原題：誰來治理鄉村:近世中國如何進行基層控制
1993年研究“三農問題”的溫鐵軍教授針對中國歷史上國家基層治理策略提出了“皇權不下縣”的論斷，認為盡管歷代行政區劃的層級和結構變遷劇烈，但縣級政權相當穩固，縣以下則相對為虛懸之區。這一論斷長期流傳于中國社會學、歷史學等領域，極具影響力。
2015年北京師范大學出版社出版了中國人民大學清史研究所副教授胡恒的博士論文《皇權不下縣？——清代縣轄政區與基層社會治理》，在這本書中，胡恒對“皇權不下縣”的論斷進行了重新的審視，他認為，清代基層社會治理已經發生了一些變化，最明顯的就是州縣佐貳官的分轄，并開始分劃轄區進行治理。近代以來國家權力不斷下探，通常被認為是近世中國社會治理的一大變化，而在胡恒看來，這一變化在歷史上是有“延續性”的。
12月19日，北師大出版社“新史學”與《東方歷史評論》在彼岸書店牡丹園店共同主辦沙龍，邀請中國人民大學農業與農村發展學院溫鐵軍教授、中國人民大學清史研究所楊念群教授、胡恒副教授共同討論近世中國的基層控制。
楊念群：何謂“皇權不下縣”
楊念群教授是《新史學》叢刊以及北師大出版社“新史學&多元對話系列”叢書的主持者，長期從事中國政治史、社會史的研究。作為沙龍首位發言人，他對于本次沙龍的議題也有不少思考。
楊教授在發言中指出，“皇權不下縣”的論斷是由溫鐵軍教授在1993年提出的，而在此之前，不少學者即討論過這一議題。費孝通先生曾指出，中國古代治理和傳統教科書中所敘述的“專制社會”、“封建集權”其實有很大區別，在宋代以后的歷代王朝統治中，國家的行政治理局限在縣一級，縣以下有另外的勢力加以控制，地方事務由鄉紳主持，形成了士紳社會。費先生認為，縣以下基本屬于自治無為的狀態，官員不負責治理，鄉紳構成了縣以下社會秩序的主要支配階層。上個世紀八九十年代以后，中國社會史和區域社會史研究的興起均受這一說法的影響。
由此產生了另一問題：中國基層到底有沒有自治社會？這個問題也受到了人類學、社會學學者的普遍關注，并將其作為討論中國是否具有近代社會特征的出發點。受社會學、人類學方法中國家-社會二元對立理論的影響，中國史學界也認為中國歷史自古代步入近代的過程中，基層社會也可能通過自治的途徑形成自身的治理邏輯。自社會史研究浪潮興起以來，這一問題意識對歷史學的轉變也產生了很大影響。
國外中國學界對自治的重視大多起自對太平天國起事時地方軍事力量崛起的思考?？罪w力在《中華帝國晚期的叛亂及其敵人》中曾有這樣的說法，太平天國興起之后，中央權力日趨瓦解，對地方控制日趨減弱，于是，地方化軍事勢力趁機崛起，其后各種自治組織通過地方化過程對中國政治發生影響。日本學者溝口雄三也認為，辛亥革命的發生就是地方自治不斷擴大的結果。
然而，國家與社會的對立關系，以及自治組織的構成狀態等研究理念是建立在西方經驗之上的，在中國是否能找到直接的對應情況？楊念群認為，從歷史上看，中國社會并不存在純粹自治的狀態。那么，應該如何理解近世中國的基層社會？
另外一種對近代中國社會變化的解釋與上述觀點截然相反，即隨著現代化程度加深，中央對地方控制加強，這種加強恰恰導致了地方基層社會的崩潰，這才是中國革命發生的最重要的原因。兩種觀點孰是孰非，仍在爭論中。
至于胡恒新書對于清代基層社會治理變化的研究，以及對“皇權不下縣”論斷的再審視，楊念群提出了自己的看法。他認為，胡恒新書中所舉例的佐貳官可能擔負某些社會治理的職責，并以此來論證中央權力對基層滲透的程度在雍正時期即已十分深入。但是這種行政的地方化實踐仍是個別現象，從國家整體規劃的角度來說，清廷并沒有把縣以下的行政管理作為制度納入全盤的體系規劃之中。
為什么地方自治在傳統中國歷史中沒有更充分的存在證據？楊念群認為，到明代在經濟領域發生了一個重大變化，就是傳統賦稅勞役的貨幣化。繳納銀兩替代了傳統中國以糧納稅和人力勞役的模式，導致了明末里甲制度的崩潰。原本里甲由鄉紳控制，負責基層社會的收繳賦稅等職責，而當賦稅勞役轉變成銀兩之后，縣官可直接派遣吏胥深入鄉村收受銀兩，實際上是來自國家的行政權力滲透到了原本里甲社會管轄的層面。國家對于基層的控制其實是加強了，而不是受到削弱。
近代國家轉型究竟是如何發生的，是因為地方自治組織能力越來越強大，還是因為國家動員和汲取地方財政資源的能力越來越強大？這仍然是有待思考的問題。
