原題:土地制度與土地政策走勢(shì)分析
探討土地制度與土地政策走勢(shì)這個(gè)問題，可以有很多的角度，我選擇的角度是從土地財(cái)政和土地金融說起。
1、土地財(cái)政
首先一個(gè)問題，中外土地財(cái)政異同。近年來各界對(duì)土地財(cái)政議論較多，實(shí)際上西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家也存在土地財(cái)政。
例如西方國家的地方政府的財(cái)政收入主要依賴財(cái)產(chǎn)稅，或者叫地產(chǎn)稅、物業(yè)稅，高的約占地方財(cái)政收入的60%到70%，這可以說是典型的土地財(cái)政。又如，西方國家普遍不直接對(duì)土地增值征稅，但是土地交易所得要繳納所得稅，實(shí)際上是間接對(duì)土地增值征了稅，這也可以算是土地財(cái)政。
再如，西方國家也有國有土地，但是政府不直接經(jīng)營。需要經(jīng)營的，比如說加拿大，他們交給國有公司經(jīng)營，公司要向政府上繳利潤，這也是土地財(cái)政。但是西方的土地財(cái)政主要是向存量土地征稅，而我國的土地財(cái)政主要是依賴增量土地，這是很大的區(qū)別。
存量土地資產(chǎn)面廣、量大，稅收可以預(yù)期，便于納入管理，增量土地的收入難以納入預(yù)算支出，也難以規(guī)范管理，而且過分依賴增量土地，將會(huì)陷于外延擴(kuò)張的惡性循環(huán)。中國城市這些年的發(fā)展，幾乎無一例外都是攤大餅，一圈一圈的擴(kuò)張，而圈內(nèi)的土地利用卻是很粗放的。完全依靠增量土地，政府對(duì)存量土地的市場也缺乏經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)手段。我國這種主要依賴增量土地的土地財(cái)政是在兩個(gè)制度基礎(chǔ)上形成的，一個(gè)是現(xiàn)行的征地制度，另一個(gè)是政府經(jīng)營土地的制度。一方面我們通過征地制度把地從農(nóng)民那兒拿來，一方面政府又經(jīng)營土地，這樣土地財(cái)政才可能形成。
2、土地金融
近些年來城市建設(shè)資金中土地金融占的比重越來越高，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了土地財(cái)政。這里所謂土地金融是指政府把征收來的土地到銀行抵押或者質(zhì)押貸款，嚴(yán)格地說這樣做并沒有法律依據(jù)。按照我們的《行政許可法》，對(duì)政府行為，凡是法律沒有允許的，那就是不許可的。我們的法律沒有允許政府征了地以后未經(jīng)出讓就可以抵押，因此嚴(yán)格意義上講，政府這么做是違法的，但是現(xiàn)在確實(shí)已經(jīng)成了我們的一個(gè)普遍現(xiàn)象。
與土地財(cái)政一樣，土地金融也是以征地制度和政府經(jīng)營土地制度為基礎(chǔ)。這個(gè)道理也很簡單，要從農(nóng)民那里把地拿來，然后再去經(jīng)營它，這樣才可以把這個(gè)地拿去抵押，才能獲得銀行的貸款，形成土地金融。
3、土地財(cái)政從量變到質(zhì)變
第三，矛盾積累經(jīng)歷了一個(gè)從量變到質(zhì)變的過程。我們現(xiàn)行征地制度是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)演化來的，而政府經(jīng)營土地的制度是城市土地使用制度改革的結(jié)果，這兩個(gè)制度緊密的結(jié)合，才可能形成土地財(cái)政和土地金融，土地財(cái)政大體的形成時(shí)間是1998年以后，土地金融還要更晚一些。
我們先看征地制度，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家征地的補(bǔ)償費(fèi)用不高，但是對(duì)因征地而失地的農(nóng)民由國家予以安置，具體的措施一個(gè)是農(nóng)轉(zhuǎn)非，農(nóng)業(yè)戶籍變?yōu)槌鞘袘艏?，二是把農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力安排在城市企事業(yè)單位就業(yè)，成為職工。在當(dāng)時(shí)的條件下，這種轉(zhuǎn)變對(duì)農(nóng)民來說意味著根本性的變化，由掙工分變成了掙工資，由自己種口糧變成了吃商品糧，由合作醫(yī)療變成了公費(fèi)醫(yī)療，子女也可以由農(nóng)村上學(xué)轉(zhuǎn)為到城里上學(xué)，運(yùn)氣好的還可以享受單位分配的住房。
