原題:土地制度與土地政策走勢分析
探討土地制度與土地政策走勢這個問題，可以有很多的角度，我選擇的角度是從土地財政和土地金融說起。
1、土地財政
首先一個問題，中外土地財政異同。近年來各界對土地財政議論較多，實際上西方市場經濟發達國家也存在土地財政。
例如西方國家的地方政府的財政收入主要依賴財產稅，或者叫地產稅、物業稅，高的約占地方財政收入的60%到70%，這可以說是典型的土地財政。又如，西方國家普遍不直接對土地增值征稅，但是土地交易所得要繳納所得稅，實際上是間接對土地增值征了稅，這也可以算是土地財政。
再如，西方國家也有國有土地，但是政府不直接經營。需要經營的，比如說加拿大，他們交給國有公司經營，公司要向政府上繳利潤，這也是土地財政。但是西方的土地財政主要是向存量土地征稅，而我國的土地財政主要是依賴增量土地，這是很大的區別。
存量土地資產面廣、量大，稅收可以預期，便于納入管理，增量土地的收入難以納入預算支出，也難以規范管理，而且過分依賴增量土地，將會陷于外延擴張的惡性循環。中國城市這些年的發展，幾乎無一例外都是攤大餅，一圈一圈的擴張，而圈內的土地利用卻是很粗放的。完全依靠增量土地，政府對存量土地的市場也缺乏經濟的調節手段。我國這種主要依賴增量土地的土地財政是在兩個制度基礎上形成的，一個是現行的征地制度，另一個是政府經營土地的制度。一方面我們通過征地制度把地從農民那兒拿來，一方面政府又經營土地，這樣土地財政才可能形成。
2、土地金融
近些年來城市建設資金中土地金融占的比重越來越高，已經遠遠超過了土地財政。這里所謂土地金融是指政府把征收來的土地到銀行抵押或者質押貸款，嚴格地說這樣做并沒有法律依據。按照我們的《行政許可法》，對政府行為，凡是法律沒有允許的，那就是不許可的。我們的法律沒有允許政府征了地以后未經出讓就可以抵押，因此嚴格意義上講，政府這么做是違法的，但是現在確實已經成了我們的一個普遍現象。
與土地財政一樣，土地金融也是以征地制度和政府經營土地制度為基礎。這個道理也很簡單，要從農民那里把地拿來，然后再去經營它，這樣才可以把這個地拿去抵押，才能獲得銀行的貸款，形成土地金融。
3、土地財政從量變到質變
第三，矛盾積累經歷了一個從量變到質變的過程。我們現行征地制度是從計劃經濟演化來的，而政府經營土地的制度是城市土地使用制度改革的結果，這兩個制度緊密的結合，才可能形成土地財政和土地金融，土地財政大體的形成時間是1998年以后，土地金融還要更晚一些。
我們先看征地制度，計劃經濟時期，國家征地的補償費用不高，但是對因征地而失地的農民由國家予以安置，具體的措施一個是農轉非，農業戶籍變為城市戶籍，二是把農業勞動力安排在城市企事業單位就業，成為職工。在當時的條件下，這種轉變對農民來說意味著根本性的變化，由掙工分變成了掙工資，由自己種口糧變成了吃商品糧，由合作醫療變成了公費醫療，子女也可以由農村上學轉為到城里上學，運氣好的還可以享受單位分配的住房。
這樣一種轉變所體現的經濟關系，是失地農民能夠在一定的程度上分享土地轉變用途后產生的增值收益。在計劃經濟時期，國家的工業化、城市化進程緩慢，加上有這樣一套利益分享機制，征地引發的社會矛盾并不普遍、不尖銳，多數農民甚至歡迎、盼望國家征地，把征地當做改變自身命運的機遇。
進入20世紀90年代以后，我國逐步建立起社會主義市場經濟體制，國家的安置難以實施了，一是個體、私營和外資企業大量涌現，對這些企業，國家沒有權力給他安置人員。二是國營的企事業單位也逐步改制，成為獨立的法人，打破了鐵飯碗、大鍋飯、終身制，國家也難以安置。即使安置了，也不可能像過去那樣有長久甚至終身的保障，你今天把失地農民安排在這個企業，明天這個企業破產了，他就得下崗。對農民來說，安置了也沒有什么意義。于是對因征地而失地的農民，國家不再安置，改為提高安置補償費的標準。
