——兼與趙燕菁商榷“土地財(cái)政”
“土地財(cái)政”是中國(guó)城市化的一項(xiàng)獨(dú)特的制度安排。近來，有觀點(diǎn)認(rèn)為正是“土地財(cái)政”推動(dòng)了城市化的高速發(fā)展。此觀點(diǎn)更進(jìn)一步宣稱，“土地財(cái)政”是中國(guó)特色的偉大制度創(chuàng)新。其中最顯著的，是趙燕菁《土地財(cái)政: 歷史、邏輯與抉擇》一文。趙教授在文中反復(fù)提到，“‘土地財(cái)政’前所未有地改變了中國(guó)城市的面貌，甚至成為了全球經(jīng)濟(jì)成功與問題的根源”，“中國(guó)特色發(fā)展道路的核心，就是‘土地財(cái)政’”，“中國(guó)城市偉大成就背后的真正秘密，就是創(chuàng)造性地發(fā)展出一套將土地作為信用基礎(chǔ)的制度——‘土地財(cái)政’”，“可以說，沒有這一偉大的制度創(chuàng)新，中國(guó)特色的城市化道路就是一句空話”。正值土地改革的重要時(shí)期，有必要通過學(xué)術(shù)交流理清思想。本文從理論、歷史、政策建議等方面與趙文商榷，同時(shí)回答為什么要改革土地制度。
一、經(jīng)濟(jì)理論的探討
伴隨中國(guó)快速的城市化，在過去十多年中，土地出讓面積和收入大幅增加。2000年-2016年，常住人口城市化率從36.22%提高57.35%。據(jù)中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫和中國(guó)國(guó)土資源年報(bào)，自2003年至2015年，國(guó)有土地出讓面積達(dá)到318萬公頃，共實(shí)現(xiàn)土地出讓收入251100.05億元。2015年的國(guó)有土地出讓收入是2003年的10倍（見附錄表一）。
趙文認(rèn)為，城市土地國(guó)有和農(nóng)村土地集體所有，為城市政府征地和壟斷土地市場(chǎng)提供了條件，從而使政府獲得了巨大的賣地收益（也即土地財(cái)政）。政府用土地作為信用基礎(chǔ)融資，投資于道路、學(xué)校、公園等公共品的建設(shè)和維護(hù)，從而進(jìn)一步提升了城市土地房屋的價(jià)值和城市建設(shè)。本文先探討趙文的理論假設(shè)和邏輯推理。
（一）城市土地價(jià)值的來源
趙文宣稱，“城市的特征，就是能提供農(nóng)村所沒有的公共服務(wù)。公共服務(wù)是城市土地價(jià)值的唯一來源。城市不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值，說到底，就是其所處區(qū)位公共服務(wù)的投影”。
這個(gè)論斷所隱含的理論假設(shè)，是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中的生產(chǎn)要素價(jià)值論（或生產(chǎn)成本價(jià)值論），即生產(chǎn)要素的投入是價(jià)值的來源。在這里，城市被看作是一個(gè)生產(chǎn)公共品的企業(yè)，生產(chǎn)的產(chǎn)品價(jià)值，取決于生產(chǎn)過程中的要素投入。趙文中主要指城市建設(shè)中的資本投入。
城市建設(shè)投入為土地創(chuàng)造價(jià)值的觀念，禁受不住實(shí)踐的考驗(yàn)。中西部有許多鬼城空城，并不缺乏開闊寬大的道路、美輪美奐的音樂館、漂亮而整齊的公園，但唯獨(dú)缺乏人氣。在這些城市，政府的公共品投入，并沒有帶來土地價(jià)值的提升。其原因是，生產(chǎn)和要素投入未必能為產(chǎn)品創(chuàng)造出市場(chǎng)需求。如果僅靠生產(chǎn)就能創(chuàng)造出需求，那商業(yè)就變得非常簡(jiǎn)單，不需要廣告、營(yíng)銷、品牌，只要企業(yè)不斷投入要素、努力工作、改進(jìn)技術(shù)，企業(yè)就可以經(jīng)營(yíng)運(yùn)作。然而，企業(yè)所生產(chǎn)的產(chǎn)品如果無法滿足市場(chǎng)需求，會(huì)輕易地被市場(chǎng)淘汰。同樣的，人們?cè)谀睦锞幼 ⒐ぷ髋c生活，并不完全取決于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)。公共服務(wù)只是影響人們居住需求的多種因素之一。如果政府規(guī)劃和生產(chǎn)的城市產(chǎn)品無法帶來需求，公共服務(wù)就不能成為城市土地和房屋的價(jià)值來源。
經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展早已拋棄了生產(chǎn)要素價(jià)值論。門格爾及其跟隨者引入了邊際主義，開啟了主觀主義的價(jià)值理論。馬歇爾在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中，綜合了供給和需求，提出了價(jià)格由供給和需求共同決定的理論。費(fèi)雪的利息理論指出，資產(chǎn)是產(chǎn)生收入流的基礎(chǔ)，而資本是資產(chǎn)的價(jià)值，是未來收入流的現(xiàn)值。城市也好，企業(yè)也好，建設(shè)或生產(chǎn)的產(chǎn)品價(jià)值，并不取決于前期投資的高低，而取決于未來收入流的現(xiàn)值。未來收入的價(jià)格，是在將來由市場(chǎng)供給與需求決定的。如果城市規(guī)劃專家錯(cuò)誤地預(yù)測(cè)了人們的需求，無論提供多么好的公共品供給，也無法為城市創(chuàng)造出收入流，更不會(huì)帶來土地價(jià)值的提升，只留下了鬼城、空城的一地雞毛。
趙文的“生產(chǎn)要素價(jià)值論”認(rèn)為，城市發(fā)展的關(guān)鍵是為公共服務(wù)提供一次性投資。趙文認(rèn)為，只有資本積累跨過一個(gè)門檻，就會(huì)創(chuàng)造出持續(xù)的收入流，進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為資本并加速積累：“一旦原始資本(基礎(chǔ)設(shè)施) 積累完成，就會(huì)帶來持續(xù)稅收。這些稅收可以再抵押，再投資，自我循環(huán)，加速積累。”但是，創(chuàng)造沒有需求的資產(chǎn)，并不一定會(huì)獲得收入流，也就更談不上什么資本積累。如果投資巨大，不但創(chuàng)造不了資本和收入，還會(huì)帶來巨大的債務(wù)。當(dāng)前許多中西部城市所積累的大量債務(wù)，正是這個(gè)錯(cuò)誤的城市發(fā)展觀念帶來的。
