日前,財(cái)政部印發(fā)的《開展農(nóng)村綜合性改革試點(diǎn)試驗(yàn)實(shí)施方案》將廣東列為農(nóng)村綜合性改革試點(diǎn)試驗(yàn)省,并指出,從完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制、健全村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制、構(gòu)建農(nóng)民持續(xù)增收機(jī)制、建立農(nóng)村生態(tài)文明發(fā)展機(jī)制等方面,推動農(nóng)村改革向縱深發(fā)展。
廣東一直是全國農(nóng)村綜合改革先鋒,多個市、縣(區(qū))相繼承擔(dān)國家級試驗(yàn)試點(diǎn)任務(wù),數(shù)個地區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)被上升為中央決策。去年發(fā)布的《關(guān)于廣東省深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》顯示,廣東農(nóng)綜改將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革放在了首位,明確分類推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)和股份合作制改革。近日,南方農(nóng)村報記者采訪了5位長期關(guān)注、推動廣東農(nóng)村綜合改革的專家,他們在為廣東農(nóng)綜改點(diǎn)贊的同時,也為深化改革提供了可行性建議。
鄉(xiāng)村治理：改革經(jīng)驗(yàn)上升為中央決策
廣東在完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制方面,清遠(yuǎn)等地的探索經(jīng)驗(yàn)已上升為中央決策。2015年11月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》要求,探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式,在有實(shí)際需要的地方,依托土地等集體資產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系和鄉(xiāng)村傳統(tǒng)社會治理資源,開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)。在中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授、三農(nóng)問題研究中心副主任徐祥臨看來,這正是吸收了清遠(yuǎn)農(nóng)村綜合改革中“村民自治重心下移”的經(jīng)驗(yàn)。
“清遠(yuǎn)的改革是里程碑式的,就像當(dāng)年搞‘大包干’一樣,在全國有普遍推廣意義。”徐祥臨對清遠(yuǎn)的改革給出了高度評價。他認(rèn)為,清遠(yuǎn)的“三個重心下移”是農(nóng)村治理體系的一個重大變化,把基層治理的單元放到自然村、村民小組這一層級,具有科學(xué)性和合理性。一方面,在村民小組范圍內(nèi),大部分村民之間具有血緣親緣關(guān)系,大家關(guān)系密切,認(rèn)同感強(qiáng),約束和監(jiān)督也會更加有效；另一方面,產(chǎn)權(quán)不清的問題也會隨之化解。
同樣以基層治理創(chuàng)新為農(nóng)村綜合改革破題的梅州市蕉嶺縣,探索“一核三元、四權(quán)同步、多層共治”的模式。不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo),強(qiáng)化村級黨組織的核心作用為“一核”；在此基礎(chǔ)上,協(xié)商議事會進(jìn)行決策、村民委員會負(fù)責(zé)執(zhí)行、村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督為“三元”；村民通過村民理事會、協(xié)商議事會實(shí)現(xiàn)“多層共治”。這一模式為當(dāng)前蕉嶺新農(nóng)村建設(shè)提供了源源不斷的動力。華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院院長鄧大才教授認(rèn)為,蕉嶺在新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)踐中,通過村民理事會激發(fā)村民的內(nèi)生動力,這實(shí)際上是抓住了鄉(xiāng)村宗族文化的關(guān)鍵,增強(qiáng)了村民的認(rèn)同感和凝聚力。
集體經(jīng)濟(jì)：土地確權(quán)后如何防止拋荒
廣東省委農(nóng)辦主任陳祖煌認(rèn)為,廣東省農(nóng)綜改的特色之一是注重基礎(chǔ)性制度建設(shè),產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)是農(nóng)村綜合改革的基礎(chǔ),在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)后,需要一個公開透明、制度完善、合法有序的平臺。
