農(nóng)村土地屬于誰？這是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)最基本的問題。然而，一項(xiàng)針對中國（17省份）農(nóng)村土地權(quán)利認(rèn)知的調(diào)查顯示，80.5%的受訪者無法正確回答中國農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬情況。
37.4%的農(nóng)民認(rèn)為“農(nóng)村土地是國家的”，32.7%的受訪者認(rèn)為“是農(nóng)民的”，還有1.9%的受訪者認(rèn)為“歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”，另有8.5%的農(nóng)民表示“不清楚”，只有19.5%的農(nóng)民表示“歸村（組）集體”。
日前，中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心召開“2016年中國（17省份）農(nóng)村土地權(quán)利調(diào)研”成果發(fā)布會，發(fā)布了第7次調(diào)查的初步成果。這項(xiàng)調(diào)查從1999年至今，已進(jìn)行了7次，調(diào)查范圍涵蓋了占中國農(nóng)業(yè)總?cè)丝谒姆种?span>17個(gè)農(nóng)業(yè)大省和自治區(qū)。
第7次調(diào)查于2016年 6 ─ 9月進(jìn)行，旨在了解當(dāng)前實(shí)施的農(nóng)地確權(quán)頒證、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、征地補(bǔ)償問題和城鎮(zhèn)化方面的改革情況，以及農(nóng)戶對這些改革的參與、反響和期待。調(diào)查采用多階段隨機(jī)抽樣和配額抽樣相結(jié)合的抽樣方法，從每個(gè)省份至少選取100 個(gè)村，每個(gè)村內(nèi)調(diào)查 1 個(gè)農(nóng)戶。訪問員在不事先通知、村干部不在場的情況下對農(nóng)民面訪，共收回 1870 份有效問卷。
調(diào)查顯示，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)上的復(fù)雜性，以及至今仍未完全理清的諸多問題，在實(shí)踐中導(dǎo)致農(nóng)民對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知的落后和模糊。許多農(nóng)民無法明確農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，到底是財(cái)產(chǎn)權(quán)還是成員權(quán)，致使在是否應(yīng)該調(diào)地、進(jìn)城后是否應(yīng)該退地等問題上，意見分歧。
同時(shí)，農(nóng)民對征地及補(bǔ)償?shù)臐M意度仍很低。農(nóng)民對于最近一次征地不滿意的比例高達(dá) 47.2%。
土地權(quán)利認(rèn)知模糊
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不同年齡段的農(nóng)村人口對土地權(quán)利的基本認(rèn)知呈現(xiàn)明顯差異。年輕人對土地權(quán)利的認(rèn)知更不清晰。
30歲以下的農(nóng)民中，有45.7%的人認(rèn)為“農(nóng)村土地是屬于國家的”，持這一認(rèn)識的比例，在50歲以上的農(nóng)民中僅為35.8%。
在問卷中反映承包經(jīng)營權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)還是成員權(quán)的問題上，農(nóng)民的意見分歧，且在不同問題上態(tài)度不一致。
在對“今后不再調(diào)整土地”的態(tài)度方面，這次調(diào)查顯示，與2008年相比，“不支持也不反對”的中間派比例，從31.5%縮小到18.9%，農(nóng)民的立場更加兩極化。
而“反對”和“強(qiáng)烈反對”的比例，分別從13.9%上升到20.1%，以及從6.4%上升到9.1%；與此同時(shí)，“支持”“強(qiáng)烈支持”的比例，分別從29.3%上升到30.6%，以及從13.5%上升到15.0%。總體上，支持不再調(diào)地者仍然占優(yōu)勢，但反對者的比例上升更快。
在農(nóng)民進(jìn)城落戶后，是否應(yīng)該退還承包地問題上，調(diào)查顯示，認(rèn)為不需要退地的農(nóng)民占66.2%，需要退地的占27.8%。
研究進(jìn)而發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民是否進(jìn)城務(wù)工，與他是否支持“農(nóng)民進(jìn)城落戶后需要退還承包地”無明顯關(guān)聯(lián)，甚至進(jìn)城務(wù)工人員占比越高的村莊，反而越不支持“進(jìn)城落戶后退還原承包地”。真正影響這一觀點(diǎn)的因素是進(jìn)城務(wù)工人員的收入結(jié)構(gòu)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，進(jìn)城務(wù)工收入占總收入比例越高的受訪農(nóng)戶，更加支持“農(nóng)民進(jìn)城落戶后需要退還承包地”的觀點(diǎn)，同時(shí)也更加支持調(diào)地。
確權(quán)規(guī)范性仍待提升
在受訪村莊中，近六成（59.8%）村莊的大多數(shù)村民都知道2013年中央一號文件提出“全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作”，且絕大多數(shù)的受訪村民（92.99%）都認(rèn)為土地確權(quán)頒證對自己是有作用的。