在該理論指引下，趙文認(rèn)為“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”在本質(zhì)上是“通過自我輸血，強(qiáng)行完成原始資本積累的一種模式”，“在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)被分為農(nóng)業(yè)和工業(yè)兩大部類，國(guó)家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差，不斷將農(nóng)業(yè)的積累轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門?！壁w文對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)失敗的解釋，是工業(yè)化耗盡了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)積累的資本，“中國(guó)建立起初步的工業(yè)基礎(chǔ)，但卻再也沒有力量完成城市化的積累”。但是，趙文沒有認(rèn)識(shí)到，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)失敗的原因，正是這種基于生產(chǎn)要素價(jià)值論的理念。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)認(rèn)為投資于工業(yè)，尤其是重工業(yè)，就可以積累資本，但事實(shí)上，大量的投資不但沒有帶來剩余，反而帶來了貧窮、債務(wù)，以及收入不平等（林毅夫，1994）。用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式布局戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，搞重工業(yè)，搞糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷，被歷史證明都失敗了。用這套理論再去搞城市化，注定也是失敗的。
（二）城市化與土地財(cái)政的因果關(guān)系
趙文認(rèn)為，中國(guó)城市的快速發(fā)展正是因?yàn)橥恋刎?cái)政：“急劇膨脹的‘土地財(cái)政’幫助政府以前所未有的速度積累起原始資本。城市基礎(chǔ)設(shè)施不僅逐步還清欠賬，甚至還有部分超前(高鐵、機(jī)場(chǎng)、行政中 心)。成百上千的城市，排山倒海般崛起”，“中國(guó)城市偉大成就背后的真正秘 密，就是創(chuàng)造性地發(fā)展出一套將土地作為信用基礎(chǔ)的制度——‘土地財(cái)政’?？梢哉f，沒有這一偉大的制度創(chuàng)新，中國(guó)特色的城市化道路就是一句空話”。趙文認(rèn)為，土地財(cái)政為城市建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施提供了資金，從而推動(dòng)了城市的快速發(fā)展。
深圳等地快速的城市化，是因?yàn)橥恋刎?cái)政提供了基礎(chǔ)設(shè)施？華為、騰訊、中興、大疆、順豐等在深圳的崛起，是因?yàn)橥恋刎?cái)政提供了基礎(chǔ)設(shè)施？還是因?yàn)榕徬愀鄣膬?yōu)勢(shì)，為其聚集了產(chǎn)業(yè)和人才？為什么其他基礎(chǔ)設(shè)施同樣良好的內(nèi)陸城市，卻難以產(chǎn)生這些企業(yè)？趙文顛倒了土地增值與城市快速發(fā)展的因果關(guān)系。并非因?yàn)橥恋刎?cái)政提供了基礎(chǔ)設(shè)施，城市發(fā)展才快，而是因?yàn)槿藗儗?duì)未來有良好的預(yù)期，企業(yè)和人才才會(huì)來到這座城市，為逐漸升值的房?jī)r(jià)買單，地方政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入也才有回報(bào)。先有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，才有地價(jià)的上升和公共服務(wù)的完善。這與特斯拉的股價(jià)估值高、利潤(rùn)低的道理是一樣的。并不是因?yàn)榍捌谕顿Y高，特斯拉就一定會(huì)有市場(chǎng)和利潤(rùn)，而是因?yàn)橥顿Y者預(yù)期特斯拉在未來有市場(chǎng)和利潤(rùn)，才會(huì)愿意在前期投資。深圳等城市的發(fā)展不是靠土地財(cái)政。實(shí)際上，土地收入在深圳財(cái)政收入中占比不到10%。深圳的發(fā)展是因?yàn)榕徬愀?、有更開放的市場(chǎng)制度等政策優(yōu)勢(shì)，從而吸引了企業(yè)和人才，并進(jìn)一步促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。工業(yè)園區(qū)向城市的轉(zhuǎn)型，也不是因?yàn)橥恋刎?cái)政，而是經(jīng)由招商引資聚集了人氣，從而帶來了城市的興起和公共服務(wù)的提升。趙文忽略了企業(yè)家、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、人口遷徙等因素在城市化中的作用，顛倒了因果關(guān)系。
土地財(cái)政并非總會(huì)成功。在人口凈流入的城市，預(yù)期收入增長(zhǎng)高于利息率，土地財(cái)政更容易成功。開發(fā)商預(yù)期土地會(huì)增值，愿意購買土地使用權(quán)，銀行才愿意貸款。在人口凈流出的城市，預(yù)期收入增長(zhǎng)低于利息率，土地財(cái)政留下了數(shù)量巨大而難以消化的地方債務(wù)。不是因?yàn)橥恋刎?cái)政支持了城市化，而是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)主體對(duì)城市化的高預(yù)期收益支持了土地財(cái)政。
（三）城市化與土地所有權(quán)的關(guān)系
趙文認(rèn)為，城市土地國(guó)有和農(nóng)村土地集體所有使政府可以壟斷土地市場(chǎng)，賺取較高的土地出讓金。“為何中國(guó)能走這條路? 這是因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)所建立的城市土地國(guó)有化和農(nóng)村土地集體化，為政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)創(chuàng)造了條件?！敝袊?guó)快速的城市化是因?yàn)閷?shí)行了土地公有制嗎？
