中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。這是中央再次以文件的形式，對“三權分置”予以確認。
所謂農村土地“三權”是指集體所有權、農戶承包權和土地經營權。“三權分置”是對土地的所有權和用益物權進行劃分，其基本思路是“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用，逐步完善“三權”關系?！兑庖姟分赋觯x予經營主體更有保障的土地經營權，是完善農村基本經營制度的關鍵。土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。
“三權分置”被認為是繼家庭聯產承包責任制后農村改革的又一重大制度創新。不過，安邦智庫（ANBOUND）研究團隊認為，在當前中國農村發展和城鎮化的現實背景下，以“三權分置”為代表的農村土地制度改革，實際上只是在農村土地集體所有制框架下調整農民與土地的使用關系。它不僅遠遠滯后于形勢發展，而且無法覆蓋城鎮化、農村和農民的現實需要。可以認為，“三權分置”是對農村土地使用權的一種“半成品”改革。
在安邦高級研究員賀軍看來，現行農村土地改革存在的不足，可能首先源自指導思想上的束縛。主要問題表現在“五個不足”：（1）對農村土地集體所有制考慮過重，但對農民的土地權益及權益兌現考慮不足；（2）考慮集體經濟體制的形式過多，對農民個人利益考慮不足；（3）仍然停留在農民固守土地、聯產承包制框架內考慮問題，對城鎮化和農村人口流動考慮不足；（4）割裂地看農村和農民發展過多，對城鄉互動、城市反哺農村考慮不足；（5）對土地作為生產資料的要素特點考慮過多，但對土地作為農民可分享的資產特點考慮不足。正是這五個方面的框框，限制了在農村土地改革和農村全面發展方面的創新突破。
在農村土地的“三塊地”——農村集體建設用地、農業承包地和農民宅基地中，農村集體建設用地的性質和邊界比較清楚，早已能夠按市場化的方式運作。涉及改革討論的土地主要是承包地和宅基地，這是當前土地改革的焦點問題。
十八屆三中全會提出了所有權、承包權、經營權“三權分置”的改革思路，要求明確所有權、穩定承包權、放活經營權。不過，對于能否破除農村土地承包權的身份限制？能否允許集體所有土地跨出集體經濟組織進行轉讓？這些問題目前仍然沒有突破。前中農辦主任陳錫文曾表示，“如果堅持農村土地集體所有，那就一定要堅持本村的耕地，只能由本村的農民來承包。”如果其他人想種地，可以通過土地流轉進入。不過，從中長期看，在城鎮化、老齡化兩大浪潮下，很多中國農村出現凋亡，村級組織和村民都出現了極大變化，如果仍堅持本村村民承包本村耕地，可能就會遇到障礙。因此，在我們看來，在土地所有權不變的前提下，應該加大對承包制度的彈性設計。
最大的爭議點聚焦在農民宅基地。雖然市場對宅基地市場化的呼聲最高，但從官方表態看，這一塊似乎最沒有可能商量。比如陳錫文曾表示，“宅基地每過三五年總要鬧騰一下。前兩年是鬧騰小產權房，最近‘三塊地’改革出來后，又鬧騰城里人應該去農村買地建房。”他強調，宅基地的申請權僅屬于本村村民，“土地上的兩個權利，是只有農民才有的。一個是農地的承包經營權，一個是申請宅基地的權利。其他人不應做非分之想。否則就會徹底破壞這個制度。”對于外界對農村土地改革進展緩慢的批評，陳錫文稱，“如果是期望改成私有制、改成誰都可以去農村買地建房，那么對不住，確實沒有什么進展。”
但在城鎮化帶來的農村社會變化的大背景下，這種看法是站不住腳的。在我們看來，農村宅基地是離農民最近、也是最現實的財產權，未來的土地制度改革應該充分保障農民的這一部分財產權，讓它在農民的有生之年能夠變成現實。如果等到村莊都凋亡了、村民都不在了，農村宅基地制度死抱著“本村村民”這條紅線，還有什么意義？那樣很可能導致一個結果，就是荒廢村落的農民宅基地變成了無主之地，被收回農村集體經濟組織，最后實際上歸政府所有。
安邦智庫研究人員充分考慮到了農村土地制度改革的現實難度，我們提出的改革方案，完全可以在現有的農村集體所有制之下進行。我們的基本思路是，參照城市國有土地長期出租使用權的做法，賦予農村宅基地幾十年的長期使用權，允許這些使用權在市場上交易，吸引城市資本下鄉參與建設。現在，一方面城市里資本富集，在資本過剩的狀態下更是如此；另一方面農村地區缺少資金去建設。如果能通過長期使用權的制度設計，吸引城市資金下鄉參與建設，同時讓農民得到財產權的實惠，這將是一個雙贏的結果。
安邦智庫算了一筆賬：國家新型城鎮化規劃提出，到2020年要轉移1億農村人口到城鎮落戶立足，理論上會有1億農村人口的宅基地將會空余。如果允許這1億農村人口出讓他們的宅基地長期使用權，將會吸引一筆龐大的城市資金去參與農村建設。按4口之家計算有2500萬戶，每戶按0.3畝的宅基地計算，相當于750萬畝（約50億平方米）。如果用這50億平方米吸引城市資本下鄉，按每平方米500元計算，將會吸引2.5萬億元人民幣的城市資金下鄉購買宅基地使用權。如果算上建設費用，可能會激活6倍的資金（15萬億）進入中國農村地區。按此設想，1億農村人口將獲得2.5萬億元的財產性收入，用于他們進城后的購房和消費；而17萬多億的城市資本下鄉，將形成規模巨大的投資需求和消費需求。
我們再次強調，這一改革方案不涉及農村宅基地私有化的問題，可以借鑒城市國有土地使用辦法，用50年或70年使用權的方式來規避。如果擔心城市資本肆意建設，可以通過嚴格的規劃和建筑規范來約束下鄉的城市資本。為了管理上的方便，可以考慮將農村宅基地進行適度集中，與新農村建設結合起來。政府所要做的，就是通過政策設計，賦予農村宅基地的購買者幾十年穩定的使用權益保護！這再次說明，制度改革和政策突破能夠創造巨大的市場空間。如果得以實施，這很可能是供側給結構性改革在農村土地改革上的最佳應用實踐。
中國農村發展需要新的農村土地制度改革，如果在土地承包制度上加大彈性，參照城市土地使用制度賦予農村宅基地可轉讓的使用權，將會在國內激發城市資本參與農村建設的巨大熱情，這將為中國經濟提供一個相當可觀的動力。
中國鄉村發現網轉自：安邦智庫
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