土地財政面臨的風險與挑戰
歷史地看，中國土地財政現象的產生和形成，是中國特定制度環境和經濟發展階段綜合作用的結果，其實質是在中國社會主義土地公有制的條件下，集體土地國有化和國有土地加速資本化。土地出讓制度的建立和完善，圍繞土地增值收益分配形成了一種新的利益格局，并可能會由此引發相應的經濟社會風險。在政府實際運用的土地相關財力資源(土地稅收收入、土地非稅收入和土地抵押貸款)中，土地財政風險主要集中在土地出讓收入和土地抵押貸款上。主要原因是中國土地資本化進程過快，地方政府對土地出讓收入和土地抵押貸款的依賴程度比較高，有可能導致未來出現政府收支矛盾和債務風險。作為土地財政風險的直接體現，地方政府在高度依賴土地出讓收入的同時，可能會面臨來自土地財政的風險與挑戰。
土地資源低效利用，帶來耕地減少、城市病等相關問題。隨著土地資源特別是建設用地資源的加速資本化，在土地集中、高強度利用的同時，不可避免地會在某種程度上存在總量上的不可持續性和結構的不合理性。土地利用結構上的某種不合理性，不但直接影響耕地的規模和質量，也會反映到城鎮規劃布局上來，帶來水源緊張、地質破壞、交通擁堵、大氣污染等矛盾和問題，“大城市病”是其集中體現。
土地出讓收入規模波動大且不可持續，增加地方財政收支風險。從財政收支角度看，除了直接組織土地出讓收入，目前土地收益權抵押貸款也是政府融資的重要方式之一，這使得土地財政與政府性債務之間形成了直接關聯，地方政府在利用土地獲得融資杠桿效應的同時也放大了財政風險。
土地增值收益分配不合理，引發社會矛盾和風險。從利益分配角度看，土地財政是以政府為主體、圍繞土地所進行的財政收支活動，實質上是對各相關主體利益分配關系的一種調整。作為基本的生產要素，土地既是農業、工業發展的基礎，也是居民消費(農民宅基地、市民房地產)的依存條件。各級政府、企業、居民(農民、市民)等各方利益相關者，都通過土地要素的配置緊密地聯系在一起。因而，土地要素的配置和再配置過程，既是資本化實現和深化的過程，也是利益關系、社會結構的調整和演化過程。任何一個環節的利益沖突，如果協調處理不好，就有可能演變為社會性矛盾和沖突。
目前土地收益分配可能存在的主要問題：一是土地稅制調節財富分配能力弱，妨礙了社會公平的實現。對土地保有環節只是象征性地定額征收土地使用稅；房產稅的征稅范圍也比較窄，對住宅沒有征稅；調節土地級差收入的土地增值稅實際征管不到位，土地增值收益主要被少數人群獲取。這帶來了某種程度的負面影響：土地與房產投機一度比較嚴重，房地產泡沫盛行。土地“漲價歸公”原則難以落實，大量本該收歸公有的土地收益被少數人截取，引起社會分配不公。二是征地成本補償不充分，失地農民的社會保障缺位。在前期大量的征地、拆迂過程中，對于農民和拆遷居民的利益保障未到位，這些人群的就業、養老、看病等壓力大，有的基本生活難以保證。近幾年，隨著征地拆遷相關制度的改革，補償安置標準逐漸提高，政府在就業、住房和社會保障等方面的支出迅速增加。與此同時，由于補償、安置標準前后反差較大，引起前期失地人群的利益訴求，如果處理不好，容易引發不穩定因素，政府為此需要支付更多的歷史成本。
地方政府對土地出讓收入過度依賴，妨礙了發展方式的轉變。土地財政涉及地方經濟社會發展思路和模式的選擇與轉變。土地出讓收入成為政府推動實現施政目標的重要工具，在GDP導向的考核機制下，一些地方政府搞開發區、鋪攤子、上項目等的熱情高，對改善民生、保護環境、發展社會事業等關心不夠。近幾年，隨著政績考核逐步增加民生、節能減排、生態保護等方面的權重，這一現象有所改觀，但是仍然缺乏穩定的制度來推動發展方式的轉變。
總的來看，土地財政的積極作用與面臨的挑戰，既是中國工業化、城市化發展到特定時期的一個縮影，也影響和決定了經濟社會發展的模式選擇，關系到一個地方經濟社會發展的全過程，必須統籌考慮，系統設計、協同推進土地、財稅等相關領域的改革，才有可能有效化解相關矛盾和問題。
主動引導土地財政轉型的總體思路
未來5～10年是解決中國土地財政問題的關鍵時期。政府應當抓住時機，統籌多個方面的制度改革調整，主動引導土地財政轉型，有效防范和化解土地財政相關風險，有效增強經濟社會發展的穩定性和可持續性。統籌考慮土地出讓收入、土地稅收收入和土地收費收入，穩定土地財政收入流量，多管齊下，綜合施策，推動土地財政轉型。
1.穩定地方財政收入流量