趙文的邏輯是，城市土地國(guó)有和農(nóng)村土地集體所有，使政府通過征地壟斷土地市場(chǎng)，再通過賣地獲得土地的外溢收入。土地財(cái)政比稅收更有效率：“在土地公有制的條件下，任何公共服務(wù)的改進(jìn)，都會(huì)外溢到國(guó)有土地上。政府無需經(jīng)由曲折的稅收，就可以直接從土地升值中收回公共服務(wù)帶來的好處”。
然而，趙文的邏輯與事實(shí)不符，地方政府未必能從土地壟斷中盈利。如前文所述，土地增值是人口和產(chǎn)業(yè)聚集所增加的需求的結(jié)果，公共服務(wù)的提升并不必然帶來土地增值。事實(shí)是，扣除城市建設(shè)開發(fā)和對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償，地方政府并不盈利。不但如此，地方政府對(duì)土地市場(chǎng)與規(guī)劃?rùn)?quán)的壟斷，更扭曲了土地市場(chǎng)、住房市場(chǎng)和信貸市場(chǎng)。
2008年以來，依靠土地財(cái)政的發(fā)展模式，極大地提高了地方政府的金融風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫、中國(guó)國(guó)土資源年報(bào)，2008年后，地方政府建立融資平臺(tái)，土地抵押面積和金額從2008年的16.6萬公頃和18107億元提高到2016年的49.08萬公頃和 113300億元。然而，伴隨城市化進(jìn)程過半和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，土地財(cái)政的成本大幅上升。2008年以來，在很多地方，成本占到土地出讓收入的一半以上。在中西部地區(qū)，依賴土地為工業(yè)園區(qū)招商引資的發(fā)展模式效果不佳，致使政府土地出讓凈收益大幅下降。新城的建設(shè)促使政府轉(zhuǎn)向依賴土地抵押。土地抵押面積和金額從2008年的16.6萬公頃和18107億元上升到2016年的49.08萬公頃和113300億元。在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，土地評(píng)估價(jià)值與實(shí)際價(jià)格之間的差距增大，而中西部省份的真實(shí)杠桿率卻在2以上，極大地增加了地方債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)（劉守英，2017）。
更重要的是，趙文對(duì)土地所有權(quán)與土地財(cái)政的論述，無視有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)的理論與實(shí)踐：
首先，趙文混淆了所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)包括使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等，是一個(gè)權(quán)利束。產(chǎn)權(quán)可分割，鼓勵(lì)了資源在更大范圍內(nèi)被更多人使用，增加了資源的供給。使用一塊土地獲得收益，并不需要擁有這塊土地的所有權(quán)。經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)租公寓和酒店，往往租用樓宇，局部改造后獲得經(jīng)營(yíng)收益。同樣，經(jīng)營(yíng)一塊土地并獲得收益，不必獲得土地的所有權(quán)。要獲得土地的外溢收入，不需要土地國(guó)有化。只要通過租賃合約獲得土地或其上房屋的使用權(quán)，就可以享受公共服務(wù)的改善所帶來的外溢收入。如果政府要獲得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的外溢收入，可以租用農(nóng)民的土地，而不必把農(nóng)村的土地國(guó)有化。實(shí)際上，在各地基層的實(shí)踐中，不乏政府以租代征獲得土地使用權(quán)用于修路等其他建設(shè)的案例。這些實(shí)踐表明，建設(shè)城市，獲得投資的外溢收入，不需要獲得土地所有權(quán)。
其次，所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)在多大程度上分離，取決于產(chǎn)權(quán)清晰并能降低相關(guān)的交易費(fèi)用。租客直接租用房東的房屋，往往有諸多不便。家具、地板損壞的責(zé)任，由房東還是租客承擔(dān)，不容易分清楚。所有權(quán)與使用權(quán)分離后，如果對(duì)使用者缺少監(jiān)督，沒有人為房屋維護(hù)負(fù)責(zé)，租客不會(huì)珍惜使用，房東也不愿意提供新家具。交易費(fèi)用太高，租賃市場(chǎng)發(fā)展慢，閑置的空房就利用不起來。房屋中介和長(zhǎng)租公寓的出現(xiàn)，起到了明晰產(chǎn)權(quán)和降低交易費(fèi)用的作用，將住房的使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來，增加了住房的供給。同樣的，明晰產(chǎn)權(quán)和降低交易費(fèi)用，可以促進(jìn)土地租賃市場(chǎng)的發(fā)展，而政府可以租用農(nóng)民的土地來建設(shè)城市。開放市場(chǎng)、明晰產(chǎn)權(quán)、完善法治，會(huì)開辟出征地之外的城市化方式。
第三，所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)的分離，使得政府壟斷土地市場(chǎng)的成本不為零。趙文假設(shè)土地財(cái)政是比稅收低的成本與事實(shí)不符。土地財(cái)政依賴于征地制度，依靠暴力強(qiáng)拆才能徹底實(shí)施。然而，暴力強(qiáng)拆具有較高的成本，帶來了與農(nóng)民的矛盾和大量上訪事件，影響了社會(huì)秩序與政府信譽(yù)。不依靠暴力強(qiáng)拆，近年來征地成本日益高漲，有的地區(qū)達(dá)到每畝地上百萬。說土地公有比稅收的成本更低，缺乏依據(jù)。擁有土地的所有權(quán)，未必能實(shí)質(zhì)控制土地。在大城市普遍存在的小產(chǎn)權(quán)房、城中村，說明政府僅能壟斷合法的土地市場(chǎng)，但卻無法壟斷自發(fā)形成的土地市場(chǎng)。從2003年起，深圳即在全境實(shí)現(xiàn)土地國(guó)有化。但是，僅是所有權(quán)的國(guó)有化，并沒有帶來土地實(shí)際使用權(quán)的變化。土地的實(shí)際使用權(quán)，仍掌握在原來的村莊手中。深圳城中村改造成功，不是因?yàn)橥恋貒?guó)有，而是因?yàn)椴捎檬袌?chǎng)化和提高容積率的城市更新政策。當(dāng)獲得土地實(shí)際使用權(quán)的成本太高時(shí)，僅僅是名義上的所有權(quán)變化，不會(huì)帶來實(shí)質(zhì)權(quán)利的變化。