這樣一種轉(zhuǎn)變所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，是失地農(nóng)民能夠在一定的程度上分享土地轉(zhuǎn)變用途后產(chǎn)生的增值收益。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家的工業(yè)化、城市化進(jìn)程緩慢，加上有這樣一套利益分享機(jī)制，征地引發(fā)的社會(huì)矛盾并不普遍、不尖銳，多數(shù)農(nóng)民甚至歡迎、盼望國家征地，把征地當(dāng)做改變自身命運(yùn)的機(jī)遇。
進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，我國逐步建立起社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，國家的安置難以實(shí)施了，一是個(gè)體、私營和外資企業(yè)大量涌現(xiàn)，對(duì)這些企業(yè)，國家沒有權(quán)力給他安置人員。二是國營的企事業(yè)單位也逐步改制，成為獨(dú)立的法人，打破了鐵飯碗、大鍋飯、終身制，國家也難以安置。即使安置了，也不可能像過去那樣有長久甚至終身的保障，你今天把失地農(nóng)民安排在這個(gè)企業(yè)，明天這個(gè)企業(yè)破產(chǎn)了，他就得下崗。對(duì)農(nóng)民來說，安置了也沒有什么意義。于是對(duì)因征地而失地的農(nóng)民，國家不再安置，改為提高安置補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。
這樣一來，凡是國家征地，不管對(duì)部分失地還是完全失地的農(nóng)民一律實(shí)行貨幣補(bǔ)償，但是所謂的貨幣補(bǔ)償卻是延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的做法，即由國家規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償費(fèi)用的具體構(gòu)成是土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上地下構(gòu)筑物補(bǔ)償費(fèi)和人員安置補(bǔ)償費(fèi)。
其中土地補(bǔ)償費(fèi)大體屬于農(nóng)地的地價(jià)，也就是農(nóng)地改變用途后產(chǎn)生的增值收益農(nóng)民不能分享，安置補(bǔ)助費(fèi)也是按照農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的倍數(shù)來估算，本質(zhì)上考慮的是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的再生產(chǎn)，但事實(shí)上農(nóng)民一旦完全失地就不可能務(wù)農(nóng)了，在農(nóng)業(yè)之外就業(yè)會(huì)有一個(gè)或長或短的過程，這個(gè)期間的生活成本大大提高，靠農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的補(bǔ)償費(fèi)用難以維持他的正常生活。我國農(nóng)村土地屬于集體所有，過去土地補(bǔ)償費(fèi)主要由集體統(tǒng)一支配，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，有的地方把部分甚至全部土地補(bǔ)償費(fèi)都分給農(nóng)戶，即便是這樣也維持不了幾年的生計(jì)。廣大農(nóng)民把這種單純貨幣補(bǔ)償?shù)淖龇ǜ爬?一腳踢"，很形象也很生動(dòng)。
“一腳踢”以后，因征地而引起的社會(huì)矛盾就逐漸凸顯，這是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立起來以后逐漸出現(xiàn)的新情況、新問題。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)剛剛建立的90年代初期，征地還是以國家重點(diǎn)項(xiàng)目單獨(dú)選址為主。國家重點(diǎn)項(xiàng)目多是基礎(chǔ)性、公益性的建設(shè)，農(nóng)民為此做一些犧牲，在感情上容易接受，單獨(dú)選址多是點(diǎn)線狀的分布，涉及的農(nóng)地面積和農(nóng)戶的數(shù)量相對(duì)少，完全失地的農(nóng)戶更少，這些大量的重點(diǎn)項(xiàng)目分布在農(nóng)村地區(qū)，即使有少量完全失地戶，其生活成本也比城鄉(xiāng)結(jié)合部低許多，而且當(dāng)時(shí)城市土地市場還沒有形成氣候，農(nóng)民也沒有土地財(cái)產(chǎn)的觀念。因此，那時(shí)候雖然是一腳踢了，矛盾還不是十分突出。
