土地財政面臨的風險與挑戰(zhàn)
歷史地看，中國土地財政現(xiàn)象的產(chǎn)生和形成，是中國特定制度環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展階段綜合作用的結(jié)果，其實質(zhì)是在中國社會主義土地公有制的條件下，集體土地國有化和國有土地加速資本化。土地出讓制度的建立和完善，圍繞土地增值收益分配形成了一種新的利益格局，并可能會由此引發(fā)相應的經(jīng)濟社會風險。在政府實際運用的土地相關財力資源(土地稅收收入、土地非稅收入和土地抵押貸款)中，土地財政風險主要集中在土地出讓收入和土地抵押貸款上。主要原因是中國土地資本化進程過快，地方政府對土地出讓收入和土地抵押貸款的依賴程度比較高，有可能導致未來出現(xiàn)政府收支矛盾和債務風險。作為土地財政風險的直接體現(xiàn)，地方政府在高度依賴土地出讓收入的同時，可能會面臨來自土地財政的風險與挑戰(zhàn)。
土地資源低效利用，帶來耕地減少、城市病等相關問題。隨著土地資源特別是建設用地資源的加速資本化，在土地集中、高強度利用的同時，不可避免地會在某種程度上存在總量上的不可持續(xù)性和結(jié)構(gòu)的不合理性。土地利用結(jié)構(gòu)上的某種不合理性，不但直接影響耕地的規(guī)模和質(zhì)量，也會反映到城鎮(zhèn)規(guī)劃布局上來，帶來水源緊張、地質(zhì)破壞、交通擁堵、大氣污染等矛盾和問題，“大城市病”是其集中體現(xiàn)。
土地出讓收入規(guī)模波動大且不可持續(xù)，增加地方財政收支風險。從財政收支角度看，除了直接組織土地出讓收入，目前土地收益權(quán)抵押貸款也是政府融資的重要方式之一，這使得土地財政與政府性債務之間形成了直接關聯(lián)，地方政府在利用土地獲得融資杠桿效應的同時也放大了財政風險。
土地增值收益分配不合理，引發(fā)社會矛盾和風險。從利益分配角度看，土地財政是以政府為主體、圍繞土地所進行的財政收支活動，實質(zhì)上是對各相關主體利益分配關系的一種調(diào)整。作為基本的生產(chǎn)要素，土地既是農(nóng)業(yè)、工業(yè)發(fā)展的基礎，也是居民消費(農(nóng)民宅基地、市民房地產(chǎn))的依存條件。各級政府、企業(yè)、居民(農(nóng)民、市民)等各方利益相關者，都通過土地要素的配置緊密地聯(lián)系在一起。因而，土地要素的配置和再配置過程，既是資本化實現(xiàn)和深化的過程，也是利益關系、社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整和演化過程。任何一個環(huán)節(jié)的利益沖突，如果協(xié)調(diào)處理不好，就有可能演變?yōu)樯鐣悦芎蜎_突。
目前土地收益分配可能存在的主要問題：一是土地稅制調(diào)節(jié)財富分配能力弱，妨礙了社會公平的實現(xiàn)。對土地保有環(huán)節(jié)只是象征性地定額征收土地使用稅；房產(chǎn)稅的征稅范圍也比較窄，對住宅沒有征稅；調(diào)節(jié)土地級差收入的土地增值稅實際征管不到位，土地增值收益主要被少數(shù)人群獲取。這帶來了某種程度的負面影響：土地與房產(chǎn)投機一度比較嚴重，房地產(chǎn)泡沫盛行。土地“漲價歸公”原則難以落實，大量本該收歸公有的土地收益被少數(shù)人截取，引起社會分配不公。二是征地成本補償不充分，失地農(nóng)民的社會保障缺位。在前期大量的征地、拆迂過程中，對于農(nóng)民和拆遷居民的利益保障未到位，這些人群的就業(yè)、養(yǎng)老、看病等壓力大，有的基本生活難以保證。近幾年，隨著征地拆遷相關制度的改革，補償安置標準逐漸提高，政府在就業(yè)、住房和社會保障等方面的支出迅速增加。與此同時，由于補償、安置標準前后反差較大，引起前期失地人群的利益訴求，如果處理不好，容易引發(fā)不穩(wěn)定因素，政府為此需要支付更多的歷史成本。
