軍閥官僚的土地分予貧苦的農(nóng)民。“二大”宣言中提出廢除重稅，規(guī)定城鄉(xiāng)的土地稅則，并對(duì)田租率加以限制，1923 年“三大”更加保障農(nóng)民的利益，并加以政策保護(hù)。在革命之初，農(nóng)村的土地政策主要以減租減息和限制田租為主要特征，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)耕地農(nóng)有。1925年《中國(guó)現(xiàn)時(shí)的政局與中國(guó)共產(chǎn)黨的職任議決案》中提及，在過(guò)渡時(shí)期農(nóng)民有著減租、減稅的要求。1927年，《土地問(wèn)題議決案》中指出農(nóng)民斗爭(zhēng)的起初是反抗來(lái)自土豪鄉(xiāng)紳的壓迫，進(jìn)行減租減息、抗稅等。在大革命時(shí)期，黨已經(jīng)開(kāi)始充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的重要作用，深刻認(rèn)識(shí)到農(nóng)民問(wèn)題在國(guó)民革命中的中心位置。農(nóng)民在革命斗爭(zhēng)中有著對(duì)獲得土地的熱切希望，黨制定土地政策的最終目標(biāo)就是將沒(méi)收的土地分給農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)耕地農(nóng)有，為之后土地政策的制定打下基礎(chǔ)，為土地革命積累了經(jīng)驗(yàn)。
土地革命時(shí)期，以“沒(méi)收地主土地”為主要特征的土地政策。在實(shí)踐與探索中，黨不斷了解農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況以及廣大農(nóng)民的切實(shí)需求，在土地革命時(shí)期的土地政策經(jīng)歷了一個(gè)由只沒(méi)收大中地主土地，到?jīng)]收一切土地，再到?jīng)]收全部地主土地的過(guò)程。土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)之初，土中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的百年農(nóng)地政策演變，土地所有權(quán)的問(wèn)題尚未存在爭(zhēng)議，即堅(jiān)持土地國(guó)有的政策。中共“八七會(huì)議”前后的一段時(shí)內(nèi)，中共中央主張只沒(méi)收大中地主的土地，不沒(méi)收小地主的土地。隨著黨的不斷發(fā)展，加之對(duì)以往經(jīng)驗(yàn)的反思總結(jié)，黨將最初的土地政策修更為“沒(méi)收一切地主階級(jí)土地”。通過(guò)實(shí)踐黨認(rèn)識(shí)到土地所有權(quán)依然不能放諸于個(gè)人，買(mǎi)賣(mài)易換極易導(dǎo)致新一輪的土地兼并，1928 年黨的歷史上制定的第一部土地法《井岡山土地法》頒布實(shí)施，規(guī)定“沒(méi)收一切土地”，在實(shí)際工作中，采取的方法適合實(shí)際，即沒(méi)收全部地主土地，并明確指出了土地的歸屬問(wèn)題，以及沒(méi)收的土地如何分配等具體土地方案，分配原則以均分為主要形式，一定程度上達(dá)到了平均的目的，滿足了無(wú)地少地農(nóng)民對(duì)土地的需求。1929 年頒布了《興國(guó)土地法》，明確了農(nóng)村土地的沒(méi)收對(duì)象，將井岡山《土地法》中的“沒(méi)收一切土地”，改為“沒(méi)收一切公共土地及地主階級(jí)的土地”，保證了廣大農(nóng)民的利益。針對(duì)當(dāng)時(shí)土地國(guó)有化的政策無(wú)法滿足農(nóng)民對(duì)土地的真實(shí)需求，1931 年，毛澤東做出了已經(jīng)分配的土地不進(jìn)行再分配，允許租借買(mǎi)賣(mài)，落實(shí)了農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的掌握。黨在土地革命時(shí)期的土地政策是黨成立之后所制定的第一個(gè)較為系統(tǒng)和完整的土地政策，為中國(guó)革命開(kāi)辟出一條正確的道路，是一次偉大嘗試，也是一項(xiàng)寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)時(shí)中國(guó)革命的發(fā)展有推動(dòng)作用。
抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，以“減租減息”為主要特征的土地政策。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為了聯(lián)合一切可聯(lián)合的力量來(lái)反抗日本帝國(guó)主義侵略，黨改變了原來(lái)土地革命時(shí)期所制定實(shí)行的土地政策，采用了減租減息的新政策。1936 年發(fā)布《關(guān)于土地政策的指示》，糾正了王明關(guān)于地主不分田的相關(guān)政策。1937 年《抗日救國(guó)十大綱領(lǐng)》提出了將減租減息正式作為一項(xiàng)基本政策來(lái)解決當(dāng)前的土地問(wèn)題。1937年9月6日，陜甘寧邊區(qū)政府對(duì)減租減息政策進(jìn)一步具體詮釋，在工農(nóng)民主政府時(shí)期尚未被沒(méi)收土地房屋的地主可保留他們?cè)型恋胤课莸乃袡?quán) ；回到邊區(qū)，被沒(méi)收了土地房屋的地主可以分得一份和農(nóng)民一樣的土地房屋，可以享有正當(dāng)?shù)墓駲?quán)益，地主可以將土地房屋租賃給農(nóng)民，地租不苛刻的情況下政府將不加以干預(yù)。1942年《關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的決定》再次規(guī)定，地主可以出租土地，地租需在戰(zhàn)前原有地租的基礎(chǔ)上減低百分之二十五，同時(shí)承認(rèn)戰(zhàn)前原有的借貸關(guān)系，年息不得超過(guò)一分半。這使地主的利益得到一定保障的同時(shí)有效減少了農(nóng)民受到的剝削和壓迫。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，減租減息保障了廣大農(nóng)民的利益，有效團(tuán)結(jié)了廣大人民群眾，促進(jìn)了全國(guó)抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的形成，實(shí)現(xiàn)了抗戰(zhàn)時(shí)期的民族團(tuán)結(jié)，有力推動(dòng)了抗日戰(zhàn)爭(zhēng)取得勝利的進(jìn)程，為抗日戰(zhàn)爭(zhēng)后土地政策的制定提供了經(jīng)驗(yàn)。