第四，村莊或企業(yè)可以在集體土地上建設(shè)城市。這些城市，雖然在法律上或行政上依然被界定為農(nóng)村，但其居住形態(tài)、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口密度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)早已城市化了。例如，昌平北七家鎮(zhèn)的鄭各莊，在3平方公里土地上聚集了3萬人；成都雙流的蛟龍工業(yè)港，在4平方公里土地上聚集了10萬人，每年創(chuàng)造了4億元稅收。這些地區(qū)的城市化，并非采用政府征地、土地國(guó)有、土地財(cái)政的方式。在集體土地上一樣可以建城市。然而，既有制度不允許集體土地入市，農(nóng)村也難以獲得建設(shè)用地指標(biāo)，阻礙了集體土地上的城市化。農(nóng)村缺少土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，金融機(jī)構(gòu)就無法提供抵押貸款。政府造城是目前我國(guó)建設(shè)城市的主要方式，并非因?yàn)檫@種方式有效率，而是因?yàn)樵诩扔兄贫认?，其他城市化路徑被堵死了?/p>
（四）土地財(cái)政與城市融資的關(guān)系
趙文認(rèn)為，“土地財(cái)政”為中國(guó)城市化提供了“最初的信用”：“深圳、廈門等經(jīng)濟(jì)特區(qū)被迫仿效香港，嘗試通過出讓城市土地使用權(quán)，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。從此開創(chuàng)了一條以土地為信用基礎(chǔ)，積累城市化原始資本的獨(dú)特道路。這就是后來廣受詬病的‘土地財(cái)政’”。
趙文觀點(diǎn)的實(shí)質(zhì)是貨幣信用論。該理論認(rèn)為，信用創(chuàng)造了貨幣，信用就是貨幣。然而，土地和住房之所以能成為銀行抵押貸款的一種資產(chǎn)，并非是因?yàn)榫哂刑烊坏男庞?，而是因?yàn)檫@是一種降低借貸雙方交易費(fèi)用的工具。土地之所以能成為銀行借貸的抵押資產(chǎn)，是因?yàn)橥恋厥且环N耐用品，不容易耗損，其性質(zhì)容易量度，數(shù)量龐大且可分割，且土地具有二級(jí)市場(chǎng)。這些性質(zhì)，使貸款人一旦難以歸還銀行借款，銀行就可以在二級(jí)市場(chǎng)上出售抵押的土地，獲得部分回款。土地并非是城市化的最初信用，而是交易費(fèi)用較低的抵押借貸資產(chǎn)。這種性質(zhì)使土地具有一定的交易媒介屬性，從而具有部分的貨幣性質(zhì)，有助于資金的流通。國(guó)有土地作為抵押資產(chǎn)，還因?yàn)樵诘胤秸挠绊懞捅硶?，?guó)有銀行向政府提供高于市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值、低于市場(chǎng)利率的抵押貸款。國(guó)有銀行和政府的緊密關(guān)系，一方面降低了信貸成本，但另一方面也提高了違約風(fēng)險(xiǎn)。
趙文將土地看做城市化的初始信用，就無法解釋為什么農(nóng)村土地沒有變成信用。農(nóng)村土地沒有變成銀行貸款的抵押資產(chǎn)，并非是因?yàn)樵谖锢硇再|(zhì)上與城市土地有什么區(qū)別，而是因?yàn)榉刹辉试S農(nóng)村土地作為抵押資產(chǎn)。趙文觀察到了城市土地作為融資工具，就臆斷認(rèn)為土地只有在國(guó)有化后才能作為融資工具，從而完全忽視了法律對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的限制。如果農(nóng)村土地可以入市，銀行一樣可以授予抵押貸款，集體土地上同樣可以建設(shè)城市。
即使我們?cè)诶碚撋辖邮苴w文的信用觀念，土地財(cái)政也在過度透支政府的信用。因任期和追求政績(jī)等原因，地方政府依靠土地抵押，借新債還舊債，致使債務(wù)越來越大，一旦政府違約，政府信用隨即變?yōu)樨?fù)值。這更不利于城市的長(zhǎng)期融資。
趙文還把土地財(cái)政比做股票，認(rèn)為是城市化的直接融資手段?！霸谥袊?guó)，居民購買城市的不動(dòng)產(chǎn)，相當(dāng)于購買城市的‘股票’。這就解釋了為什么中國(guó)的住宅有如此高的收益率——因?yàn)橹袊?guó)住宅的本質(zhì)就是資本品，除了居住，還可以分紅——不僅分享現(xiàn)在公共服務(wù)帶來的租值，還可以分享未來新增服務(wù)帶來的租值！……在這個(gè)意義上，‘土地財(cái)政’這個(gè)詞，存在根本性的誤導(dǎo)——土地收益是融資(股票)，而不是財(cái)政收入(稅收)……如果我們理解房?jī)r(jià)的本質(zhì)是股價(jià)的話，就會(huì)知道，通貨膨脹之所以沒有如期而至，乃是因?yàn)榉績(jī)r(jià)上升導(dǎo)致全社會(huì)信用規(guī)模膨脹得比貨幣更快”。
趙文把土地收益看成是股權(quán)融資，而實(shí)際上，政府建設(shè)城市的資金來自于銀行貸款，是一種債權(quán)融資。賣地收益只是一種還款來源。政府征地建設(shè)城市，并沒有逃離債權(quán)融資固有的問題，那就是投資無法變成資產(chǎn)，無法創(chuàng)造收入流為銀行還款，導(dǎo)致政府因資不抵債而破產(chǎn)。同樣的，居民是靠銀行貸款來購買高房?jī)r(jià)的住房，一旦房?jī)r(jià)下跌，居民將承擔(dān)巨大的銀行債務(wù)。趙文將土地收益看作是一種直接融資，致使其回避了征地制度所帶來的巨額債務(wù)。
趙文還認(rèn)為，“土地財(cái)政”為人民幣定了一個(gè)“錨”，土地成為貨幣基準(zhǔn)，當(dāng)貨幣增發(fā)而土地房屋增值時(shí)，其他商品的通貨膨脹率就不會(huì)提高。趙文的猜想缺乏清楚的論證。貨幣去了開發(fā)商那里，投入下次開發(fā)，重新回到市場(chǎng)上。藉由信用創(chuàng)造而增加的貨幣數(shù)量，怎么不會(huì)帶來通脹？是否有通脹，至少要論證市場(chǎng)上流通的住房等產(chǎn)品的數(shù)量，以及貨幣在房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)的流通速度。這種邏輯跳躍讓人不知所云。