一些地方政府對改革土地管理制度和相關稅收制度存在顧慮，擔心壓縮征地規模、開征房地產稅后市場預期會發生急劇改變，導致土地出讓收入大幅下滑，帶來較大的收支壓力。這就需要在推動土地財政轉型的過程中，統籌考慮土地租、稅、費三種收入來源，科學測算土地出讓收入和房地產稅稅收收入的流量變化，在未來土地出讓收入流量出現下降時，通過相對穩定的房地產稅收入，彌補土地出讓收入下降形成的支出缺口，穩定地方財政流量，支撐經濟社會穩定健康發展。主要途徑包括：調整土地出讓收入的政府間分配格局，中央集中統籌一部分土地出讓收入；加快推進房產稅試點，積極做好全面推進房產稅改革各項準備工作；控制和壓縮政府征地范圍，逐步減少土地出讓面積和土地出讓收支規模；進一步規范土地出讓收支管理，切實發揮土地出讓收入資金效益。
2. 調整土地管理制度
其核心是要全面推行“永佃制”，穩定土地市場預期。明確國有土地使用權到期后免費續期，允許集體建設用地通過統一的土地使用權交易平臺公平競價流轉，政府主要通過所得稅、土地增值稅來獲取土地增值收益，實現“漲價歸公”。因此，需要認真總結集體建設用地直接入市流轉的試點經驗，進一步完善改革方案，加快推進集體建設用地流轉制度改革。通過修訂、完善相關法律法規，允許集體所有建設用地，按照規劃的用途和土地利用計劃直接進入一級市場交易，增強土地一級市場的競爭性。通過集體所有土地流轉制度改革，從制度上消除征地、出讓規模過大的問題，減少土地出讓收入總量，從而逐步解決土地財政問題。同時，要建立健全國有土地的分級資產管理體系，將土地資產及收益管理納入公共財政預算。土地作為國有資產，具有全民性和完整性，這就決定了必須實行國家統一所有的所有權制度，并在此基礎上建立自上而下、完整有效、統一的國有土地所有權控制體系。同時，由于土地資源的分布廣泛性和形態多樣性，決定了必須實施分級管理。通過清晰界定土地資本預算權限與預算責任，建立責任、權利與義務相匹配，預算約束與預算激勵相對等的土地資本預算管理體系，進而完善土地國有資產管理體制和監管方式，在土地交易過程中規范出讓行為，防止國有資產流失。
2.完善相關稅收制度
其核心是推動開征真正意義上的房地產稅，穩定房地產市場預期，健全地方稅體系。統籌考慮總體稅收負擔，整合現有土地使用稅、房產稅等稅種，開征規范的房地產稅(物業稅)，發揮其籌集地方政府稅收收入、調整房地產市場預期、推動轉變經濟發展方式等方面的作用。
一是逐步擴大征收范圍。實行“見房征稅”，無人申報納稅的房產由政府征收充公，征稅對象由企業擴大到個人或家庭，對個人住房(存量和增量)征稅；由城市擴展到農村，并對直接用于農業生產的房地產和農民住房繼續免稅。二是將計稅依據調整為參照住房的房產市場價格確定的評估價值，評估值按規定周期進行重估。三是合理確定稅率水平，長期看稅率范圍可考慮為1％～3％之間；可區分生產經營用房和居住用房、普通住宅和高檔住宅實行不同的稅率。對于生產經營用房、普通住宅的適用稅率可以從低，而對于高檔住宅等從高適用稅率；將固定比例稅率調整為幅度比例稅率，并賦予地方具體適用稅率確定權。四是在稅收優惠上，可對“基本住房需求”按照一定的基本居住面積予以免稅。
考慮房產稅改革涉及面廣、影響深遠，改革難度也非常大，推進改革應遵循分步實施、逐步推進的戰略，逐漸擴大目前房產稅的征稅范圍和征稅地區，最終在全國范圍內實施。未來，需要通過地方試點，總結在房產價值評估技術和征管手段上的有效經驗，并加快完善有關房地產產權登記制度和房地產信息網絡的建設，為房地一體征稅的房地產稅開征提供扎實的基礎條件。
3.健全預算管理制度
核心是將土地出讓計劃與相關收支納入預算管理程序，由人大審批與監督。將年度土地出讓計劃、土地出讓收支安排納入嚴格的預算管理程序；接受人大審批與監督，以有效控制土地初始資本化節奏。嚴格實現五年規劃、年度計劃管理，年度土地利用計劃和土地出讓收入預算報經當地人代會審批，超出部分劃轉下年度使用，不足部分政府通過公共預算、舉借債務等其他收入渠道調劑彌補。通過硬化預算約束，抑制地方政府透支土地資源的沖動。
4.完善債務管理制度
建立健全政府性債務管理制度體系，在推動建立全口徑預算監督管理制度的過程中，將土地相關政府債務收支全面納入預算管理。實行規范的政府債務收支計劃管理。所有政府負有償還責任的債務，統一納入政府債務計劃管理。存量債務變動和當年新增舉債計劃接受人大審批，實行規范的政府債務收支計劃管理。在規范編制地方政府債務收支計劃的基礎上，加強對政府舉債資金使用的監管，提高資金使用效益，硬化預算約束。
5.規范土地收益分配
按改變后的用途和規劃、以市場價格補償農民，繼續堅持并嚴格執行土地公開競價制度，政府通過稅收調節其中的過高收入。中央集中部分土地出讓收入用于地區間的均衡調節。
中國鄉村發現網轉自：《社會科學報》第1579期第3版
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