這樣一來，凡是國家征地，不管對部分失地還是完全失地的農民一律實行貨幣補償，但是所謂的貨幣補償卻是延續了計劃經濟時期的做法，即由國家規定補償標準，補償費用的具體構成是土地補償費、青苗補償費、地上地下構筑物補償費和人員安置補償費。
其中土地補償費大體屬于農地的地價，也就是農地改變用途后產生的增值收益農民不能分享，安置補助費也是按照農業年產值的倍數來估算，本質上考慮的是農業勞動力的再生產，但事實上農民一旦完全失地就不可能務農了，在農業之外就業會有一個或長或短的過程，這個期間的生活成本大大提高，靠農業勞動力的補償費用難以維持他的正常生活。我國農村土地屬于集體所有，過去土地補償費主要由集體統一支配，實行聯產承包責任制以后，有的地方把部分甚至全部土地補償費都分給農戶，即便是這樣也維持不了幾年的生計。廣大農民把這種單純貨幣補償的做法概括為"一腳踢"，很形象也很生動。
“一腳踢”以后，因征地而引起的社會矛盾就逐漸凸顯，這是社會主義市場經濟體制建立起來以后逐漸出現的新情況、新問題。在社會主義市場經濟剛剛建立的90年代初期，征地還是以國家重點項目單獨選址為主。國家重點項目多是基礎性、公益性的建設，農民為此做一些犧牲，在感情上容易接受，單獨選址多是點線狀的分布，涉及的農地面積和農戶的數量相對少，完全失地的農戶更少，這些大量的重點項目分布在農村地區，即使有少量完全失地戶，其生活成本也比城鄉結合部低許多，而且當時城市土地市場還沒有形成氣候，農民也沒有土地財產的觀念。因此，那時候雖然是一腳踢了，矛盾還不是十分突出。
大約自90年代開始，開發區熱逐漸興起，漸成燎原之勢，到90年代中后期已是遍及全國，開發區的征地屬于批次征收，一征就是一大片，導致完全失地的農民數量越來越多，開發區一般又都處于城鄉的接合部，生活成本高，雖然就業機會也多一些，但農業勞動力的素質低，找到穩定的工作并非易事，因此失地農民普遍遇到生計困難，征地引發的社會矛盾越來越突出，成為全社會關注的熱點問題。
到90年代中后期，黨中央提出了城鎮化發展戰略，1998年政府機構改革和換屆以后，進入21世紀這一戰略才全面的實施。在許多地方黨委和政府的心目中，所謂城鎮化就是大張旗鼓地搞城市建設和城市擴張，城市擴張要占用農地，城市建設的資金要靠征地后的招拍掛，于是批次征收愈演愈烈，被一腳踢出去的農民與日俱增，過去的開發區熱中雖然也有樓堂館所等建設，但畢竟還是以發展實體經濟為主，而這一輪城市建設中，諸如那些堪與日月同輝的行政中心，那些大廣場、大花園、大酒店，那些窮奢極欲的豪華娛樂設施如烈馬奔騰一發而不可遏，對這一類建設項目所體現的利益取向，廣大農民心里難以平衡。農民抵制和反抗政府征地的情況普遍發生，因征地而引發的矛盾全面激化，成為一大社會難點問題。
最近國務院發展研究中心一個研究員做了一個案例分析，他從媒體的報道中，把征地引發的群體事件的案例集中起來，看了他的報告，確實感覺觸目驚心。
再看看政府經營土地的制度。上世紀80年代，我國逐步改革城市土地使用制度，主要改革的方向是有償使用土地，有償使用的方式，開始的時候是比較靈活的，有土地使用權出租、出讓、入股，還有資本金掛帳等多種形式。
之所以是多種形式，著眼點是為了搞活經濟，而不是僅僅考慮如何增加政府的收入。我國的土地出讓制主要是借鑒香港的土地批租制，但是香港的土地管理和土地批租分屬不同的政府部門，而這一點我們卻沒有學，可以說學香港只學了一半，甚至不到一半。80年代中后期國家成立了國家土地管理局，逐步推行有償使用土地的制度，但是當時的國土局還是一個副部級的機構，在官場上它的權威就不夠，在長期計劃經濟的慣性作用下，許多地方政府和一些中央的政府部門不買國家土地局的賬，不愿意實行有償用地的制度，所以這個改革進展緩慢。