趙文的理論致使其推論到，“土地財(cái)政”造成了城市房地產(chǎn)價(jià)格高，從而導(dǎo)致了貧富差距的分化。但是，城市房?jī)r(jià)高的因素有很多，包括科技進(jìn)步，人口聚集，貨幣流向，大城市的人口政策等多種因素。無法簡(jiǎn)單的斷定，房?jī)r(jià)高僅僅是因?yàn)椤巴恋刎?cái)政”。
以貨幣因素為例，貨幣向土地市場(chǎng)涌動(dòng)，推高土地與住房?jī)r(jià)格，更可能是因?yàn)槠渌Y產(chǎn)的回報(bào)率低，貨幣流向收益更高的資產(chǎn)。在經(jīng)濟(jì)下行、制造業(yè)利潤(rùn)下降、證券市場(chǎng)回報(bào)率低的情況下，貨幣自然會(huì)更多涌向住房和土地市場(chǎng)。地方政府對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷更加劇了貨幣向土地和住房流動(dòng)和價(jià)格的上漲。
二、歷史的探討：美國(guó)歷史上的地方債務(wù)危機(jī)
如果“土地財(cái)政”是一種有效的城市化方式，那么在漫長(zhǎng)的人類歷史上一定存在先例。趙文要為“土地財(cái)政”尋找歷史依據(jù)，宣稱美國(guó)也是靠土地財(cái)政來為城市融資：“‘土地財(cái)政’并非中國(guó)專利。從建國(guó)至1862年的近百年間，美國(guó)聯(lián)邦政府依靠的也是‘土地財(cái)政’。同土地私有化的舊大陸不同，殖民者幾乎無償?shù)貜脑∶袷种新拥么笃恋亍．?dāng)時(shí)聯(lián)邦法律規(guī)定，創(chuàng)始13州的新拓展地和新加入州的境內(nèi)土地，都由聯(lián)邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和關(guān)稅，構(gòu)成了聯(lián)邦收入的最主要部分。土地出售收入占聯(lián)邦政府收入最高年份達(dá)到48%”。
這段描述對(duì)美國(guó)的歷史介紹并不清楚。首先，美國(guó)在19世紀(jì)早期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要由州政府依靠授予銀行、運(yùn)河公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，收取運(yùn)河路通行費(fèi)(canal toll)、銀行股權(quán)紅利(bank stock dividend)以及銀行資本稅、發(fā)行債務(wù)等方式來融資。財(cái)產(chǎn)稅成為一種協(xié)調(diào)地區(qū)利益，歸還債務(wù)的還款來源。例如，在1817年，紐約要修建伊利運(yùn)河（Erie Canal）。其做法是，向運(yùn)河經(jīng)過的縣收取專門的“運(yùn)河稅”（canal tax）作為應(yīng)對(duì)運(yùn)河運(yùn)營(yíng)收益不足時(shí)，額外的政府債券還款來源。如果運(yùn)河的修建使得兩岸的土地價(jià)值提高，運(yùn)河稅也相應(yīng)增加，政府的債券就有了還款保證。截至1836年，州政府為600個(gè)銀行授予法人章程，總計(jì)資本4.8億美元，其中州政府投資了至少0.8億。在1790年至1860年間，州政府與地方政府共投資超過4.25億美元用于改進(jìn)交通，而聯(lián)邦政府只花費(fèi)了0.54億（Wallis, John Joseph, 2005）。趙文所述的美國(guó)聯(lián)邦政府土地私有化，并沒有為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供主要的融資功能。實(shí)際上，從1790到1842年，州政府是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)力量；從1840年代至大蕭條時(shí)期，地方政府(local government)是基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要力量，財(cái)產(chǎn)稅是主要的政府資金來源；大蕭條后，聯(lián)邦政府的收入稅和州政府的銷售稅成為主要的收入來源 ( Wallis, John Joseph, 2000)。
其次，州政府以土地收益作為抵押資產(chǎn)的貸款，導(dǎo)致了債務(wù)危機(jī)。在1842年，八個(gè)州和佛羅里達(dá)破產(chǎn)。例如，在1836年，印第安納州制定了從價(jià)財(cái)產(chǎn)稅，并以5%的利息發(fā)行1千萬美元的債務(wù)建設(shè)運(yùn)河及鐵路網(wǎng)絡(luò)。有運(yùn)河及鐵路穿過的縣，其預(yù)期的土地價(jià)格會(huì)提高，相應(yīng)地也要交納更高的稅收。投資銀行莫里斯銀行(Morris Bank)和新澤西銀行公司承銷了印第安納州的債務(wù)。莫里斯銀行答應(yīng)以分期還款的方式購買州政府的債券。然而，在1839年，莫里斯銀行3百萬美元債務(wù)違約。由于州政府依仗莫里斯銀行的分期還款來支付利息及建筑商的費(fèi)用，莫里斯銀行的違約致使州政府的基建工作停止，土地價(jià)格隨之大跌。結(jié)果是，至1841年，印第安納州不但沒有建成一條運(yùn)河或鐵路，還造成了1千2百萬美元的違約（Wallis, John Joseph）。在1842年至1852年期間，11個(gè)州進(jìn)行了憲政改革，要求新發(fā)行的債務(wù)必須對(duì)應(yīng)新的稅，以保證還款，并且要求廢除政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)力，轉(zhuǎn)向企業(yè)法人的全面開放準(zhǔn)入（Wallis, John Joseph, 2005）。以土地增值收益作為還款來源面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)。一旦土地價(jià)格下跌，建設(shè)項(xiàng)目會(huì)停止且地方政府面臨破產(chǎn)危機(jī)。
三、關(guān)于政策建議的探討
（一）蓋保障房是解決城市住房問題的有效思路嗎？