大約自90年代開始，開發(fā)區(qū)熱逐漸興起，漸成燎原之勢(shì)，到90年代中后期已是遍及全國，開發(fā)區(qū)的征地屬于批次征收，一征就是一大片，導(dǎo)致完全失地的農(nóng)民數(shù)量越來越多，開發(fā)區(qū)一般又都處于城鄉(xiāng)的接合部，生活成本高，雖然就業(yè)機(jī)會(huì)也多一些，但農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的素質(zhì)低，找到穩(wěn)定的工作并非易事，因此失地農(nóng)民普遍遇到生計(jì)困難，征地引發(fā)的社會(huì)矛盾越來越突出，成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。
到90年代中后期，黨中央提出了城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，1998年政府機(jī)構(gòu)改革和換屆以后，進(jìn)入21世紀(jì)這一戰(zhàn)略才全面的實(shí)施。在許多地方黨委和政府的心目中，所謂城鎮(zhèn)化就是大張旗鼓地搞城市建設(shè)和城市擴(kuò)張，城市擴(kuò)張要占用農(nóng)地，城市建設(shè)的資金要靠征地后的招拍掛，于是批次征收愈演愈烈，被一腳踢出去的農(nóng)民與日俱增，過去的開發(fā)區(qū)熱中雖然也有樓堂館所等建設(shè)，但畢竟還是以發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)為主，而這一輪城市建設(shè)中，諸如那些堪與日月同輝的行政中心，那些大廣場、大花園、大酒店，那些窮奢極欲的豪華娛樂設(shè)施如烈馬奔騰一發(fā)而不可遏，對(duì)這一類建設(shè)項(xiàng)目所體現(xiàn)的利益取向，廣大農(nóng)民心里難以平衡。農(nóng)民抵制和反抗政府征地的情況普遍發(fā)生，因征地而引發(fā)的矛盾全面激化，成為一大社會(huì)難點(diǎn)問題。
最近國務(wù)院發(fā)展研究中心一個(gè)研究員做了一個(gè)案例分析，他從媒體的報(bào)道中，把征地引發(fā)的群體事件的案例集中起來，看了他的報(bào)告，確實(shí)感覺觸目驚心。
再看看政府經(jīng)營土地的制度。上世紀(jì)80年代，我國逐步改革城市土地使用制度，主要改革的方向是有償使用土地，有償使用的方式，開始的時(shí)候是比較靈活的，有土地使用權(quán)出租、出讓、入股，還有資本金掛帳等多種形式。
之所以是多種形式，著眼點(diǎn)是為了搞活經(jīng)濟(jì)，而不是僅僅考慮如何增加政府的收入。我國的土地出讓制主要是借鑒香港的土地批租制，但是香港的土地管理和土地批租分屬不同的政府部門，而這一點(diǎn)我們卻沒有學(xué)，可以說學(xué)香港只學(xué)了一半，甚至不到一半。80年代中后期國家成立了國家土地管理局，逐步推行有償使用土地的制度，但是當(dāng)時(shí)的國土局還是一個(gè)副部級(jí)的機(jī)構(gòu)，在官場上它的權(quán)威就不夠，在長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性作用下，許多地方政府和一些中央的政府部門不買國家土地局的賬，不愿意實(shí)行有償用地的制度，所以這個(gè)改革進(jìn)展緩慢。
舉個(gè)例子，北京市直到1999年還沒有搞土地有償使用，因?yàn)樗恢本褪菬o償用地，張百發(fā)一下令就把土地劃給城建集團(tuán)了，城建集團(tuán)建酒店、蓋廠房，修橋梁。在這樣的情況下，國家要推土地有償使用，誰來承擔(dān)這個(gè)經(jīng)營土地的職能呢？除了國土局沒有別的部門，可以說在當(dāng)時(shí)的條件下是歷史的必然。那時(shí)候也沒有土地財(cái)政，所以運(yùn)動(dòng)員、裁判員集于一身的弊病還沒有顯出來。
但是1998年政府機(jī)構(gòu)改革了，成立了國土資源部，土地管理升格了，情況就不一樣了，各個(gè)地方也換屆了，新上來的領(lǐng)導(dǎo)干部也沒有那個(gè)牛勁了，到這個(gè)時(shí)點(diǎn)上，土地有償使用的制度才正式確立，而且政府的土地管理部門既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”。這個(gè)特殊的既管理又經(jīng)營的制度和征地制度結(jié)合在一起，才逐步形成了我們現(xiàn)在多有批評(píng)的土地財(cái)政和土地金融。也是到這個(gè)時(shí)候，政府經(jīng)營土地特別是管理土地的部門經(jīng)營土地的弊端才日益顯露出來。