舉個例子，北京市直到1999年還沒有搞土地有償使用，因為它一直就是無償用地，張百發一下令就把土地劃給城建集團了，城建集團建酒店、蓋廠房，修橋梁。在這樣的情況下，國家要推土地有償使用，誰來承擔這個經營土地的職能呢？除了國土局沒有別的部門，可以說在當時的條件下是歷史的必然。那時候也沒有土地財政，所以運動員、裁判員集于一身的弊病還沒有顯出來。
但是1998年政府機構改革了，成立了國土資源部，土地管理升格了，情況就不一樣了，各個地方也換屆了，新上來的領導干部也沒有那個牛勁了，到這個時點上，土地有償使用的制度才正式確立，而且政府的土地管理部門既是“裁判員”又是“運動員”。這個特殊的既管理又經營的制度和征地制度結合在一起，才逐步形成了我們現在多有批評的土地財政和土地金融。也是到這個時候，政府經營土地特別是管理土地的部門經營土地的弊端才日益顯露出來。
以上對歷史的回顧是為了說明，我們現行征地制度和政府經營土地制度相結合，有一個逐步發展的過程，矛盾的積累也有一個量變到質變的過程。
4、現行征地制度與政府經營土地的弊端
現行征地制度與政府經營土地的方式也不能簡單地否定，它也是有利有弊，矛盾有一個逐漸發展轉化的過程。近十幾年間我國的城市建設突飛猛進，奧秘就在各城市政府通過征地和經營土地集聚了大量的建設資金，城市經濟飛速發展，城市居民的生活質量不斷提高，帶動了周邊農村經濟的轉型與發展，吸引了大量落后地區的農民進城務工。我們這一輪的城市建設的成績就是這么取得的，恐怕不能簡單的否定它。
但是也要看到，在取得這些輝煌成績的同時，我們在積累著新的矛盾，積累著經濟、環境、社會的乃至政治的矛盾，而且積累的越來越多，以至于已經到了非解決不可的地步。
一是土地利用粗放，浪費嚴重。改革開放以來，特別是近十幾年間我國的城市快速發展，主要依托于土地的外延擴張。據土地資源戰略課題組研究，1996-2008年，城鎮用地增長了52.21%，增加的土地主要來自于農村。據相關統計數據，2000年到2007年，全國建成區面積年均增長6.44%，而同期人口城鎮化率的增速為4.55%，相差了兩個百分點。而我國的統計指標是將大量的常駐流動人口納入城市人口，加上市管縣、縣改區，使許多農業人口被城市化，所以我們的城市化統計是有很大水分的。實際上土地城鎮化的速度高于人口城鎮化的速度絕不僅僅是兩個百分點。城市土地擴張了，人卻沒有增加那么多，人均占地就多了，所以我國城市人均土地面積2000年是117平米，到2008年增加到134平米，而一些發達國家的人均土地面積是80多平方米。
外延擴張的結果是土地資源利用的浪費、粗放，一方面城市存量土地大量閑置，另一方面土地利用效率低下。我國土地利用最集約的上海，2006年每平方公里工業用地的產出約20億美元，而1996年香港的工業用地的產出就是每平方公里30億美元。近些年上海提高到80億美元/平方公里，而香港已達300億美元。日本東京2001年每平方公里工業用地的產出已經是523億美元。我國工業用地的容積率低，只有0.3，最高的也只有0.6，而國際平均水平的容積率是1，因此我國城市工業用地所占的比重也普遍比較高，為20%-30%甚至更高，而國際的平均水平是15%，美國的城市平均用地是8%，當然這與美國的工業轉移出去的比較多也有關系。城市的快速擴張不僅導致耕地資源的流失，還產生水資源稀缺、能源壓力以及擠占生態用地等問題。我國已經是世界上生態脆弱區分布面積最大、脆弱生態類型最多、生態脆弱性表現最明顯的國家之一。
城市土地的外延擴張，利用粗放，與現行的征地制度有直接關系，國家征用農民的土地補償標準很低，大大降低了城市建設與發展的成本。相比而言，利用城市存量土地拆遷改造的成本要高得多，因此無論是政府還是企業，都熱衷于征地，而不愿意利用存量土地，嚴格保護耕地早已成為國策，節約集約用地的口號提出多年，但是耕地保不住，城市土地粗放浪費趨勢沒有根本改變，主要原因就在這里。征地的成本太低了，誰去做存量建設？這個問題不解決，保護耕地集約、節約就是一句空話，落不到實處。