趙文提到伴隨房?jī)r(jià)上漲，有房者與無房者之間的貧富差距加大。其政策建議是建設(shè)廣覆蓋的、先租后售的保障房。這個(gè)建議無視住房是一種高風(fēng)險(xiǎn)且交易費(fèi)用較高的資產(chǎn)，其價(jià)格可以漲也可以跌。財(cái)富差距只在房?jī)r(jià)上漲時(shí)擴(kuò)大，一旦房?jī)r(jià)下跌，大量房屋投資者的財(cái)富縮水，財(cái)富差距又會(huì)縮小。鼓勵(lì)所有人買房，是一種不負(fù)責(zé)任的投資建議。其次，住房問題，在北上廣深等一線城市最為突出，在個(gè)別二線城市逐漸抬頭，在廣大三四線城市，房?jī)r(jià)問題并不嚴(yán)重，在農(nóng)村地區(qū)更是有大量閑置的房屋。在三四線城市和農(nóng)村地區(qū)，房?jī)r(jià)問題哪里有趙文所認(rèn)為的那樣嚴(yán)重？哪里有建設(shè)廣泛的保障房的內(nèi)在動(dòng)力？第三，廣覆蓋的保障房依然會(huì)帶來社會(huì)不公。即使人手一套、面積等同，保障房仍然會(huì)因?yàn)閰^(qū)位、樓層等因素而有所不同，無法做到對(duì)所有人一視同仁。廣覆蓋的保障房?jī)H能做到數(shù)量上的平等，但無法在質(zhì)量上平等，更由于缺乏有效的甄別機(jī)制，造成巨大的社會(huì)不公和矛盾。第四，建設(shè)廣覆蓋的保障房，需要解決資金來源的問題。如果繼續(xù)依靠土地財(cái)政，只會(huì)帶來更嚴(yán)重的地方債務(wù)。
更何況，大城市的問題不是住房總量不足，而是在半計(jì)劃半市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)體制下，城市土地和住房的供給無法滿足大城市增加的住房需求。這些約束包括：
其一，城市的住房面積，受制于規(guī)劃要求的住宅用地面積、容積率的制約，供應(yīng)太少。以北京為例，根據(jù)《北京市城市建設(shè)節(jié)約用地標(biāo)準(zhǔn)》（2009），許多居住用地的容積率限制在2.8以下，在文物保護(hù)和大學(xué)等區(qū)域則更低。其背后的規(guī)劃理念認(rèn)為，人們喜愛陽光勝于低房?jī)r(jià)，卻不考慮享受陽光的成本，極大地限制了住房供給的增加。
其二，宅基地等集體建設(shè)用地，不能進(jìn)入市場(chǎng)。我國(guó)的法律制度不允許集體建設(shè)用地入市開發(fā)房地產(chǎn)，也不允許宅基地上面的住房出售給城市居民。這種種制度約束，導(dǎo)致本來可以大量增加的住房供給，要么變?yōu)榈貌坏椒杀Ｗo(hù)的“小產(chǎn)權(quán)房”，要么閑置而無法得以有效利用。正是法律制度對(duì)土地住房市場(chǎng)的限制，致使大量農(nóng)村建設(shè)用地?zé)o法轉(zhuǎn)化為住房供給。
其三，用途管制限制了農(nóng)用地變?yōu)槌青l(xiāng)建設(shè)用地。幾個(gè)大城市規(guī)劃的建設(shè)用地指標(biāo)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)際需求。以北京為例，規(guī)劃到2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積是2860平方公里，只占北京全部土地面積的17.4%，而同期城鎮(zhèn)工礦用地1970平方公里，耕地保有量是2147平方公里。2015年,上海市建設(shè)用地就已經(jīng)達(dá)到3145平方公里，但是，上海市規(guī)劃到2040年建設(shè)用地不超過3200平方公里，25年后只比2015年增加55平方公里。在北京上海這樣的大城市，大量土地被規(guī)劃用于工礦用地和耕地而不用于建設(shè)，極大地限制了住房的供給。
上述三個(gè)原因，恰說明了我國(guó)的土地和住房市場(chǎng)受制于高度的規(guī)劃管制，不是一個(gè)充分發(fā)展的市場(chǎng)。受制于重重管制，市場(chǎng)不能充分運(yùn)作，致使供給遲遲跟不上需求的增加。
趙文一方面擔(dān)心房?jī)r(jià)高，許多城市居民買不到房產(chǎn)，另一方面卻又不愿意通過集體土地入市增加住房供給。這種自相矛盾，正反映了管制者在半計(jì)劃半市場(chǎng)的體制下，面對(duì)規(guī)劃計(jì)劃導(dǎo)致的供給不足問題時(shí)，想到的解決辦法，不是進(jìn)一步消除計(jì)劃并擴(kuò)大市場(chǎng)配置資源的能力，而是相反要求更多的計(jì)劃，回到政府為所有人生產(chǎn)和提供產(chǎn)品的老路上去。在根深蒂固的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理念的指引下，既有政策的制定者和執(zhí)行者往往難以跳出多年的思維慣性，繼續(xù)堅(jiān)持自己多年執(zhí)行的政策，從而在逐漸走向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的道路。
趙文所隱含的計(jì)劃管制理論，恰恰是導(dǎo)致農(nóng)民無法將土地房屋等財(cái)產(chǎn)，變?yōu)槠涫杖氲脑?。受制于集體土地入市和用途管制的限制，農(nóng)民的土地和房屋，不被準(zhǔn)許進(jìn)入土地和住房市場(chǎng)，原有的住房資產(chǎn)無法轉(zhuǎn)化為農(nóng)民進(jìn)城的資本。城里的居民可以通過住房的置換，先購買一套小房子，房?jī)r(jià)上漲后再換更大的房子，但是農(nóng)村居民卻無法借助房?jī)r(jià)上漲來置換城市里的房子。解決的辦法，不是限制所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”入市，而是應(yīng)該更進(jìn)一步放開集體土地和房屋入市，讓更多農(nóng)民分享城市化的成果。在偏遠(yuǎn)地區(qū)可以通過地票市場(chǎng)為農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)分享城市化收益提供渠道。趙文舍棄市場(chǎng)化解決問題的思路，卻擁抱諸如建設(shè)“廣覆蓋”的廉租房的思路，不但放棄了大量可以供應(yīng)的土地資源，而且降低了農(nóng)民提高收入的機(jī)會(huì)，在財(cái)政上更是無法實(shí)現(xiàn)。
（二）廉租房先租后售是解決租房問題的有效道路嗎？
