農(nóng)業(yè)部近日印發(fā)了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范（試行）》，消息一出便引發(fā)了公眾對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的再次關(guān)注。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易有哪些新規(guī)？土地流轉(zhuǎn)背后，還有哪些問題拖了“后腿”？還有哪些方面需要完善？
一問：農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)怎么流轉(zhuǎn)？
集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有新規(guī)
近年來，隨著農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，已經(jīng)有超過三分之一的承包土地流轉(zhuǎn)出去，每年新增流轉(zhuǎn)面積4000多萬畝，涉及數(shù)以百萬計(jì)的承包農(nóng)戶。
農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全國已有1231個(gè)縣（市）、17826個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，覆蓋了全國約43%的縣級(jí)行政區(qū)劃單位，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)到67.8%。但從實(shí)踐看，各地土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展并不均衡，有的運(yùn)行時(shí)間較長，交易也比較規(guī)范；有的剛剛起步，需要逐步建立健全相應(yīng)制度。
為此，農(nóng)業(yè)部近日印發(fā)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范（試行）》。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇表示，建立健全安全、有序的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，對(duì)維護(hù)廣大農(nóng)民群眾和新型經(jīng)營主體合法權(quán)益，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營有序發(fā)展意義重大。《規(guī)范》提出，交易主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、承包農(nóng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以及具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的其他組織或個(gè)人。交易條件應(yīng)該是交易標(biāo)的權(quán)屬清晰無爭(zhēng)議，交易雙方具有流轉(zhuǎn)交易的真實(shí)意愿，符合法律法規(guī)政策和規(guī)劃要求。交易品種包括以家庭承包方式和其他承包方式取得的土地經(jīng)營權(quán)，也包括集體經(jīng)濟(jì)組織未發(fā)包的土地經(jīng)營權(quán)，以及其他依法可流轉(zhuǎn)交易的土地經(jīng)營權(quán)。
張紅宇指出，實(shí)踐中，集體對(duì)外流轉(zhuǎn)交易土地的現(xiàn)象已經(jīng)數(shù)見不鮮，整村整組流轉(zhuǎn)土地的情況也有很多。一方面，集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地在提高議價(jià)能力、為農(nóng)民爭(zhēng)取更大利益方面發(fā)揮了積極作用，也減少了流入方的交易成本，極大提高了土地流轉(zhuǎn)交易的效率；另一方面，集體流轉(zhuǎn)土地時(shí)，少數(shù)基層干部私相授受、謀取私利的現(xiàn)象也有發(fā)生，侵犯了農(nóng)民合法土地權(quán)益，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。
因此，《規(guī)范》表示，為避免集體土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)不公開、不透明或侵犯農(nóng)民權(quán)益等問題，規(guī)范在流入方進(jìn)場(chǎng)交易時(shí)特別提出：集體在組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)農(nóng)戶通過家庭承包方式取得的經(jīng)營權(quán)時(shí)，要有書面委托書；未發(fā)包集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，要提供農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表簽署同意流轉(zhuǎn)土地的書面證明。
在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，工商資本下鄉(xiāng)租賃農(nóng)地呈加快發(fā)展態(tài)勢(shì)，加劇了耕地“非糧化”“非農(nóng)化”傾向，存在不少風(fēng)險(xiǎn)隱患。《規(guī)范》強(qiáng)調(diào)，流入土地超過當(dāng)?shù)匾?guī)定標(biāo)準(zhǔn)以上的，需提供農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力等證明、項(xiàng)目可行性報(bào)告，以及有權(quán)批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)予流轉(zhuǎn)交易的證明，強(qiáng)調(diào)了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。
張紅宇說，《規(guī)范》定位為工作指導(dǎo)性文件，而非具有強(qiáng)制力和約束力的部門規(guī)章，目的是為各地提供參照文本，各地農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)可在此基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況補(bǔ)充完善調(diào)整相關(guān)內(nèi)容，進(jìn)一步完善相關(guān)工作規(guī)則，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)公開、公正、規(guī)范流轉(zhuǎn)交易。
二問：如何破解土地碎片化難題？
農(nóng)民經(jīng)營權(quán)入股流轉(zhuǎn)土地
2014年，黑龍江省肇東市寶山村種植大戶單玉恒流轉(zhuǎn)承包了4000畝地，他想把種地規(guī)模擴(kuò)大，只有這樣才有效益。他本想流轉(zhuǎn)更多的土地，但由于很多農(nóng)戶的土地都分散在十多塊，走下來要轉(zhuǎn)大半天，這些地塊實(shí)在太零碎，流轉(zhuǎn)不規(guī)范也不成氣候，讓單玉恒特別無奈。
這些流轉(zhuǎn)不了的土地，村里種田的主力大部分又是60歲以上的老人，承包地只能粗放種植，村里玉米畝產(chǎn)量只有500斤左右，土地撂荒在10%以上。
