農業部近日印發了《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》，消息一出便引發了公眾對農村集體產權制度改革的再次關注。農村土地經營權流轉交易有哪些新規？土地流轉背后，還有哪些問題拖了“后腿”？還有哪些方面需要完善？
一問：農村土地經營權怎么流轉？
集體土地經營權流轉有新規
近年來，隨著農村土地經營權流轉規模的不斷擴大，已經有超過三分之一的承包土地流轉出去，每年新增流轉面積4000多萬畝，涉及數以百萬計的承包農戶。
農業部數據顯示，截至2015年底，全國已有1231個縣（市）、17826個鄉鎮建立了土地流轉服務中心，覆蓋了全國約43%的縣級行政區劃單位，流轉合同簽訂率達到67.8%。但從實踐看，各地土地流轉交易市場發展并不均衡，有的運行時間較長，交易也比較規范；有的剛剛起步，需要逐步建立健全相應制度。
為此，農業部近日印發《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》。農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇表示，建立健全安全、有序的土地經營權流轉交易市場，對維護廣大農民群眾和新型經營主體合法權益，促進適度規模經營有序發展意義重大。《規范》提出，交易主體是農村集體經濟組織、承包農戶、家庭農場、專業大戶、農民專業合作社、農業企業等各類農業經營主體，以及具備農業生產經營能力的其他組織或個人。交易條件應該是交易標的權屬清晰無爭議，交易雙方具有流轉交易的真實意愿，符合法律法規政策和規劃要求。交易品種包括以家庭承包方式和其他承包方式取得的土地經營權，也包括集體經濟組織未發包的土地經營權，以及其他依法可流轉交易的土地經營權。
張紅宇指出，實踐中，集體對外流轉交易土地的現象已經數見不鮮，整村整組流轉土地的情況也有很多。一方面，集體統一流轉土地在提高議價能力、為農民爭取更大利益方面發揮了積極作用，也減少了流入方的交易成本，極大提高了土地流轉交易的效率；另一方面，集體流轉土地時，少數基層干部私相授受、謀取私利的現象也有發生，侵犯了農民合法土地權益，影響了農村經濟社會的和諧穩定。
因此，《規范》表示，為避免集體土地流轉出現不公開、不透明或侵犯農民權益等問題，規范在流入方進場交易時特別提出：集體在組織統一流轉農戶通過家庭承包方式取得的經營權時，要有書面委托書；未發包集體土地經營權流轉時，要提供農村集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表簽署同意流轉土地的書面證明。
在農村土地流轉中，工商資本下鄉租賃農地呈加快發展態勢，加劇了耕地“非糧化”“非農化”傾向，存在不少風險隱患。《規范》強調，流入土地超過當地規定標準以上的，需提供農業經營能力等證明、項目可行性報告，以及有權批準機構準予流轉交易的證明，強調了土地流轉的規范化。
張紅宇說，《規范》定位為工作指導性文件，而非具有強制力和約束力的部門規章，目的是為各地提供參照文本，各地農村土地經營權流轉交易市場可在此基礎上，根據實際情況補充完善調整相關內容，進一步完善相關工作規則，引導土地經營權公開、公正、規范流轉交易。
二問：如何破解土地碎片化難題？
農民經營權入股流轉土地
2014年，黑龍江省肇東市寶山村種植大戶單玉恒流轉承包了4000畝地，他想把種地規模擴大，只有這樣才有效益。他本想流轉更多的土地，但由于很多農戶的土地都分散在十多塊，走下來要轉大半天，這些地塊實在太零碎，流轉不規范也不成氣候，讓單玉恒特別無奈。
這些流轉不了的土地，村里種田的主力大部分又是60歲以上的老人，承包地只能粗放種植，村里玉米畝產量只有500斤左右，土地撂荒在10%以上。
承包地碎片化不僅影響土地流轉，使得農業生產的規模化、專業化、機械化難以實現，農民專業合作社等新型經營組織的發展也受到影響。對這一點，自身同時經營一家農機服務合作社的單玉恒深有感觸：“由于土地碎片化，進行農機作業很不方便，成本支出太高。如果能把土地整治得更好，土地集中連片，農民流轉以及合作者操作的積極性都會大大提升。”