解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，以“耕者有其田”為主要特征的土地政策。減租減息政策調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性，也很大程度上削弱了農(nóng)村封建勢(shì)力的力量。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，黨敏銳洞察到國(guó)民黨當(dāng)局發(fā)動(dòng)內(nèi)戰(zhàn)的野心，土地政策也為解放區(qū)的自衛(wèi)斗爭(zhēng)做出準(zhǔn)備，1946年中共中央在《五四指示》中將土地政策由減租減息變?yōu)椤案哂衅涮铩保瑵M足了農(nóng)民對(duì)獲得土地的需求，農(nóng)民的革命積極性被激發(fā)，同時(shí)也為團(tuán)結(jié)廣大力量來(lái)抗擊國(guó)民黨的進(jìn)攻，保留了溫和的成分，對(duì)地主階級(jí)并未采取絕對(duì)消滅。1947年，人民解放軍轉(zhuǎn)入戰(zhàn)略進(jìn)攻階段，適應(yīng)革命發(fā)展的需要和農(nóng)民對(duì)土地的期盼，黨召開(kāi)了全國(guó)土地會(huì)議，制定通過(guò)《中國(guó)土地法大綱》，提出了對(duì)封建性和半封建性剝削的土地制度進(jìn)行廢除，實(shí)行“耕者有其田”的土地政策，由鄉(xiāng)村的農(nóng)會(huì)來(lái)接收一切地主的土地和公地，這些土地將分給無(wú)地少地的農(nóng)民。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，土地改革成為解放區(qū)最大的經(jīng)濟(jì)改革運(yùn)動(dòng)，黨的土地改革思想和政策隨著客觀形勢(shì)的變化和主觀認(rèn)識(shí)的提高，經(jīng)歷了一個(gè)逐漸成熟和完善的過(guò)程。經(jīng)過(guò)土地改革運(yùn)動(dòng)消滅了封建生產(chǎn)關(guān)系，中國(guó)封建制度的根基受到摧毀，社會(huì)變革得到深入發(fā)展，解放了農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)力，農(nóng)民的政治覺(jué)悟也隨之提高，組織程度加強(qiáng)，更加堅(jiān)定自覺(jué)地團(tuán)結(jié)在黨的周?chē)瑥亩鵀樾轮袊?guó)成立后的土地改革奠定了理論和政策基礎(chǔ)。
新中國(guó)成立后到改革開(kāi)放前的農(nóng)村土地政策（1949-1978 年）
新中國(guó)建立后，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)土地改革和合作化、集體化改造小農(nóng)，建立了社會(huì)主義制度，其核心是調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系，有力地支持了工業(yè)化建設(shè)。
新中國(guó)成立初期，以“農(nóng)民土地所有制”為特征的土地政策。
新中國(guó)成立初期，通過(guò)土地改革消滅了封建地主土地所有制，按人口平均分配土地，實(shí)行農(nóng)民土地所有制，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”。農(nóng)民集所有者與經(jīng)營(yíng)者于一身，集所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)于一體。1950 年 6 月，中央人民政府委員會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地改革法》，國(guó)家通過(guò)土地登記、發(fā)證、征收契稅等方式對(duì)土地進(jìn)行管理，但土地產(chǎn)權(quán)可以自由流動(dòng)，承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)及出租其土地的權(quán)利，農(nóng)民具有相對(duì)完備的土地產(chǎn)權(quán)。新中國(guó)成立以后黨對(duì)于土地改革的思想和政策更加成熟，方法和步驟也更穩(wěn)妥，這次土地改革適應(yīng)了我國(guó)當(dāng)時(shí)的國(guó)情，極大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為社會(huì)主義的“三大改造”奠定了基礎(chǔ)，具有很強(qiáng)的激勵(lì)性，土地資源的配置效率較高。
社會(huì)主義改造完成后，建立互助組與初級(jí)合作社。隨著社會(huì)主義改造的完成，經(jīng)濟(jì)關(guān)系出現(xiàn)新的變化，農(nóng)村生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的劣勢(shì)開(kāi)始凸現(xiàn)。同時(shí)，國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化要進(jìn)行資本的原始積累，必須從農(nóng)業(yè)提取剩余，土地資源的稀缺也迫使國(guó)家采取更集約的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的對(duì)立，也是從此開(kāi)始逐步形成。