承包地碎片化不僅影響土地流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、專業(yè)化、機(jī)械化難以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營組織的發(fā)展也受到影響。對(duì)這一點(diǎn)，自身同時(shí)經(jīng)營一家農(nóng)機(jī)服務(wù)合作社的單玉恒深有感觸：“由于土地碎片化，進(jìn)行農(nóng)機(jī)作業(yè)很不方便，成本支出太高。如果能把土地整治得更好，土地集中連片，農(nóng)民流轉(zhuǎn)以及合作者操作的積極性都會(huì)大大提升。”
單玉恒現(xiàn)在就希望的，就是政府能夠加大農(nóng)村土地綜合整理的力度，通過農(nóng)地互換、成片發(fā)包等方式改變碎片化的土地利用現(xiàn)狀，為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有土地由粗放經(jīng)營向集約利用轉(zhuǎn)變提供可能。
中國社科院農(nóng)業(yè)發(fā)展研究所研究員李國祥指出，目前我國存在承包土地細(xì)碎化問題，這并不是土地承包制度本身帶來的，其主要根源是我國人多地少、農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)、戶均耕地規(guī)模非常小的基本國情，簡(jiǎn)單化的平均主義分配方式則加劇了農(nóng)地細(xì)碎化。土地細(xì)碎化不僅導(dǎo)致耕地資源浪費(fèi)、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和機(jī)械的生產(chǎn)效率降低，還阻礙了適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
北京工商大學(xué)教授洪濤提出自己的建議，“可以讓農(nóng)民把那些分散的土地以經(jīng)營權(quán)入股村辦企業(yè)的模式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，在年底按股份進(jìn)行分紅”。那些留守在農(nóng)村的農(nóng)民相對(duì)來說缺少生存技能，如果離開了土地，不知道將來靠什么生活。這種模式有一個(gè)很大的好處，就是可以保證農(nóng)民得到一個(gè)長期的穩(wěn)定收益。從而讓農(nóng)民從單純的土地使用者變?yōu)樽约和恋氐墓蓶|。
三問：流轉(zhuǎn)之前如何確權(quán)？
加緊制定相關(guān)法律明晰產(chǎn)權(quán)
確權(quán)是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)，只有產(chǎn)權(quán)明晰了，才有下一步的改革。
北京工商大學(xué)教授洪濤談到，黨的十一屆三中全會(huì)后，我國農(nóng)村確立了集體所有、家庭承包經(jīng)營的土地制度，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性。如今30多年過去，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，土地產(chǎn)權(quán)界定不清也引發(fā)了一系列問題，造成大量土地承包糾紛，既影響了農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)和農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，也成為土地有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的制約因素。
長期研究城鎮(zhèn)化發(fā)展的北京大學(xué)中國地方政府研究院院長彭真懷一針見血地指出，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提是產(chǎn)權(quán)清晰，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，必須明確土地承包經(jīng)營權(quán)歸誰、誰有權(quán)流轉(zhuǎn)、采取什么方式流轉(zhuǎn)。但現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有制虛化了產(chǎn)權(quán)主體，農(nóng)民不是自己宅基地和承包地（林地、牧場(chǎng)）的所有者。另外，我國實(shí)行農(nóng)村土地承包制后，土地登記工作沒有及時(shí)跟上，導(dǎo)致承包地塊的權(quán)屬界限不清晰。
另外，各地對(duì)于農(nóng)民開墾出的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒地”如何確權(quán)，尚無統(tǒng)一具體的政策。雖然實(shí)際操作中依然由開墾的農(nóng)民繼續(xù)進(jìn)行耕作，但目前各地對(duì)于農(nóng)民開墾出的“四荒地”并不予確權(quán)發(fā)證。有一些農(nóng)民擔(dān)心，如果對(duì)于自己開墾的荒地不進(jìn)行確權(quán)登記，以后的利益如何來保證？自己種的地將來歸誰，還能不能繼續(xù)投入進(jìn)行耕種？
這些問題不解決，土地流轉(zhuǎn)就無法快速有效地展開。
實(shí)際上，早在2011年，國土部就開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)。2015年初，農(nóng)業(yè)部表示在全國開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)，并透露計(jì)劃用5年左右時(shí)間完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記難度很大，事關(guān)農(nóng)民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利，權(quán)屬糾紛更多，精度要求更高，并非一朝一夕就能完成，政府在登記過程中要避免發(fā)生沖突糾紛事件。”中國社科院農(nóng)業(yè)發(fā)展研究所研究員李國祥說。“雖然國家政策層面上對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押予以認(rèn)可，但在法律相關(guān)條款尚未修改的情況下，一旦當(dāng)事人間發(fā)生抵押權(quán)糾紛，仍將面臨著抵押權(quán)無法實(shí)現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)。”中國土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師鄒曉云不無擔(dān)憂地說。
但李國祥認(rèn)為，現(xiàn)在更需要國家在法律層面上明確承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)如何分離、經(jīng)營權(quán)能不能抵押擔(dān)保和再次流轉(zhuǎn)等問題。政府后期應(yīng)配套出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，把土地經(jīng)營權(quán)單獨(dú)分離出來立法，明確經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)、承包權(quán)的關(guān)系與區(qū)別，進(jìn)一步規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)環(huán)境。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《新農(nóng)村商報(bào)》2016-07-13
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