地方政府對土地出讓收入過度依賴，妨礙了發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。土地財政涉及地方經(jīng)濟社會發(fā)展思路和模式的選擇與轉(zhuǎn)變。土地出讓收入成為政府推動實現(xiàn)施政目標的重要工具，在GDP導向的考核機制下，一些地方政府搞開發(fā)區(qū)、鋪攤子、上項目等的熱情高，對改善民生、保護環(huán)境、發(fā)展社會事業(yè)等關心不夠。近幾年，隨著政績考核逐步增加民生、節(jié)能減排、生態(tài)保護等方面的權(quán)重，這一現(xiàn)象有所改觀，但是仍然缺乏穩(wěn)定的制度來推動發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。
總的來看，土地財政的積極作用與面臨的挑戰(zhàn)，既是中國工業(yè)化、城市化發(fā)展到特定時期的一個縮影，也影響和決定了經(jīng)濟社會發(fā)展的模式選擇，關系到一個地方經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程，必須統(tǒng)籌考慮，系統(tǒng)設計、協(xié)同推進土地、財稅等相關領域的改革，才有可能有效化解相關矛盾和問題。
主動引導土地財政轉(zhuǎn)型的總體思路
未來5～10年是解決中國土地財政問題的關鍵時期。政府應當抓住時機，統(tǒng)籌多個方面的制度改革調(diào)整，主動引導土地財政轉(zhuǎn)型，有效防范和化解土地財政相關風險，有效增強經(jīng)濟社會發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。統(tǒng)籌考慮土地出讓收入、土地稅收收入和土地收費收入，穩(wěn)定土地財政收入流量，多管齊下，綜合施策，推動土地財政轉(zhuǎn)型。
1.穩(wěn)定地方財政收入流量
一些地方政府對改革土地管理制度和相關稅收制度存在顧慮，擔心壓縮征地規(guī)模、開征房地產(chǎn)稅后市場預期會發(fā)生急劇改變，導致土地出讓收入大幅下滑，帶來較大的收支壓力。這就需要在推動土地財政轉(zhuǎn)型的過程中，統(tǒng)籌考慮土地租、稅、費三種收入來源，科學測算土地出讓收入和房地產(chǎn)稅稅收收入的流量變化，在未來土地出讓收入流量出現(xiàn)下降時，通過相對穩(wěn)定的房地產(chǎn)稅收入，彌補土地出讓收入下降形成的支出缺口，穩(wěn)定地方財政流量，支撐經(jīng)濟社會穩(wěn)定健康發(fā)展。主要途徑包括：調(diào)整土地出讓收入的政府間分配格局，中央集中統(tǒng)籌一部分土地出讓收入；加快推進房產(chǎn)稅試點，積極做好全面推進房產(chǎn)稅改革各項準備工作；控制和壓縮政府征地范圍，逐步減少土地出讓面積和土地出讓收支規(guī)模；進一步規(guī)范土地出讓收支管理，切實發(fā)揮土地出讓收入資金效益。
2. 調(diào)整土地管理制度
其核心是要全面推行“永佃制”，穩(wěn)定土地市場預期。明確國有土地使用權(quán)到期后免費續(xù)期，允許集體建設用地通過統(tǒng)一的土地使用權(quán)交易平臺公平競價流轉(zhuǎn)，政府主要通過所得稅、土地增值稅來獲取土地增值收益，實現(xiàn)“漲價歸公”。因此，需要認真總結(jié)集體建設用地直接入市流轉(zhuǎn)的試點經(jīng)驗，進一步完善改革方案，加快推進集體建設用地流轉(zhuǎn)制度改革。通過修訂、完善相關法律法規(guī)，允許集體所有建設用地，按照規(guī)劃的用途和土地利用計劃直接進入一級市場交易，增強土地一級市場的競爭性。通過集體所有土地流轉(zhuǎn)制度改革，從制度上消除征地、出讓規(guī)模過大的問題，減少土地出讓收入總量，從而逐步解決土地財政問題。同時，要建立健全國有土地的分級資產(chǎn)管理體系，將土地資產(chǎn)及收益管理納入公共財政預算。土地作為國有資產(chǎn)，具有全民性和完整性，這就決定了必須實行國家統(tǒng)一所有的所有權(quán)制度，并在此基礎上建立自上而下、完整有效、統(tǒng)一的國有土地所有權(quán)控制體系。同時，由于土地資源的分布廣泛性和形態(tài)多樣性，決定了必須實施分級管理。通過清晰界定土地資本預算權(quán)限與預算責任，建立責任、權(quán)利與義務相匹配，預算約束與預算激勵相對等的土地資本預算管理體系，進而完善土地國有資產(chǎn)管理體制和監(jiān)管方式，在土地交易過程中規(guī)范出讓行為，防止國有資產(chǎn)流失。