單玉恒現在就希望的，就是政府能夠加大農村土地綜合整理的力度，通過農地互換、成片發包等方式改變碎片化的土地利用現狀，為實現現有土地由粗放經營向集約利用轉變提供可能。
中國社科院農業發展研究所研究員李國祥指出，目前我國存在承包土地細碎化問題，這并不是土地承包制度本身帶來的，其主要根源是我國人多地少、農業人口占多數、戶均耕地規模非常小的基本國情，簡單化的平均主義分配方式則加劇了農地細碎化。土地細碎化不僅導致耕地資源浪費、農業勞動力和機械的生產效率降低，還阻礙了適度規模經營和現代農業發展。
北京工商大學教授洪濤提出自己的建議，“可以讓農民把那些分散的土地以經營權入股村辦企業的模式進行流轉，在年底按股份進行分紅”。那些留守在農村的農民相對來說缺少生存技能，如果離開了土地，不知道將來靠什么生活。這種模式有一個很大的好處，就是可以保證農民得到一個長期的穩定收益。從而讓農民從單純的土地使用者變為自己土地的股東。
三問：流轉之前如何確權？
加緊制定相關法律明晰產權
確權是農村集體產權制度改革的基礎，只有產權明晰了，才有下一步的改革。
北京工商大學教授洪濤談到，黨的十一屆三中全會后，我國農村確立了集體所有、家庭承包經營的土地制度，極大地調動了農民的積極性。如今30多年過去，隨著農村經濟社會結構發生巨大變化，大量農村勞動力向城鎮轉移，土地產權界定不清也引發了一系列問題，造成大量土地承包糾紛，既影響了農民權益的維護和農村的社會穩定，也成為土地有序流轉、發展適度規模經營的制約因素。
長期研究城鎮化發展的北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷一針見血地指出，農村土地流轉的前提是產權清晰，土地承包經營權流轉，必須明確土地承包經營權歸誰、誰有權流轉、采取什么方式流轉。但現有農村土地集體所有制虛化了產權主體，農民不是自己宅基地和承包地（林地、牧場）的所有者。另外，我國實行農村土地承包制后，土地登記工作沒有及時跟上，導致承包地塊的權屬界限不清晰。
另外，各地對于農民開墾出的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒地”如何確權，尚無統一具體的政策。雖然實際操作中依然由開墾的農民繼續進行耕作，但目前各地對于農民開墾出的“四荒地”并不予確權發證。有一些農民擔心，如果對于自己開墾的荒地不進行確權登記，以后的利益如何來保證？自己種的地將來歸誰，還能不能繼續投入進行耕種？
這些問題不解決，土地流轉就無法快速有效地展開。
實際上，早在2011年，國土部就開展農村土地承包經營權登記試點。2015年初，農業部表示在全國開展土地承包經營權確權登記頒證試點，并透露計劃用5年左右時間完成土地承包經營權確權登記頒證工作。“農村土地承包經營權確權登記難度很大，事關農民基本財產權利，權屬糾紛更多，精度要求更高，并非一朝一夕就能完成，政府在登記過程中要避免發生沖突糾紛事件。”中國社科院農業發展研究所研究員李國祥說。“雖然國家政策層面上對土地承包經營權抵押予以認可，但在法律相關條款尚未修改的情況下，一旦當事人間發生抵押權糾紛，仍將面臨著抵押權無法實現的法律風險。”中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云不無擔憂地說。
但李國祥認為，現在更需要國家在法律層面上明確承包權和經營權如何分離、經營權能不能抵押擔保和再次流轉等問題。政府后期應配套出臺相關法律法規，把土地經營權單獨分離出來立法，明確經營權和所有權、承包權的關系與區別，進一步規范土地經營權流轉的市場環境。
中國鄉村發現網轉自：《新農村商報》2016-07-13
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