溫鐵軍：民國高官為何熱衷重建鄉村社會？
在本場沙龍中，溫鐵軍教授接過楊念群教授關于明代白銀貨幣的話題發軔，提到了明末白銀化的重大影響。他認為，由于從宋代以來中國產品走陸路輸出西方的千年通道被切斷后未再恢復，而改為海路通道，且因大船得以運載重貨（瓷器）出口，使得出口貿易量增加但進口仍然很少，返航則“十船九空，唯一船實之白銀也”。由此而至于明清，傳統中國的男耕女織人口繁衍，鄉土社會擁有大量富余勞動力，小農經營能夠產出大量商品，而在中國的對外貿易中，輸出商品，輸入白銀，導致自從明代中國就集聚了世界上百分之七十的白銀。而張居正的“一條鞭法”規定官方征收純銀，使得不論官方、民間，不論私商、小戶皆以儲存白銀作為財富積累方式，國民經濟因此白銀化。
這就是早期重商主義時代全球貿易的“雙輸博弈”的本源：一方面導致了西方白銀危機和長期戰爭，最終走向對外殖民擴張，尋求白銀等硬通貨和其他財富，才能支付得起不斷輸入的中國商品。另一方面，這一時期中國對外貿易輸出的是實體經濟商品而輸入的是非實體商品的白銀，盡管白銀能夠存儲，但其存儲功能大幅度超過流通功能時，導致通貨膨脹——銀價大跌、物價上漲——實體經濟產品長期凈流出引起國家經濟衰敗，伴隨而來的就是物價上漲對下層社會的沉重壓力。最終使得傳統鄉土社會解體。
至于清末民初，告別帝制，迎來共和時代。中國九成百姓是農民，“不知魏晉”遑論共和！今人若不被城里故事障了眼，那如何進行鄉村社會的基層治理，當年這一問題就受到了不少知識分子、政府高層的關注，并展開了一系列的實踐。
溫鐵軍舉例說，被稱為“最后一個狀元”的清末大臣張謇就是“抱定村落主義”而回到家鄉南通，利用其影響力，在當地搞縣域經濟，發展農業，并建設紡織廠、碼頭等形成工商業收益，反過來建設農村，穩定鄉土社會。今天國際社會在大危機壓力下才提出的所謂“在地化可持續”、所謂“社會企業家”，百年前中國的張謇早做過了。
另外，辛亥首義的臨時大總統黎元洪的秘書孫發緒到定縣擔任縣長，發現清末1904年定縣翟城村米氏父子搞起來的“新鄉紳自治”有效。那時候的翟城村就是個數千人口的大村，在西方足以立市了。而米姓是當地的望族大戶，試圖按照日本鄉村綜合性自治予以改造控制。
1895年甲午戰敗后，日本將清廷賠款的三億兩白銀三分之一購買軍火，三分之一搞軍事為主的國家工業化，三分之一用于鄉土社會建設，主要是多元化農業派生的“多神崇拜”的神社文化加上“守望相助”為基礎的鄉村自治。當年，因為日本發展工業，農村社會被抽空了許多人力。日本的綜合農協體系自1894年起步，1897年基本成為日本穩定鄉村的國策。
日本大規模搞村社自治建設時，翟城村鄉紳米鑒三的兒子米迪剛正在日本留學，回國后協助其父在翟城村搞自治建設。黎元洪的秘書孫發緒發現并推廣這一實踐，1914年定縣成為民國第一個村治模范縣，這套治理辦法依靠的就是鄉紳自治，仍然是傳統的“皇權不下縣”，縣以下由鄉紳帶領村社自治。
這一時期，關注鄉土社會建設的也不僅此二人，還有很多有官方背景的人熱衷于此。例如孫中山大元帥府的秘書黃展云擔任了國民黨福建黨部書記、辭官下鄉去擔任營前村的村長，推進該村經濟社會政治的全面自治。與川軍楊森有關的盧作孚，一邊發展民生公司，一邊以其收益用于改良北碚鄉鎮治理。與山東韓復榘有關的梁漱溟舉家下鄉，一手改良縣級治理，一手重建鄉村教育。同樣從鄉村教育入手的還有依靠美國教會力量的晏陽初。此外，定縣孫發緒提拔到山西、與留日歸來的閻錫山等人搞鄉村自治，遂有山西成為民國第一個村治模范省。這些，都是民國早期鄉村建設和村社自治的實踐者。
鄉土社會是中國社會的基本構成，國民政府官員和知識界早已經認識到自下而上地建設鄉土社會的重要性，并進行了廣泛實踐。那么，民國為何會亡，其失敗原因在哪？溫教授說，民國亡于現代化。
溫鐵軍從國民黨的政權建設分析說起，1930年代關注鄉土社會建設的知識分子，如晏陽初、梁漱溟等人，一直反對國民黨在農村實行政權下伸到基層的保甲制。但是，后來為了抗戰，為了征兵征糧，保甲制度也就深入了農村，但最終導致的結果卻是劣紳當道、痞子橫行。
農民是當時中國最大多數的人民群眾，如何成功發動農民這一群體，這是國共兩黨最終分異的關鍵點。