為解決當(dāng)時(shí)缺乏勞動(dòng)力、農(nóng)具等困難，克服分散經(jīng)營(yíng)的缺點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，從 1953 年開(kāi)始，國(guó)家政策以誘致性變遷為主，按照自愿原則，逐步產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組的農(nóng)地制度，生產(chǎn)資料統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，土地依舊歸個(gè)人所有但使用權(quán)由個(gè)人變?yōu)榧w共同使用。初級(jí)合作社是在互助組的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，避免了不規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)生，農(nóng)民感受到統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)所在，自覺(jué)性和積極性較高。在一個(gè)純粹由私人占有土地的社會(huì)條件下，國(guó)家無(wú)法獲得充足的資金去進(jìn)行工業(yè)化積累，但劇烈的制度變遷會(huì)導(dǎo)致變遷成本過(guò)高，國(guó)家需求與農(nóng)民需求使得集約式的耕作制度得以確立，私人占有土地制度的解體已在此時(shí)有所顯現(xiàn)，由此引發(fā)高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社和人民公社的產(chǎn)生。
高級(jí)社與人民公社時(shí)期，農(nóng)地集體化得以徹底實(shí)現(xiàn)。高級(jí)社是土地、農(nóng)具等生產(chǎn)資料歸集體所有，共同勞動(dòng)，統(tǒng)一分配，采取的是強(qiáng)制與誘致相結(jié)合的制度變遷方式，公平度較高，但此制度下土地收益分配不盡合理，農(nóng)民不再占有土地，挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。人民公社則是高級(jí)社進(jìn)一步膨脹的結(jié)果，實(shí)行的是“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社制度。在此時(shí)期的農(nóng)地制度下，土地使用權(quán)、所有權(quán)合二為一，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大，農(nóng)民對(duì)土地失去所有權(quán)，同時(shí)也沒(méi)有真正的經(jīng)營(yíng)權(quán)，過(guò)分追求公平，缺乏激勵(lì)機(jī)制，勞動(dòng)監(jiān)督成本過(guò)高。土地成為“公共財(cái)產(chǎn)”，土地的收益與成本對(duì)每位社員具有很強(qiáng)的外部性，這是一種典型的強(qiáng)制性變遷，源于國(guó)家發(fā)展工業(yè)化，以農(nóng)補(bǔ)工的需求，是國(guó)家出于實(shí)際考慮的決定。在此制度下，“先交公糧，再交余糧，最后才是自己的口糧”，國(guó)家獲取的農(nóng)業(yè)剩余既滿足了整個(gè)社會(huì)的消費(fèi)又為工業(yè)化的發(fā)展籌集了資金，在經(jīng)濟(jì)上獲得了壟斷地位。而農(nóng)戶生產(chǎn)的剩余較低，當(dāng)農(nóng)民從制度的變遷得不到相應(yīng)的收益時(shí)，制度的再次變遷則成為一種必然選擇。
改革開(kāi)放以來(lái)到黨的十八大農(nóng)村土地政策（1978-2012 年） 改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村改革首先是從土地承包開(kāi)始，進(jìn)一步調(diào)整和完善農(nóng)民和土地的關(guān)系，走出了一條中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化道路。
實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。中國(guó)農(nóng)村改革首先是從實(shí)行包產(chǎn)到戶、包干到戶等多種形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開(kāi)始突破的。改革開(kāi)放前，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品一直處于需求大于供給的局面，解決溫飽問(wèn)題成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)。為了調(diào)動(dòng)我國(guó)幾億農(nóng)民的社會(huì)主義積極性，在經(jīng)濟(jì)上充分關(guān)心他們的物質(zhì)利益，在政治上切實(shí)保障他們的民主權(quán)利，改革從農(nóng)村拉開(kāi)序幕，確定了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，提出了加快農(nóng)業(yè)發(fā)展的二十五條政策措施，吹響了中國(guó)農(nóng)村改革的號(hào)角。1979年9月，十一屆四中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》，1980年頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》，1982-1986年5個(gè)中央一號(hào)文件相繼出臺(tái)。到1981年全國(guó)農(nóng)村社隊(duì)普遍推行了各,種形式的生產(chǎn)責(zé)任制，1983年實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制的基本核算單位由1982年的96%上升到99.5%，其中實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的占98.3%。這種責(zé)任制形式開(kāi)始于種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，繼而擴(kuò)展到林業(yè)、漁業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國(guó)農(nóng)村改革的重大成就，是億萬(wàn)農(nóng)民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的偉大創(chuàng)造。