以上對(duì)歷史的回顧是為了說明，我們現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營土地制度相結(jié)合，有一個(gè)逐步發(fā)展的過程，矛盾的積累也有一個(gè)量變到質(zhì)變的過程。
4、現(xiàn)行征地制度與政府經(jīng)營土地的弊端
現(xiàn)行征地制度與政府經(jīng)營土地的方式也不能簡單地否定，它也是有利有弊，矛盾有一個(gè)逐漸發(fā)展轉(zhuǎn)化的過程。近十幾年間我國的城市建設(shè)突飛猛進(jìn)，奧秘就在各城市政府通過征地和經(jīng)營土地集聚了大量的建設(shè)資金，城市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城市居民的生活質(zhì)量不斷提高，帶動(dòng)了周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，吸引了大量落后地區(qū)的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。我們這一輪的城市建設(shè)的成績就是這么取得的，恐怕不能簡單的否定它。
但是也要看到，在取得這些輝煌成績的同時(shí)，我們?cè)诜e累著新的矛盾，積累著經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)的乃至政治的矛盾，而且積累的越來越多，以至于已經(jīng)到了非解決不可的地步。
一是土地利用粗放，浪費(fèi)嚴(yán)重。改革開放以來，特別是近十幾年間我國的城市快速發(fā)展，主要依托于土地的外延擴(kuò)張。據(jù)土地資源戰(zhàn)略課題組研究，1996-2008年，城鎮(zhèn)用地增長了52.21%，增加的土地主要來自于農(nóng)村。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2000年到2007年，全國建成區(qū)面積年均增長6.44%，而同期人口城鎮(zhèn)化率的增速為4.55%，相差了兩個(gè)百分點(diǎn)。而我國的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)是將大量的常駐流動(dòng)人口納入城市人口，加上市管縣、縣改區(qū)，使許多農(nóng)業(yè)人口被城市化，所以我們的城市化統(tǒng)計(jì)是有很大水分的。實(shí)際上土地城鎮(zhèn)化的速度高于人口城鎮(zhèn)化的速度絕不僅僅是兩個(gè)百分點(diǎn)。城市土地?cái)U(kuò)張了，人卻沒有增加那么多，人均占地就多了，所以我國城市人均土地面積2000年是117平米，到2008年增加到134平米，而一些發(fā)達(dá)國家的人均土地面積是80多平方米。
外延擴(kuò)張的結(jié)果是土地資源利用的浪費(fèi)、粗放，一方面城市存量土地大量閑置，另一方面土地利用效率低下。我國土地利用最集約的上海，2006年每平方公里工業(yè)用地的產(chǎn)出約20億美元，而1996年香港的工業(yè)用地的產(chǎn)出就是每平方公里30億美元。近些年上海提高到80億美元/平方公里，而香港已達(dá)300億美元。日本東京2001年每平方公里工業(yè)用地的產(chǎn)出已經(jīng)是523億美元。我國工業(yè)用地的容積率低，只有0.3，最高的也只有0.6，而國際平均水平的容積率是1，因此我國城市工業(yè)用地所占的比重也普遍比較高，為20%-30%甚至更高，而國際的平均水平是15%，美國的城市平均用地是8%，當(dāng)然這與美國的工業(yè)轉(zhuǎn)移出去的比較多也有關(guān)系。城市的快速擴(kuò)張不僅導(dǎo)致耕地資源的流失，還產(chǎn)生水資源稀缺、能源壓力以及擠占生態(tài)用地等問題。我國已經(jīng)是世界上生態(tài)脆弱區(qū)分布面積最大、脆弱生態(tài)類型最多、生態(tài)脆弱性表現(xiàn)最明顯的國家之一。