二是透支未來。透支未來的主要表現是土地財政和土地金融。土地財政的主要構成是土地出讓金以及與土地有關的稅收，土地出讓金是土地的地租，屬于社會一次分配范疇，對于企業而言，一次繳納多年的地租，屬于負債經營。企業如果經營得好，有穩定的盈利，可以逐步清償這筆負債，如果經營不好或者破產，這筆負債就不能清償，如果企業的再生產中斷，最終轉化為銀行的壞帳，成為整個社會的問題，按照有關的制度，企業可以把剩余年期的土地出讓權轉讓出去，但是這不過是負債在企業之間的轉移。房地產業的情況有些特殊，開發商在出售住房的同時，把對土地使用權的負債也轉移出去了，甚至還可能從中大賺一筆，但接手這筆負債的不是企業，而是消費者。一般的工薪階層都要向銀行貸款才能支付房價，負債的性質也是一目了然的，消費者要用今后數年乃至數十年的收入才能逐步償還這筆負債，個人和家庭的消費能力、生活水平也都會因此改變，這期間如果因變故而無力償債，不僅是個人和家庭的不幸，也會增加銀行的壞帳，成為整個社會的問題。
政府用土地出讓金搞建設，就是以透支用地企業或個人的未來收益為前提的，實質上是依靠透支未來收益謀取眼前發展的一種發展方式，用一個形象的說法就是寅吃卯糧。
土地金融則是政府直接負債經營，用未來的收益逐步償還，本質上也是寅吃卯糧，有的一屆政府的負債，下屆甚至下幾屆的政府都不能償還。按官方統計，2010年我國地方政府各類融資平臺總負債10.7萬億，其中絕大部分以土地為抵押或質押，屬于土地金融。有學者認為，官方統計數據偏低，實際的負債額比統計數據要高得多。建立在企業和個人信用基礎上的透支，應當說在市場經濟中是一個很平常的現象，有利于調動企業和個人的探索精神、創新精神，有利于增加經濟發展彈性活力。凡是市場經濟發達的國家，各類透支活動都極其活躍，本質上說就是用別人的錢謀自己的發展，用明天的錢謀今天的發展。我們國家發展社會主義市場經濟過程中很多的企業和個人也都有類似的經歷。
但是凡事都有度，這個度就是實體經濟，如果脫離了實體經濟的制約，一味搞資本運作、資本經營，玩資本騰挪，其結果必然對經濟造成嚴重的危害，美國次貸危機重創全球就是一個有力的證明。
這種透支未來的發展方式集聚了極大的金融和社會風險，如果說土地財政的風險是由社會分散承擔的，那么土地金融的風險則集中于政府，導致政府的財政和信用的危機。據有關研究，地方政府負債的安全線一是負債總額不能超過當年地方財政總收入的70%，二是當年到期債務本息總和不能超過一般預算收入的30%，目前我國政府的負債情況還是比較嚴重的，很多地方政府償債能力不足，就靠借新債來還舊債，這種局面顯然難以維持，如果不加改變，難免有一天會發生類似歐美那樣的債務金融危機。
三是社會分配不公。改革開放30多年，蛋糕做大了，但是分配不公，這是當前的突出矛盾。導致分配不公的原因很多，現行征地制度和政府經營土地是其中十分重要的原因。
首先是城鄉差距，一方面國家不允許集體建設用地進入市場，極大地限制了農民自主實現城鎮化的積極性。縱觀這幾十年來凡集體經濟搞得好或發展快的農村，都突破了現行征地制度的限制，土地或公開或隱蔽的進入了市場。另一方面國家征收農地不管是用于基礎建設，還是商業項目，一律按政府的價格確定，農民沒有談判的余地。政府經營土地，用賣地收入搞城市建設，城市居民的生活質量提高了，政府工作人員的工作生活條件極大地改善，而被征地農村卻無緣分享城市文明，城鄉差距更加擴大，導致日益嚴重的社會問題。