有統(tǒng)有分的雙層經(jīng)營(yíng)體制，凡是一家一戶辦不了或辦不好的事由集體來(lái)辦，適宜于家庭辦的事由農(nóng)戶去辦，使集體的優(yōu)越性和農(nóng)戶的積極性同時(shí)得到發(fā)揮，可以容納不同水平的生產(chǎn)力，具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力，勞動(dòng)效率成倍提高，普遍實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收，整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的面貌發(fā)生了根本性改觀，為我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)走出一條適合國(guó)情的道路。
穩(wěn)定完善家庭承包經(jīng)營(yíng)，第二輪土地承包期再延長(zhǎng)30年。1984年的中央一號(hào)文件將土地承包期由原定的3年，延長(zhǎng)到15年，讓農(nóng)民吃了“定心丸”。為進(jìn)一步穩(wěn)定和完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，1993年黨的十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》指出 ：“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是農(nóng)村的一項(xiàng)基本經(jīng)營(yíng)制度，必須長(zhǎng)期穩(wěn)定，并不斷完善”。1993年中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中明確 ：“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)30年不變”。1993年3月，第八屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)修改憲法的決議，將以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)基本制度載入《中華人民共和國(guó)憲法》，以國(guó)家的根本大法保障這一制度長(zhǎng)期穩(wěn)定。同年7月2日，又將其載入《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》。1998年黨的十五屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》提出，穩(wěn)定完善雙層經(jīng)營(yíng)體制，關(guān)鍵是穩(wěn)定土地承包關(guān)系，這是黨的農(nóng)村政策基石，決不能動(dòng)搖 ；同時(shí)要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。到1999年底，全國(guó)農(nóng)村從總體上已經(jīng)完成延長(zhǎng)土地承包期工作，大多數(shù)地方已將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)和承包合同簽發(fā)到戶，新一輪土地承包關(guān)系就此形成。
允許集體土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)分離”。改革開(kāi)放初期，農(nóng)村土地使用權(quán)存在不穩(wěn)定的現(xiàn)象，因此對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行較為嚴(yán)格的限制。1984 年開(kāi)始，我國(guó)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正式在全國(guó)范圍內(nèi)確立，農(nóng)村的土地使用權(quán)趨于穩(wěn)定，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策也在一定程度上得到放開(kāi)。1984年中央一號(hào)文件首次提出了“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”。1986年，《中華人民共和國(guó)土地管理法》出臺(tái)，首次從國(guó)家立法的高度對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行肯定，其第二條明確規(guī)定“國(guó)有土地和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》指出，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。少數(shù)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，本著群眾自愿原則，可以采取轉(zhuǎn)包、入股等多種形式發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率。針對(duì)一些地方出現(xiàn)的隨意改變土地承包關(guān)系、強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)、侵犯農(nóng)民利益的問(wèn)題，1998年《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》指出“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅(jiān)持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓”。