自20 世紀末開始，隨著城市化的迅速發展，中國出現了城市土地征用、開發和出讓的熱潮。以土地出讓金為核心的土地財政成為推動經濟增長的主要動力之一。土地出讓的發展之所以如此迅速，一方面是由于城市規模的不斷擴大城市工商業和居民住宅的需求迅速增長所致。另一方面也與地方政府以土地征用、開發、出讓為支柱的地方經濟發展模式有關。
那么，是什么力量導致地方政府走向了這樣一種發展模式？僅僅用趨利動機和行為來解釋是不夠的。其背后還隱含著深層的制度原因。很多學者從財政分權理論入手，進行地方政府行為的分析。但是很多研究忽視了中央--地方關系在1994年分稅制改革后所產生的巨大變化。
該研究嘗試從分析分稅制的性質及其對地方政府行為的影響入手，對地方政府和土地財政的關系進行實證性的解釋。
財稅體制的變革
財政包干制
在1980年代中期到1990年代初期，計劃與市場并行的“雙軌制”形式背景下。財政包干制自1985年開始實行，1988 年得到進一步完善。采取的是“劃分稅種、核定收支、分級包干”辦法。其主要精神就是包死上解基數、超收多留。
在財政包干體制下，流轉稅是主要稅類。主要稅收來源就是企業，政府按照企業的隸屬關系劃分企業所得稅，按照屬地征收的原則劃分流轉稅（以產品稅及后來的增值稅為主）。以流轉稅為主的稅收體制與基數包干的財政制度相結合，在很大程度上刺激了地方政府發展地方企業尤其是鄉鎮企業的積極性。一方面，財政體制為地方政府發展地方經濟，增加財政收入提供了制度上的激勵。稅收體制則為地方政府通過擴大投資規模實現上述增長提供了手段。這些因素的結合，促進了工業化的高速發展。
分稅制改革
財政包干體制下，通過大規模放權促進地方工業化的發展模式也帶來了許多問題。尤其體現在工業化的迅速發展帶來了所謂“兩個比重”（兩個比重，是指財政收入在國內生產總值中的比重和中央財政收入在財政總收入中的比重）的下降。第一個比重衡量的是國家從經濟增長中抽取稅賦的能力。第二個比重則是指中央政府集中全國財力的能力。兩個比重的下降，直接導致了1994年的財稅體制改革，即分稅制的出臺和實施。
稅制最核心的內容在于采用相對固定的分稅種的辦法來劃分中央與地方的收入。分稅制將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類。諸稅種中規模最大的增值稅被劃為共享稅，中央和地方按75% 和25%的比例共享。
通過這種劃分，第二個比重迅速提高，改變了中央財政偏小的局面。但也使得地方政府陷入財政收入突然減少，地方政府興辦、經營企業的收益減小而風險加大的困境。地方政府選擇與企業“脫鉤”，與此同時地方政府的財政收入增長方式發生了明顯的轉變，即由過去的依靠企業稅收變成了依靠其他稅收尤其是營業稅（營業稅主要是對建筑業和第三產業征收的稅收，其中建筑業又是營業稅的第一大戶）
地方政府將組織稅收收入的主要精力放在發展建筑業上是順理成章的事情，表現出對于土地開發、基礎設施投資和擴大地方建設規模的熱情空前高漲，突出了政府“經營城市”“經營土地”的發展模式。土地在由集體所有被征收為國家所有、農地非農化過程中產生的差價成為地方政府“經營土地”的最主要經濟激勵之所在。另外，以土地出讓收入為主的非預算資金在管理上的高度分散性，也使得其成為地方政府所主要倚重的財政增長方式。
實證解釋
本文使用“系統廣義矩估計法”估計面板數據模型。通過中央與地方的“財政關系”，來解釋地方政府的“征地”行為。
數據：以省級數據測量地方政府的財政稅收情況與征地行為。本文所使用的數據均來自公開發表的統計資料（具體出版物較為復雜）。本文選取1998-2005年間的數據。
變量設置：因變量定義為地方政府通過土地出讓所獲得的土地出讓金數目。核心自變量為中央從地方“集中”的稅收，或者說地方政府在分稅制體制下的“稅收損失”。考慮到其他經濟社會指標對于地方政府土地出讓的影響，在模型中加入人口規模、人均GDP、工業化水平以及城市化水平作為控制變量。
估計結果
（1）稅收損失這一核心解釋變量在估計模型中都非常顯著，并且系數都非常穩健。說明本文的假設得到證明：地方政府在新的財稅制度下損失越多，就越有動力通過土地財政來彌補。
（2）從模型中的控制變量來看，只有“工業化水平”在差分廣義矩估計中是顯著的，但在系統廣義矩估計中不顯著。除此，其他控制變量在廣義矩估計模型中都不顯著。這說明控制變量都不是最重要的。本文提出的財稅體制變量是一個非常有解釋力的因素。
以分稅制為代表的財政體制實行后，中央與地方、政府與企業的關系都出現了巨大的變化。這種變化導致地方政府全面以土地征用開發和出讓作為新的支持地方財政和經濟增長的主要來源。
需要指出的是，無論我們如何評價以土地財政為代表的發展模式，與財政包干制相比，分稅制無疑都是一個理性化的制度變革。這個改革建立了中央與地方之間關系的穩定互動框架，以土地為中心的城市擴張模式只是這次改革的意外后果而已。
中國鄉村發現網轉自:中國社會科學, 2013(4)
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