城市土地的外延擴(kuò)張，利用粗放，與現(xiàn)行的征地制度有直接關(guān)系，國家征用農(nóng)民的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，大大降低了城市建設(shè)與發(fā)展的成本。相比而言，利用城市存量土地拆遷改造的成本要高得多，因此無論是政府還是企業(yè)，都熱衷于征地，而不愿意利用存量土地，嚴(yán)格保護(hù)耕地早已成為國策，節(jié)約集約用地的口號(hào)提出多年，但是耕地保不住，城市土地粗放浪費(fèi)趨勢(shì)沒有根本改變，主要原因就在這里。征地的成本太低了，誰去做存量建設(shè)？這個(gè)問題不解決，保護(hù)耕地集約、節(jié)約就是一句空話，落不到實(shí)處。
二是透支未來。透支未來的主要表現(xiàn)是土地財(cái)政和土地金融。土地財(cái)政的主要構(gòu)成是土地出讓金以及與土地有關(guān)的稅收，土地出讓金是土地的地租，屬于社會(huì)一次分配范疇，對(duì)于企業(yè)而言，一次繳納多年的地租，屬于負(fù)債經(jīng)營。企業(yè)如果經(jīng)營得好，有穩(wěn)定的盈利，可以逐步清償這筆負(fù)債，如果經(jīng)營不好或者破產(chǎn)，這筆負(fù)債就不能清償，如果企業(yè)的再生產(chǎn)中斷，最終轉(zhuǎn)化為銀行的壞帳，成為整個(gè)社會(huì)的問題，按照有關(guān)的制度，企業(yè)可以把剩余年期的土地出讓權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，但是這不過是負(fù)債在企業(yè)之間的轉(zhuǎn)移。房地產(chǎn)業(yè)的情況有些特殊，開發(fā)商在出售住房的同時(shí)，把對(duì)土地使用權(quán)的負(fù)債也轉(zhuǎn)移出去了，甚至還可能從中大賺一筆，但接手這筆負(fù)債的不是企業(yè)，而是消費(fèi)者。一般的工薪階層都要向銀行貸款才能支付房價(jià)，負(fù)債的性質(zhì)也是一目了然的，消費(fèi)者要用今后數(shù)年乃至數(shù)十年的收入才能逐步償還這筆負(fù)債，個(gè)人和家庭的消費(fèi)能力、生活水平也都會(huì)因此改變，這期間如果因變故而無力償債，不僅是個(gè)人和家庭的不幸，也會(huì)增加銀行的壞帳，成為整個(gè)社會(huì)的問題。
政府用土地出讓金搞建設(shè)，就是以透支用地企業(yè)或個(gè)人的未來收益為前提的，實(shí)質(zhì)上是依靠透支未來收益謀取眼前發(fā)展的一種發(fā)展方式，用一個(gè)形象的說法就是寅吃卯糧。
土地金融則是政府直接負(fù)債經(jīng)營，用未來的收益逐步償還，本質(zhì)上也是寅吃卯糧，有的一屆政府的負(fù)債，下屆甚至下幾屆的政府都不能償還。按官方統(tǒng)計(jì)，2010年我國地方政府各類融資平臺(tái)總負(fù)債10.7萬億，其中絕大部分以土地為抵押或質(zhì)押，屬于土地金融。有學(xué)者認(rèn)為，官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)偏低，實(shí)際的負(fù)債額比統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)要高得多。建立在企業(yè)和個(gè)人信用基礎(chǔ)上的透支，應(yīng)當(dāng)說在市場經(jīng)濟(jì)中是一個(gè)很平常的現(xiàn)象，有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)和個(gè)人的探索精神、創(chuàng)新精神，有利于增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展彈性活力。凡是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，各類透支活動(dòng)都極其活躍，本質(zhì)上說就是用別人的錢謀自己的發(fā)展，用明天的錢謀今天的發(fā)展。我們國家發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)過程中很多的企業(yè)和個(gè)人也都有類似的經(jīng)歷。
但是凡事都有度，這個(gè)度就是實(shí)體經(jīng)濟(jì)，如果脫離了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的制約，一味搞資本運(yùn)作、資本經(jīng)營，玩資本騰挪，其結(jié)果必然對(duì)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重的危害，美國次貸危機(jī)重創(chuàng)全球就是一個(gè)有力的證明。