2001年底下發(fā)的《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》要求，農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在長(zhǎng)期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的前提下進(jìn)行，必須堅(jiān)持依法自愿有償?shù)脑瓌t。2003年1月《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》頒布實(shí)施，在法律上明確了對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，禁止承包期內(nèi)發(fā)包方收回和調(diào)整承包地，把農(nóng)村土地承包納入了依法管理的軌道。2007年3月，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，規(guī)定承包期屆滿由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包，為進(jìn)一步堅(jiān)持和鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度奠定了法律基礎(chǔ)。通過(guò)創(chuàng)造良好的政策和法律環(huán)境，允許集體土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制，穩(wěn)步提高了農(nóng)民組織化程度，充分激發(fā)了農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能，加快培育農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體，引導(dǎo)農(nóng)戶采用先進(jìn)適用技術(shù)和現(xiàn)代生產(chǎn)要素，加快了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變。
黨的十八大以來(lái)的農(nóng)村土地政策（2012 年 - ） 習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“我國(guó)農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系開(kāi)始的。新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系”。
完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”。2013年12月，習(xí)近平在中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào) ：“農(nóng)村土地制度改革是個(gè)大事，涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去了，不能把農(nóng)民利益損害了。”要有歷史耐心，農(nóng)村改革決不能犯顛覆性錯(cuò)誤，這些重要論斷為推進(jìn)農(nóng)村改革指明了方向、劃出了底線。2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，明確了“三權(quán)”權(quán)能內(nèi)涵及相互關(guān)系，闡明了“三權(quán)分置”的實(shí)施路徑，這是在新的歷史條件下，繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善，有利于提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
開(kāi)展確權(quán)登記頒證，土地第二輪承包到期后再延長(zhǎng)30年。十九大報(bào)告提出要“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”，讓農(nóng)民吃上長(zhǎng)效“定心丸”，要“實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”。2018年12月底再次修正了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，重點(diǎn)圍繞農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變、土地二輪承包到期后繼續(xù)延長(zhǎng)，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，維護(hù)進(jìn)城務(wù)工落戶農(nóng)民土地承包權(quán)益，保護(hù)婦女土地權(quán)益等重大問(wèn)題作了修改。積極穩(wěn)妥、有序開(kāi)展確權(quán)登記頒證工作，妥善解決承包地塊面積不準(zhǔn)、“四至”不清等問(wèn)題，目前已基本完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，把15億畝承包地確權(quán)給2億農(nóng)戶。
引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2013年中央一號(hào)文件提出“土地流轉(zhuǎn)不得搞強(qiáng)迫命令，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。”黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步提出，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。2014年11月中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》。2016年6月，農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范（試行）》，依法推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。