佛山市南海區(qū)是村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革的探路先鋒,開啟了以“政經(jīng)分離”為切入口的試驗(yàn)。在中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英看來,這一舉措符合社會經(jīng)濟(jì)管理的規(guī)律和社會大分工的理念,將集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)和社區(qū)居民權(quán)區(qū)分開來的同時,在公共物業(yè)經(jīng)營和公共事務(wù)管理之間劃出了界限,“這是南海‘政經(jīng)分離’的經(jīng)驗(yàn)得到中央肯定的原因”。在黨國英看來,目前南海“政經(jīng)分離”更多強(qiáng)調(diào)的是從機(jī)構(gòu)、管理人員上分開,“只能稱為1.0版本”。如果能在社區(qū)公共服務(wù)上實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政全覆蓋,同時建立現(xiàn)代稅收制度,讓所有村集體經(jīng)濟(jì)組織照章納稅,“才能算得上是2.0版本”。
土地確權(quán)是農(nóng)村綜合改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。華南農(nóng)業(yè)大學(xué)廣東農(nóng)村政策研究中心杜金沛副教授認(rèn)為,從未來中國農(nóng)村的改革和社會的發(fā)展來看,土地確權(quán)是非常必要的,但由于部分人認(rèn)識不到位,社會上存在一些反對的聲音。事實(shí)上,確權(quán)不是制造了矛盾,它只是把已經(jīng)存在的老問題的蓋子揭開,“把這些問題暴露出來,讓全社會來關(guān)注和解決,是好事”。
“不過,若沒有后續(xù)的配套措施,土地拋荒的現(xiàn)象得不到遏制。”杜金沛建議,一方面要改變農(nóng)民零成本持有土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)狀,讓集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)的地位得到尊重。“其實(shí),在最初的制度設(shè)計(jì)中,集體經(jīng)濟(jì)組織要對農(nóng)戶的承包經(jīng)營收取承包金,因?yàn)槌邪恋夭⒉皇怯脕碜龉?而是要產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價值的,很多地方一直以來并沒有這樣做,導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織就是一個空架子,一個重要體現(xiàn)就是農(nóng)戶即使將土地全部拋荒也不用付一分錢,權(quán)責(zé)利不匹配。”
另一方面,要探索建立承包經(jīng)營權(quán)的徹底退出機(jī)制,有償讓渡給集體。比如,廣東少數(shù)地區(qū)存在全家移民海外或者早已在城市安家落戶的村民依然享有村里承包經(jīng)營權(quán)的情況。“如果持有成本為零,任何人都不會愿意退出,但如果集體要按期限收取土地承包費(fèi),這一局面將會扭轉(zhuǎn)。”
徐祥臨也堅(jiān)持在土地確權(quán)過程中,應(yīng)該有相應(yīng)的制度安排。“如果單將分散的土地確權(quán)到戶,不僅解決不了土地細(xì)碎、撂荒和共同致富等問題,集體經(jīng)濟(jì)組織的地位還會被削弱。”
制度建設(shè)：農(nóng)綜改的關(guān)鍵是因地制宜
“當(dāng)前農(nóng)村改革的綜合性還是不夠,往往只關(guān)注一個方面、一個領(lǐng)域,結(jié)果使改革呈現(xiàn)出‘條條塊塊’的狀態(tài),無法有效破除農(nóng)村發(fā)展體制機(jī)制上的壁壘。”在山西大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究院執(zhí)行院長、南方報業(yè)傳媒集團(tuán)三農(nóng)研究院特聘專家馬華教授看來,農(nóng)村綜合改革涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多領(lǐng)域,需要更加注重系統(tǒng)性和整體性,更強(qiáng)調(diào)多要素的協(xié)同性和聯(lián)動性。
馬華指出,廣東省村情復(fù)雜多樣,相關(guān)改革舉措和經(jīng)驗(yàn)的推廣復(fù)制在一定程度上會面臨普適性問題。農(nóng)村綜合改革需要總結(jié)典型經(jīng)驗(yàn)和做法以節(jié)約改革成本和提高改革效率,但熱衷于制造農(nóng)村綜合改革模式和經(jīng)驗(yàn)也值得警惕。農(nóng)村綜合改革的關(guān)鍵是因地制宜,積極調(diào)動農(nóng)民群眾的參與熱情,充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神。
杜金沛也提出,目前廣東少數(shù)試點(diǎn)區(qū)域缺乏深入研究分析,對于自身主要矛盾的定位并不清晰,往往把各個領(lǐng)域的改革拼湊在一起就稱之為綜合改革,缺乏系統(tǒng)性。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南方農(nóng)村報 2017年06月24日
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