趙文認(rèn)為，要讓沒有房產(chǎn)的居民，通過先租后售廉租房的方式擁有房產(chǎn)，從而享受到房?jī)r(jià)上升的好處，以避免貧富差距擴(kuò)大。這里的前提假設(shè)是，住房對(duì)家庭而言是最好的投資選擇。但是，為什么家庭不能在住房租賃市場(chǎng)上租用商品房，而將收入用于購買其他投資品呢？趙文又如何能判斷，住房的漲價(jià)速度和風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)比其他投資品更適宜于所有的老百姓呢？為什么家庭不能獲得20年、30年、50年的租房使用權(quán)，而一定要去購買一套住房呢？如果住房?jī)H要滿足居民居住用途的需求，住房的長(zhǎng)期租約就可以滿足這個(gè)需求。居民要享受住房這種產(chǎn)品，只需要獲得住房的使用權(quán)，不需要獲得房屋的所有權(quán)。而如果要讓所有居民分享到房?jī)r(jià)上漲的收益，就需要假設(shè)住房在任何時(shí)期都是一項(xiàng)利于所有居民的投資品，但這個(gè)假設(shè)是立不成立的。
實(shí)際上，趙文的先租后售方案，不過是住房市場(chǎng)的一種合約安排。這種安排，與從銀行借款的合約安排具有相同的收入流。購房者以低首付乃至零首付從銀行借款，每個(gè)月還房貸，到期后擁有房屋完整的所有權(quán)，與趙文提出的“先租后售”具有同樣的收入流。但是，住房市場(chǎng)上提供了更為多樣的產(chǎn)權(quán)與合約安排。合約安排越多樣，交易費(fèi)用就越低，居民的選擇面越大，實(shí)際收入就會(huì)越高。房市調(diào)控政策對(duì)零首付，以及貸款額度和期限的限制，表面上降低了統(tǒng)計(jì)上的平均房?jī)r(jià)，但實(shí)際上提高了購房者的首付款和租金，變相提高了房?jī)r(jià)，降低了購房者的收入。因此，重要的不是由政府提供“先租后售”的廉租房，而是擴(kuò)大住房合約安排的空間。政府應(yīng)允許以多種期限（例如20年、99年、300年）、多種產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式（先租后售、只租不收、只售不租等）、多種收益權(quán)方式（住宅合作社、股權(quán)加租金、租賃、購買）、多種融資方式（首付貸、零首付、高杠桿）等來轉(zhuǎn)讓住房產(chǎn)權(quán)。市場(chǎng)上曾經(jīng)出現(xiàn)的多種形式的住房租賃與金融合約，正是幫助居民應(yīng)對(duì)于高房?jī)r(jià)的多種解決方案。
四、土地制度與現(xiàn)代社會(huì)秩序的構(gòu)建
趙文對(duì)土地財(cái)政的支持，間接地支持了既有的征地制度。趙文沒有認(rèn)識(shí)到，既有的征地制度破壞了農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，不利于現(xiàn)代社會(huì)秩序的長(zhǎng)期建設(shè)和發(fā)展。
本文作者在與劉守英教授合著的《產(chǎn)權(quán)的安排與保護(hù)：現(xiàn)代社會(huì)秩序的基礎(chǔ)》一文中，提出了產(chǎn)權(quán)與社會(huì)秩序的關(guān)系的命題。在該文中，作者指出，如果不能平等有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)，就不會(huì)建立起權(quán)利開放的現(xiàn)代社會(huì)秩序。現(xiàn)代社會(huì)秩序建立不起來，公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利也不會(huì)得到平等的保護(hù)。
在權(quán)利開放的現(xiàn)代社會(huì)秩序中，暴力得以控制，經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域皆實(shí)現(xiàn)了開放與競(jìng)爭(zhēng)的格局，社會(huì)穩(wěn)定而持續(xù)發(fā)展。沒有政治團(tuán)體可以通過壟斷政治而操控經(jīng)濟(jì)，也沒有經(jīng)濟(jì)團(tuán)體可以通過壟斷經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域來影響政治。政治與經(jīng)濟(jì)的分離，為社會(huì)的長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
征地制度以暴力拆遷為談判籌碼，破壞了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，不利于產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)。征地拆遷的賠償額，包括政府規(guī)定土地征收底價(jià)和安置費(fèi)等賠償。實(shí)際的賠付額，取決于政府和村莊之間的資源和談判實(shí)力。名義上的土地補(bǔ)償款，在相鄰村之間可能差異不大，但實(shí)際的賠償額，通過安置費(fèi)的不同而有較大差異。在某些征地市場(chǎng)化程度較高的地區(qū)，支付給村民的土地賠付價(jià)格，與土地的原用途關(guān)系不大，與土地的預(yù)期收益關(guān)系較大。區(qū)位好的，項(xiàng)目預(yù)期收益高的，土地價(jià)格高，符合資產(chǎn)定價(jià)理論。但是，在其他一些地區(qū)，征地的補(bǔ)償價(jià)格較低，暴力拆遷依然是一種強(qiáng)制性的談判手段。只要征地范圍不縮小，政府永遠(yuǎn)有權(quán)壟斷合法暴力，暴力拆遷就永遠(yuǎn)是一種威脅，居民的產(chǎn)權(quán)就得不到平等保護(hù)。
居民的產(chǎn)權(quán)得不到平等保護(hù)，政府就難以收取財(cái)產(chǎn)稅。財(cái)產(chǎn)稅是發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府主要的收益來源。但是，在我國(guó)的制度體系中，地方政府沒有立法收取財(cái)產(chǎn)稅的權(quán)力。其原因是，財(cái)產(chǎn)稅是人民與政府達(dá)成的維護(hù)和提高財(cái)產(chǎn)價(jià)值的合約。如果政府不能為保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)提供穩(wěn)定的服務(wù)，公民就不愿意交稅，征稅成本比較高。