不過，中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平表示，目前農(nóng)地確權(quán)是自上而下的運(yùn)動形式。“很多農(nóng)民不關(guān)心也不知道要干什么，好像是上面的任務(wù)”。
調(diào)查顯示，總體上，土地確權(quán)頒證工作進(jìn)展十分緩慢。截至調(diào)查之日，大部分的村莊還沒有啟動調(diào)查工作，所有人都拿到證書的村莊占比較低。
大部分受訪村民對土地確權(quán)調(diào)查的結(jié)果沒有異議，超過半數(shù)的農(nóng)民表示對確權(quán)登記頒證工作很滿意。87.7%的村民表示，確權(quán)中沒有調(diào)地。同時(shí)，絕大多數(shù)（83.2%）的受訪村民表示沒有“確股確權(quán)不確地”的情況，符合國家“以確權(quán)確地為基本，以確地確股為特殊”的政策精神。
不過，土地確權(quán)登記的規(guī)范性不容樂觀。
土地確權(quán)結(jié)果經(jīng)過農(nóng)民書面簽字確認(rèn)過的只有61.5%。在已頒發(fā)的證書中，普遍存在登記信息不全的情況。有30%左右的證書所蓋圖章，不是鄉(xiāng)級或縣級以上人民政府用章，屬于無效證書。許多證書上沒有登記家庭成員。研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，值得關(guān)注的是，盡管法律和政策賦予農(nóng)村婦女與男性平等的權(quán)利，但是在地方制定的所謂“性別中立”的政策下，婦女的土地權(quán)利往往受到侵害。
調(diào)查還顯示，農(nóng)民對征地及補(bǔ)償?shù)臐M意度很低。農(nóng)民對于最近一次征地不滿意的比例高達(dá)47.2%，其中不滿意的主要原因是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)太低（65.87%），其次是征地行為沒有征求農(nóng)民意見（20.10%）。
調(diào)查結(jié)果分析表明，確權(quán)對農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的價(jià)值在征地中有所體現(xiàn)。持有土地承包經(jīng)營權(quán)證的農(nóng)民，在征地中的滿意度明顯高于無證的農(nóng)民（在5%的顯著性水平上）。
土地流轉(zhuǎn)呈規(guī)范化趨勢
此次調(diào)查中，研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，一個(gè)欣喜的發(fā)現(xiàn)是：土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)規(guī)范化的趨勢，絕大部分地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)都簽訂有正式合同（68.4%的農(nóng)戶與種植大戶簽有合同，65.5%的農(nóng)戶與公司簽有合同）。
同時(shí)，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中實(shí)際享有較大的自主權(quán)，他們可以拒絕將把土地出租給大戶或者公司，而大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體不會強(qiáng)迫村民出租土地。不愿意租地給種植大戶的農(nóng)民中有58.9%被允許保留自己的土地。不愿意租地給公司的農(nóng)民中，72.5%的村民的土地被調(diào)換到了邊緣位置，以便可以將土地連片出租。
總體上，中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模不高。37.3%的受訪者表示有大戶、老板/公司到村里租用耕地的情況，而大部分受訪者（60.7%）表示沒有上述情況發(fā)生。這與農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)基本一致，而與一些人設(shè)想不一致的是，非農(nóng)收入并不會顯著影響農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的熱情。“原來認(rèn)為收入高了，不種地了，就希望流轉(zhuǎn)出去讓別人種。目前實(shí)際上他收入越高，更愿意（把地）保護(hù)下來。”葉劍平說。
一個(gè)值得警惕的問題是，調(diào)查表明，在土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營和推動城鎮(zhèn)化的旗幟之下，大量的耕地面臨著被轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途的風(fēng)險(xiǎn)。
研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，無論是耕地非農(nóng)化風(fēng)險(xiǎn)問題，還是農(nóng)民知情權(quán)和參與權(quán)經(jīng)常被忽視或剝奪問題，都非全新的問題，但解決這些問題刻不容緩。
他們建議，完善土地確權(quán)工作流程的規(guī)范性，并盡快發(fā)放登記規(guī)范的承包經(jīng)營權(quán)證書；設(shè)計(jì)征地補(bǔ)償長效機(jī)制，扶持失地農(nóng)民完成生計(jì)替代。在土地流轉(zhuǎn)方面，借鑒試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營；進(jìn)一步保障地權(quán)穩(wěn)定性，支持農(nóng)民的非農(nóng)收入增長。同時(shí)，農(nóng)村基層治理改進(jìn)也刻不容緩，應(yīng)打造現(xiàn)代基層管理團(tuán)隊(duì)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財(cái)新網(wǎng)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