這種透支未來的發(fā)展方式集聚了極大的金融和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如果說土地財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)是由社會(huì)分散承擔(dān)的，那么土地金融的風(fēng)險(xiǎn)則集中于政府，導(dǎo)致政府的財(cái)政和信用的危機(jī)。據(jù)有關(guān)研究，地方政府負(fù)債的安全線一是負(fù)債總額不能超過當(dāng)年地方財(cái)政總收入的70%，二是當(dāng)年到期債務(wù)本息總和不能超過一般預(yù)算收入的30%，目前我國政府的負(fù)債情況還是比較嚴(yán)重的，很多地方政府償債能力不足，就靠借新債來還舊債，這種局面顯然難以維持，如果不加改變，難免有一天會(huì)發(fā)生類似歐美那樣的債務(wù)金融危機(jī)。
三是社會(huì)分配不公。改革開放30多年，蛋糕做大了，但是分配不公，這是當(dāng)前的突出矛盾。導(dǎo)致分配不公的原因很多，現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營土地是其中十分重要的原因。
首先是城鄉(xiāng)差距，一方面國家不允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，極大地限制了農(nóng)民自主實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的積極性。縱觀這幾十年來凡集體經(jīng)濟(jì)搞得好或發(fā)展快的農(nóng)村，都突破了現(xiàn)行征地制度的限制，土地或公開或隱蔽的進(jìn)入了市場。另一方面國家征收農(nóng)地不管是用于基礎(chǔ)建設(shè)，還是商業(yè)項(xiàng)目，一律按政府的價(jià)格確定，農(nóng)民沒有談判的余地。政府經(jīng)營土地，用賣地收入搞城市建設(shè)，城市居民的生活質(zhì)量提高了，政府工作人員的工作生活條件極大地改善，而被征地農(nóng)村卻無緣分享城市文明，城鄉(xiāng)差距更加擴(kuò)大，導(dǎo)致日益嚴(yán)重的社會(huì)問題。
其次是城市內(nèi)部的貧富差距，當(dāng)前住房短缺，房價(jià)高昂是大多城市面臨的普遍問題。這與土地制度也有關(guān)系，由于制度的原因，形成開發(fā)商壟斷的地位，他就可以謀取暴利，結(jié)果少數(shù)開發(fā)商和投機(jī)者是富者越富，廣大的市民是貧者越貧，或者淪為房奴。本世紀(jì)初就有專家提出，當(dāng)時(shí)我國政府的各種收入加起來已經(jīng)占到GDP的30%以上，達(dá)到甚至超過了發(fā)達(dá)國家的水平，政府收入占GDP比重過高，一方面導(dǎo)致農(nóng)民的收入增長緩慢，另一方面抑制了社會(huì)投資。后來中央采取了很多的舉措鼓勵(lì)社會(huì)投資，但是沒有取得什么效果。政府通過征地和經(jīng)營土地獲取了數(shù)額巨大的土地出讓收益，2009年1.6萬億土地出讓收入約占當(dāng)年GDP的5%，占當(dāng)年地方本級(jí)財(cái)政收入的48.8%，到2010年土地出讓收益高達(dá)2.9萬億，占當(dāng)年GDP的7.3%，相當(dāng)于當(dāng)年地方本級(jí)財(cái)政收入的71.4%。政府的收入過高嚴(yán)重抑制了居民收入正常的增長，導(dǎo)致消費(fèi)需求不足。上世紀(jì)80年代我國消費(fèi)率曾達(dá)62%，之后呈下降趨勢(shì)，2005年降為52%，其中政府消費(fèi)占14%，居民消費(fèi)僅為38%。2008年居民消費(fèi)率進(jìn)一步降為35.3%，而金融危機(jī)爆發(fā)之前的2008年，世界的平均消費(fèi)率是78%，美國是85%。無論是與歷史水平相比，還是與世界水平相比，我國的消費(fèi)水平，特別是居民消費(fèi)水平都實(shí)在太低了。消費(fèi)需求不足，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要靠投資和出口拉動(dòng)，發(fā)展的成果不能由全體人民共享，這樣的發(fā)展是難以持續(xù)的。