征地制度破壞了產(chǎn)權(quán)，降低了公民對(duì)政府的信任。趙文所述，政府從民間通過稅收等方式的融資成本比土地財(cái)政高。但是，趙文沒有認(rèn)識(shí)到，成本高的原因正是公民不信任政府會(huì)平等地保護(hù)產(chǎn)權(quán)。這里的因果關(guān)系，并非是因?yàn)槿谫Y難，所以才征地，搞土地財(cái)政。而是因?yàn)檎鞯氐绕茐漠a(chǎn)權(quán)的行為在歷史上經(jīng)常出現(xiàn)，公民對(duì)政府信任度小，才導(dǎo)致政府以其他方式融資的成本太高。發(fā)達(dá)國(guó)家重產(chǎn)權(quán)輕協(xié)調(diào)，我國(guó)則重協(xié)調(diào)輕產(chǎn)權(quán)。在許多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府對(duì)使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)有諸多剝奪和限制。我國(guó)歷史上，農(nóng)村土地經(jīng)歷分田、集體化、國(guó)有化等多種產(chǎn)權(quán)變化，產(chǎn)權(quán)保護(hù)極不平等。又如，政府無需與房屋所有者溝通，就可以任意制定限購限價(jià)政策。公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，對(duì)政府的信任度較低，就不愿意為政府的財(cái)產(chǎn)保護(hù)服務(wù)提供買單。
現(xiàn)代社會(huì)秩序的建立，需要政府協(xié)調(diào)不同團(tuán)體的利益，從而提供部分公共品。政府協(xié)調(diào)能力的增強(qiáng)，需要公民對(duì)政府有較強(qiáng)的信任。信任來自于較好的產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及公民對(duì)政策有穩(wěn)定的預(yù)期。只要土地可以被暴力征用，公民就不會(huì)信任政府會(huì)平等地保護(hù)產(chǎn)權(quán)，政府就難以協(xié)調(diào)利益團(tuán)體，現(xiàn)代秩序就不會(huì)建立起來。
中國(guó)的長(zhǎng)期發(fā)展需要一套保護(hù)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)代制度體系。有實(shí)證研究表明，發(fā)達(dá)國(guó)家之所以成功，不是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度快，而是因?yàn)樗ネ说臅r(shí)間短、頻次少（Broadberry and Wallis, 2017）。據(jù)Madison統(tǒng)計(jì)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)占世界的份額，在1870年是10%，1900年是6.3%。在一百年之后，2000年是7.2%，2010年是14%?？梢?，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在世界經(jīng)濟(jì)中的地位高低起伏，在2000年左右才恢復(fù)到了100年前的水平。縱觀百年歷史變化，中國(guó)不是沒有發(fā)展的機(jī)遇，但政治變動(dòng)、制度錯(cuò)位、意識(shí)形態(tài)，造成了經(jīng)濟(jì)的跌宕起伏，錯(cuò)失了多次發(fā)展機(jī)遇。中國(guó)需要的不僅是增長(zhǎng)，而是更穩(wěn)定持久的增長(zhǎng)。產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)，加上可信的政府協(xié)調(diào)，有助于建立良好的現(xiàn)代社會(huì)秩序，減少經(jīng)濟(jì)衰退的頻次和時(shí)間，使國(guó)家在衰退時(shí)有更大的調(diào)整彈性。
五、結(jié)論
本文從理論、事實(shí)、政策等多個(gè)方面討論了趙燕菁《土地財(cái)政: 歷史、邏輯與抉擇》一文中的觀點(diǎn)。本文希望通過學(xué)術(shù)討論，深化關(guān)于土地財(cái)政的討論，理清關(guān)于土地制度和城市化的種種觀念。這些觀念跨越土地所有權(quán)、城市化、貨幣、政府財(cái)政等多個(gè)領(lǐng)域，不易理清。究其原因，是長(zhǎng)期以來的體制慣性，加上流傳至今的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)思想，讓人們難以跳出既有的實(shí)踐和思維框架，更根本、更長(zhǎng)遠(yuǎn)地思考中國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系與長(zhǎng)期發(fā)展。
本文作者最后要強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)替代不了制度建設(shè)。趙文的出發(fā)點(diǎn)是為了更好的建設(shè)城市。但是，城市可以快速興起，也可以快速衰落。技術(shù)進(jìn)步等因素，使得產(chǎn)業(yè)和人口在城市間的遷徙越來越快。曾經(jīng)繁榮的底特律、巴爾的摩、費(fèi)城等城市，人口大量流失；曾經(jīng)荒涼的加州涌現(xiàn)了許多年輕而富有活力的城市?，F(xiàn)在規(guī)劃建造的城市，在未來可能變?yōu)閺U都；而現(xiàn)在規(guī)劃的農(nóng)村，在未來可能變成新的城市。經(jīng)濟(jì)變遷難以事先預(yù)測(cè)，政府能做的，是提高經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷中資源流動(dòng)的效率，從而更好的適應(yīng)科技發(fā)展與產(chǎn)業(yè)變遷。這就需要建立開放而靈活的市場(chǎng)制度，提供穩(wěn)定有保障的產(chǎn)權(quán)，提高公民對(duì)政府的信任和政府的協(xié)調(diào)能力。
每個(gè)國(guó)家都有獨(dú)特的道路和歷史，這些經(jīng)歷必須成為國(guó)家的記憶，才能為未來發(fā)展奠定基礎(chǔ)。我國(guó)歷史上，已出現(xiàn)了多次大范圍的土地產(chǎn)權(quán)變化。多變的政策，讓老百姓對(duì)土地產(chǎn)權(quán)不放心，也增加了政府的融資和協(xié)調(diào)的難度。要促使土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離，增加土地與住房的供給，提高城市化的效率，積累老百姓對(duì)政府的信任，就必須建立長(zhǎng)期有效的土地市場(chǎng)。土地制度必須改。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)改革》2017年第6期
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