黨的農(nóng)村土地政策演變的歷史啟示 土地政策改革必須堅(jiān)持以人民為中心的理念。黨在各個(gè)時(shí)期的土地政策的制定，都體現(xiàn)了對(duì)廣大農(nóng)民利益的維護(hù)，無(wú)論是大革命時(shí)期減租減息、限制田租政策還是土地革命時(shí)期實(shí)行的耕地農(nóng)有政策，無(wú)論是抗戰(zhàn)時(shí)期減租減息政策還是解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期實(shí)行的耕者有其田政策，無(wú)論是改革開(kāi)放后實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，還是黨的十八大后實(shí)現(xiàn)從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，都是在結(jié)合革命建設(shè)形勢(shì)的實(shí)際情況下，深入體察農(nóng)民的意愿和對(duì)生活的期待和追求，最大程度上改變廣大農(nóng)民在封建壓迫下悲苦的生活狀態(tài)，滿足了農(nóng)民對(duì)土地的渴望，又從實(shí)際入手解決農(nóng)民群眾在生活和生產(chǎn)中所面對(duì)的困難，保障了廣大農(nóng)民群眾的根本利益，真正做到以人民為中心，提高農(nóng)民群眾的生活水平和質(zhì)量，從而進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。
土地政策改革要為黨的中心任務(wù)服務(wù)。新民主主義革命時(shí)期黨的土地政策為革命的發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力，調(diào)動(dòng)起農(nóng)民的力量加入革命隊(duì)伍，最終推翻了三座大山的壓迫，徹底完成了反帝和反封建的歷史任務(wù)，黨的土地政策發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，為黨在革命時(shí)期中心任務(wù)的完成提供了有力的支持。新中國(guó)建立后，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)土地改革和合作化、集體化改造小農(nóng)，建立了社會(huì)主義制度，其核心是調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系，有力地支持了工業(yè)化建設(shè)。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村改革首先是從土地承包開(kāi)始，進(jìn)一步調(diào)整和完善農(nóng)民和土地的關(guān)系，走出了一條中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化道路。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，以處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系為主線，適應(yīng)我國(guó)廣大農(nóng)民群眾對(duì)賴以生存的土地的迫切要求，堅(jiān)持深化農(nóng)村土地制度改革，創(chuàng)新農(nóng)地改革理論和實(shí)踐，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，推進(jìn)農(nóng)村改革全面深化，不斷解放農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)民、富裕農(nóng)民，全面建成小康社會(huì)、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得歷史性成就，發(fā)生歷史性變革，為黨和國(guó)家事業(yè)全面開(kāi)創(chuàng)新局面提供了有力支撐。
土地政策改革必須堅(jiān)持農(nóng)地的社會(huì)主義公有制性質(zhì)，同時(shí)也要提高農(nóng)地的資源配置效率。農(nóng)村土地既具有生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)功能，也具有確立農(nóng)民社員身份、建構(gòu)農(nóng)村基本制度的政治功能。中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的基本邏輯是堅(jiān)持土地公有制，從而政治上符合社會(huì)主義公有制的要求。同時(shí)，又要強(qiáng)化農(nóng)村土地的生產(chǎn)要素功能，讓其能夠在要素市場(chǎng)上交易，優(yōu)化土地要素配置，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的配置效果。以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率為目標(biāo)，進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)、還權(quán)賦能，通過(guò)進(jìn)城農(nóng)民的土地退出和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，探索和推進(jìn)各類農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”，進(jìn)一步完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的集中交易市場(chǎng)體系及其配套制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)、同權(quán)同價(jià)的公平交易制度，既可把土地配置到獲得更高回報(bào)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，又可適當(dāng)集中農(nóng)地，獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)，更好地全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。
（中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》2021年第10期）
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