其次是城市內部的貧富差距，當前住房短缺，房價高昂是大多城市面臨的普遍問題。這與土地制度也有關系，由于制度的原因，形成開發商壟斷的地位，他就可以謀取暴利，結果少數開發商和投機者是富者越富，廣大的市民是貧者越貧，或者淪為房奴。本世紀初就有專家提出，當時我國政府的各種收入加起來已經占到GDP的30%以上，達到甚至超過了發達國家的水平，政府收入占GDP比重過高，一方面導致農民的收入增長緩慢，另一方面抑制了社會投資。后來中央采取了很多的舉措鼓勵社會投資，但是沒有取得什么效果。政府通過征地和經營土地獲取了數額巨大的土地出讓收益，2009年1.6萬億土地出讓收入約占當年GDP的5%，占當年地方本級財政收入的48.8%，到2010年土地出讓收益高達2.9萬億，占當年GDP的7.3%，相當于當年地方本級財政收入的71.4%。政府的收入過高嚴重抑制了居民收入正常的增長，導致消費需求不足。上世紀80年代我國消費率曾達62%，之后呈下降趨勢，2005年降為52%，其中政府消費占14%，居民消費僅為38%。2008年居民消費率進一步降為35.3%，而金融危機爆發之前的2008年，世界的平均消費率是78%，美國是85%。無論是與歷史水平相比，還是與世界水平相比，我國的消費水平，特別是居民消費水平都實在太低了。消費需求不足，經濟的發展主要靠投資和出口拉動，發展的成果不能由全體人民共享，這樣的發展是難以持續的。
最后談談土地制度未來的走勢。黨的十六大以后，中央對我國所處的發展階段做出了新的重大判斷，提出科學發展、統籌發展的新發展觀，提出轉變發展方式的戰略任務，中央領導多次指出，我國從總體上已進入工業反哺農業，城市支持農村的發展階段，特別是十七屆三中全會的決定，明確提出了改革征地制度和逐步建立城鄉統一的土地市場的任務。這都為今后土地制度改革指明了方向。在中央精神指引下，各地紛紛探索征地制度改革，創造了許多新做法、新經驗，地方的許多探索大大突破了現行征地制度的桎梏，凸顯了法律制度層面改革的滯后，總體看改革已是大勢所趨，箭在弦上。
這些年，地方創造了很多的經驗，成都、重慶、天津、大連、北京等地這一輪的村鎮改造，他們的做法都已經突破了現行征地制度。對這些經驗，我們應當認真總結、加以重視，我不贊成有些人高高在上，對人家的經驗指手劃腳、指指點點。我認為成都的做法就很好，在成都的城郊結合部已經看不出城鄉差異，當然成都有它的特殊條件，就是中央對地震災后重建給予大力支持，但是這也得有人謀劃才行。對基層的成績不肯定，老是在那里指手劃腳，我對此很反感。
改革的理想模式是適應社會主義市場經濟的要求，賦予農民完全的土地財產權，其要點：一是構建城鄉統一的土地市場，允許農民在國家規劃引導下自主的參與工業化、城市化進程。二是對必須征為國有的土地賦予農民談判權，參照市場價協商補償標準和補償方式。由于利益關系調整比較大，改革不一定能夠一步到位，但是方向應該明確，不能含含糊糊。改革方案應該有一定的彈性，盡可能反映各地方的經驗，鼓勵地方繼續探索，避免一刀切的弊病。
對于改革政府經營土地制度，目前一些地方試行的工業用地年組制等等已經有所觸及，但是還是少了根本性的改革探索。從趨勢看，這個制度是非改不可，否則征地制度改革也可能改不下去。因為任何經營活動都是以追求收益最大化為目的，政府如果從事經營活動也不可能例外。要保證政府的收益，就必須壓低農民的土地價格，并且對農村土地進入市場加以限制。
現行征地制度與政府土地經營政策互為表里，道理就在這里。在城市化的過程中，必然有一個政府主導的階段，但是隨著時間的推移，政府必須退出，否則國家將面臨滑向官僚資本主義的危險。改革政府經營土地制度涉及干部制度、財稅制度等更深層次的問題，難度更大，可以考慮分步實施。第一步就是要把經營土地的職能從土地管理部門分解出去，管理部門只負對城鄉土地按統一規則實行管理的責任，經營土地的職能則交由另外的部門來承擔，至于如何承擔，可能有多種方案逐步的實驗、摸索、完善。
本文系作者在2011年12月10日第三屆中國土地大會的發言
作者：黃小虎，曾任中國土地勘測規劃院院長兼黨委書記，中國土地學會副理事長。
中國鄉村發現網轉自：土地法與公共政策 微信公眾號
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