最后談?wù)勍恋刂贫任磥淼淖邉?shì)。黨的十六大以后，中央對(duì)我國所處的發(fā)展階段做出了新的重大判斷，提出科學(xué)發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展的新發(fā)展觀，提出轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的戰(zhàn)略任務(wù)，中央領(lǐng)導(dǎo)多次指出，我國從總體上已進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段，特別是十七屆三中全會(huì)的決定，明確提出了改革征地制度和逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的任務(wù)。這都為今后土地制度改革指明了方向。在中央精神指引下，各地紛紛探索征地制度改革，創(chuàng)造了許多新做法、新經(jīng)驗(yàn)，地方的許多探索大大突破了現(xiàn)行征地制度的桎梏，凸顯了法律制度層面改革的滯后，總體看改革已是大勢(shì)所趨，箭在弦上。
這些年，地方創(chuàng)造了很多的經(jīng)驗(yàn)，成都、重慶、天津、大連、北京等地這一輪的村鎮(zhèn)改造，他們的做法都已經(jīng)突破了現(xiàn)行征地制度。對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)、加以重視，我不贊成有些人高高在上，對(duì)人家的經(jīng)驗(yàn)指手劃腳、指指點(diǎn)點(diǎn)。我認(rèn)為成都的做法就很好，在成都的城郊結(jié)合部已經(jīng)看不出城鄉(xiāng)差異，當(dāng)然成都有它的特殊條件，就是中央對(duì)地震災(zāi)后重建給予大力支持，但是這也得有人謀劃才行。對(duì)基層的成績不肯定，老是在那里指手劃腳，我對(duì)此很反感。
改革的理想模式是適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，賦予農(nóng)民完全的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，其要點(diǎn)：一是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，允許農(nóng)民在國家規(guī)劃引導(dǎo)下自主的參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程。二是對(duì)必須征為國有的土地賦予農(nóng)民談判權(quán)，參照市場價(jià)協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式。由于利益關(guān)系調(diào)整比較大，改革不一定能夠一步到位，但是方向應(yīng)該明確，不能含含糊糊。改革方案應(yīng)該有一定的彈性，盡可能反映各地方的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)地方繼續(xù)探索，避免一刀切的弊病。
對(duì)于改革政府經(jīng)營土地制度，目前一些地方試行的工業(yè)用地年組制等等已經(jīng)有所觸及，但是還是少了根本性的改革探索。從趨勢(shì)看，這個(gè)制度是非改不可，否則征地制度改革也可能改不下去。因?yàn)槿魏谓?jīng)營活動(dòng)都是以追求收益最大化為目的，政府如果從事經(jīng)營活動(dòng)也不可能例外。要保證政府的收益，就必須壓低農(nóng)民的土地價(jià)格，并且對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)入市場加以限制。
現(xiàn)行征地制度與政府土地經(jīng)營政策互為表里，道理就在這里。在城市化的過程中，必然有一個(gè)政府主導(dǎo)的階段，但是隨著時(shí)間的推移，政府必須退出，否則國家將面臨滑向官僚資本主義的危險(xiǎn)。改革政府經(jīng)營土地制度涉及干部制度、財(cái)稅制度等更深層次的問題，難度更大，可以考慮分步實(shí)施。第一步就是要把經(jīng)營土地的職能從土地管理部門分解出去，管理部門只負(fù)對(duì)城鄉(xiāng)土地按統(tǒng)一規(guī)則實(shí)行管理的責(zé)任，經(jīng)營土地的職能則交由另外的部門來承擔(dān)，至于如何承擔(dān)，可能有多種方案逐步的實(shí)驗(yàn)、摸索、完善。
本文系作者在2011年12月10日第三屆中國土地大會(huì)的發(fā)言
作者：黃小虎，曾任中國土地勘測(cè)規(guī)劃院院長兼黨委書記，中國土地學(xué)會(huì)副理事長。
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