1920-30年代史稱“民國黃金十年”，GDP年平均增長率8.4%，也是國民黨政府以現代化為大目標搞工業化、城市化的時期，其參照系就是英美國家的現代化經驗，金融資本進入鄉土社會推行產業化規模經濟，在村地主成為在外地主，實物地租轉化為貨幣地租，傳統中國糧食收獲后按收成交租，而這一現代化時期地主要求春種前就得交現錢，農民生產生活的貨幣化壓力增大。傳統中國鄉土社會非貨幣化的狀態徹底改變。因為工商資本和金融資本剝削率遠高于地租，最終摧垮了民國的鄉土社會，導致小農破產。同期，良紳主導下的低成本鄉村自治不再起作用，農村衰敗，流民大量出現。流民，就是社會的不穩定因素，鄧子恢曾分析認為，經濟危機過后，流民失業要么當了白軍、要么加入紅軍，要么上山當土匪。
民國社會衰敗一定程度緣于基層社會的衰敗，基層社會的衰敗則緣于民國早期工業化城市化，迫使農村經濟現金化，帶動高利貸金融資本進入農村導致早期民國鄉村社會衰敗。
第三次國內革命戰爭的時候，中共利用階級斗爭理念動員群眾，通過政治運動使得耕者有其田，化解了農村危機。中共通過“傳統農村包圍現代化城市”，內部化處理了鄉土社會的危機，而國民黨的高通脹危機被高度集中地爆發在城市社會。國民政府雖有西方支持和海歸幫助搞了頂層設計、推行官方反貪腐運動和金圓券為主體的現代金融改革，但也因此而亡。
胡恒：尋找近世中國之“變”的歷史延續性
作為新書著者，胡恒在沙龍中分享了他的研究心得，并針對近代以降中國鄉土社會“現代化”建設實踐等問題，表達了不同的思考。
胡恒說，整個中國歷史時期，官員規模并不是很大，一個制約因素就是國家財政規模有限。那么，有限的官員資源用在哪里，如何治理這么大的國家，就成為一個關鍵問題。
從歷史時期行政區劃體制的變遷來看，中央行政權力從省一級到縣一級，是國家治理最用心的層次。而在縣以下，漢代設有“三老”，負責基層賦稅、教化等工作，屬于鄉官的系統，到了唐宋之際，鄉官系統開始向鄉役轉化，文獻中可以見到眾多基層組織人員的記錄，名稱變化很大，但地位也下降了，可以稱其為半正式行政。
這批人員相當于官府在民間的中介，幫官府征收賦稅、管理治安等等，職責很泛，通常又沒有俸祿，有時賦稅征收不夠還要賠償，地位并不高，這樣的情況持續到清代，與縣以上的官員系統并不相同。
既然國家在縣以下存在感不強，那么國家通過何種方式進行基層社會治理呢？一般學者認為，正是鄉紳填補了國家權力的空白。宋代以后，中央集權加強，相應郡縣開始“空虛”，權力上移，留下了“地方精英”活動的空間。再加上科舉已開始普遍化，但錄取率較低，眾多參加科舉考試的人尤其是只具有低級功名的人留在鄉村，也有一部分退休官員會“落葉歸根”，他們辦學校、興義莊，有的學者稱其為精英的地方化，鄉紳社會亦逐漸形成，成為鄉村勢力的代表。
這樣一套解釋一直是我們所習以為常的認知，盡管關于局部問題仍然存在相當大的爭論，這是一種關于中國史發展的結構性認識，主要考慮的是“?！?，但歷代之間國家進行基層控制的手段也有“異”，清代即有明顯變化。譬如清代縣以下地區逐漸有了一些官員駐扎，類似今天的副縣長的角色，清代以前他們大多跟知縣同駐縣衙，清代以后則逐漸被派往地方，劃分了不少轄區，也承擔了很多行政職能，這也是《皇權不下縣》一書主要處理的問題。當然，其功能區域差異很大，大者可以接近知縣所有功能，小者也可以進行治安管理及承擔民間部分司法事務。單就數量而言，這一批人合計約數千人，比知縣數量還要多?？梢哉f，基本形成了縣以下的一套行政系統，在廣東等地表現得尤其明顯。
由此看來，國家權力不斷下探并不是從近代開始，其實從清代就開始了。為什么會有這種變化？胡恒從基層行政機構設置的需要分析認為，人口壓力可能是需要考慮的重點。
中國人口從漢代的五千多萬，到明末約一億左右，到乾隆年間已經達到四億之多，而另一方面自秦漢至于明清，中國縣一級政區的數量相對穩定，縣官設置也相對穩定，也就是說，較少的官員需要管理更多的人口，于是，就有了向縣以下派駐基層組織增加管理層次的需求。從這一角度來看，國家權力向下滲透，未必完全是清末新政以迄至民國、1949年以后所謂“現代化”的結果，從18世紀中國自身面臨的問題及其轉變，也可以看出近世中國之“變”在歷史上的延續性。
中國鄉村發現網轉自：澎湃新聞
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