2.完善相關稅收制度
其核心是推動開征真正意義上的房地產(chǎn)稅，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場預期，健全地方稅體系。統(tǒng)籌考慮總體稅收負擔，整合現(xiàn)有土地使用稅、房產(chǎn)稅等稅種，開征規(guī)范的房地產(chǎn)稅(物業(yè)稅)，發(fā)揮其籌集地方政府稅收收入、調(diào)整房地產(chǎn)市場預期、推動轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式等方面的作用。
一是逐步擴大征收范圍。實行“見房征稅”，無人申報納稅的房產(chǎn)由政府征收充公，征稅對象由企業(yè)擴大到個人或家庭，對個人住房(存量和增量)征稅；由城市擴展到農(nóng)村，并對直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的房地產(chǎn)和農(nóng)民住房繼續(xù)免稅。二是將計稅依據(jù)調(diào)整為參照住房的房產(chǎn)市場價格確定的評估價值，評估值按規(guī)定周期進行重估。三是合理確定稅率水平，長期看稅率范圍可考慮為1％～3％之間；可區(qū)分生產(chǎn)經(jīng)營用房和居住用房、普通住宅和高檔住宅實行不同的稅率。對于生產(chǎn)經(jīng)營用房、普通住宅的適用稅率可以從低，而對于高檔住宅等從高適用稅率；將固定比例稅率調(diào)整為幅度比例稅率，并賦予地方具體適用稅率確定權(quán)。四是在稅收優(yōu)惠上，可對“基本住房需求”按照一定的基本居住面積予以免稅。
考慮房產(chǎn)稅改革涉及面廣、影響深遠，改革難度也非常大，推進改革應遵循分步實施、逐步推進的戰(zhàn)略，逐漸擴大目前房產(chǎn)稅的征稅范圍和征稅地區(qū)，最終在全國范圍內(nèi)實施。未來，需要通過地方試點，總結(jié)在房產(chǎn)價值評估技術(shù)和征管手段上的有效經(jīng)驗，并加快完善有關房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度和房地產(chǎn)信息網(wǎng)絡的建設，為房地一體征稅的房地產(chǎn)稅開征提供扎實的基礎條件。
3.健全預算管理制度
核心是將土地出讓計劃與相關收支納入預算管理程序，由人大審批與監(jiān)督。將年度土地出讓計劃、土地出讓收支安排納入嚴格的預算管理程序；接受人大審批與監(jiān)督，以有效控制土地初始資本化節(jié)奏。嚴格實現(xiàn)五年規(guī)劃、年度計劃管理，年度土地利用計劃和土地出讓收入預算報經(jīng)當?shù)厝舜鷷徟霾糠謩澽D(zhuǎn)下年度使用，不足部分政府通過公共預算、舉借債務等其他收入渠道調(diào)劑彌補。通過硬化預算約束，抑制地方政府透支土地資源的沖動。
4.完善債務管理制度
建立健全政府性債務管理制度體系，在推動建立全口徑預算監(jiān)督管理制度的過程中，將土地相關政府債務收支全面納入預算管理。實行規(guī)范的政府債務收支計劃管理。所有政府負有償還責任的債務，統(tǒng)一納入政府債務計劃管理。存量債務變動和當年新增舉債計劃接受人大審批，實行規(guī)范的政府債務收支計劃管理。在規(guī)范編制地方政府債務收支計劃的基礎上，加強對政府舉債資金使用的監(jiān)管，提高資金使用效益，硬化預算約束。
5.規(guī)范土地收益分配
按改變后的用途和規(guī)劃、以市場價格補償農(nóng)民，繼續(xù)堅持并嚴格執(zhí)行土地公開競價制度，政府通過稅收調(diào)節(jié)其中的過高收入。中央集中部分土地出讓收入用于地區(qū)間的均衡調(diào)節(jié)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會科學報》第1579期第3版
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