我在從事城市規(guī)劃建設(shè)實踐的過程中經(jīng)常反思，為什么城市規(guī)劃藍圖都很漂亮，但在發(fā)展過程中人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展卻沒有按照原有規(guī)劃路徑走，以至出現(xiàn)“空城、鬼城”？在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程，一項重要的工作就是要研究產(chǎn)業(yè)空間變遷和人口空間遷移的經(jīng)濟規(guī)律，認識、尊重、遵循城市的發(fā)展規(guī)律。所以我結(jié)合“產(chǎn)權(quán)安排和要素流轉(zhuǎn)”研討主題，就農(nóng)村改革與城鎮(zhèn)化發(fā)展談自己的三點思考。
第一，跳出自然經(jīng)濟思維，農(nóng)民失地并非特別可怕。
從農(nóng)村到城市，我們面臨的實際上是一個發(fā)展問題，由于不同部門的勞動生產(chǎn)率存在數(shù)量級的差異，只有將勞動力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)效率更高的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)部門，才能帶來社會生產(chǎn)率的整體提升。只有把城鎮(zhèn)化搞好了，才能破除農(nóng)業(yè)發(fā)展的困境，也是中國實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，走向現(xiàn)代化國家的根本道路。所以，我們在考慮城鎮(zhèn)化問題時，最重要的是考慮如何讓更多的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)型成為高素質(zhì)的二、三產(chǎn)業(yè)人口，而不是過于擔(dān)心農(nóng)民失地后會引發(fā)什么后果。
同樣，面對土地資源的配置，我們也要深度解讀其類型屬性和差異特點。從產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)的角度來看，土地可以分為農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地、商業(yè)和服務(wù)業(yè)用地等不同類型，不同類型產(chǎn)業(yè)對土地的需求存在巨大差異，相應(yīng)的人口與土地的對應(yīng)關(guān)系也是不一樣的：在農(nóng)業(yè)社會階段，如果給一個人100平方米的土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，糊口都會成為問題；但是到了工業(yè)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化階段，在城市里給人均配置100平方米的用地，就能夠滿足生產(chǎn)需求了；而在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化階段，一個人仍然是否需要占用100平方米的城市建設(shè)用地？這就要打一個問號了。參考世界其他發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗，比如香港，它是服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的城市，工業(yè)占整個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的比重僅為7%，人均城市建設(shè)用地才37平方米；新加坡的服務(wù)業(yè)和制造業(yè)發(fā)展并重，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的占比分別位70%和25%，人均建設(shè)用地也就65平方米；再來看看世界上更加頂尖的三大都會，東京的工業(yè)用地占整個城市建設(shè)用地的比重為6.46%，解決了43萬人的就業(yè)；服務(wù)業(yè)用地占比為4.83%，解決了457萬人的就業(yè)。倫敦工業(yè)用地占比0.6%，解決了24萬人的就業(yè)；服務(wù)業(yè)用地占比1.7%，解決了350萬人的就業(yè)。紐約工業(yè)用地占比為3.6%，解決了14萬人的就業(yè)；服務(wù)業(yè)用地占比3.91%，解決了239萬人的就業(yè)。由此可以判斷，在考慮同樣的就業(yè)人口規(guī)模，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和服務(wù)業(yè)與工業(yè)在用地的需求方面存在著數(shù)量級的差異，即同樣一塊建設(shè)用地，如果用于工業(yè)可以解決1萬工人就業(yè)空間，如果用于前者則可以滿足10萬甚至更多的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的需要。因此，對于一些固守成規(guī)的規(guī)矩如“一萬人對應(yīng)一平方公里城市建設(shè)用地”的論斷就應(yīng)該打破。
第二，擁抱不確定性才是市場經(jīng)濟下的規(guī)劃哲學(xué)。
經(jīng)濟學(xué)與城市規(guī)劃學(xué)科的融合發(fā)展是大勢所趨。從傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)和城市規(guī)劃學(xué)科特點上看，經(jīng)濟學(xué)是一門時間序列的解釋性學(xué)科，是“知”；城鎮(zhèn)化規(guī)劃是重大項目和各種要素在空間上的行動安排，是“行”，當(dāng)前的“知”和“行”脫節(jié)正是土地城鎮(zhèn)化的病根，也是制約我們討論土地和城鎮(zhèn)化問題的障礙所在。
關(guān)注市場化和不確定性是城市學(xué)科與經(jīng)濟學(xué)融合發(fā)展的重要方向。當(dāng)前城鎮(zhèn)化研究面臨從單純關(guān)注確定性到統(tǒng)籌兼顧確定性和不確定性的轉(zhuǎn)變。中央城市工作會議特別強調(diào)了要認識、尊重和順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律。什么是城市發(fā)展規(guī)律？城市是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，而不是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物；是工業(yè)文明發(fā)展的結(jié)果，而不是農(nóng)業(yè)文明發(fā)展的結(jié)果；是自由、平等、開放的，而不是權(quán)力等級封閉的。可見，城市發(fā)展的高度不確定性正是其本質(zhì)特征。這種不確定性與規(guī)劃又是什么關(guān)系呢？柏拉圖告訴我們：每個人到世界上都面臨著此岸的不完美、短暫和不和諧！所以每個人、每個組織、每個地區(qū)總想追求完美的、永恒的、不變的、理想的彼岸世界，這就是計劃經(jīng)濟下的規(guī)劃哲學(xué)——追求高度的確定性。而市場經(jīng)濟以不確定性為特征，意味著更多的可能性和更大的探索空間，未來的規(guī)劃應(yīng)該更加關(guān)注不確定性，支持市場和企業(yè)，擁抱不確定性才是市場經(jīng)濟下的規(guī)劃哲學(xué)。近年來，城市規(guī)劃建設(shè)系統(tǒng)中已經(jīng)有一些領(lǐng)導(dǎo)在講城市規(guī)劃的確定和不確定時，也表示不確定才是城市的本質(zhì)，還有的明確提出“單純的工程技術(shù)思維已經(jīng)不適合城市發(fā)展了，必須用社會的復(fù)雜性的思維來看”。從全國范圍來看，不只是經(jīng)濟學(xué)在研究城鎮(zhèn)化的復(fù)雜性問題，而且做城市規(guī)劃建設(shè)的人也在關(guān)注這一方面，經(jīng)濟學(xué)家和城市規(guī)劃專家攜手共進，才是中國城鎮(zhèn)化的未來。
第三，讓社會集思廣益，共同參與到未來的城市發(fā)展和建設(shè)。
中國當(dāng)前的城市規(guī)劃制定是以為政府服務(wù)為目標(biāo)而發(fā)展起來的，規(guī)劃決策權(quán)高度集中在政府及相關(guān)部門，缺乏對市場需求的真正判斷，也缺乏各類利益主體的共同參與。如何重新構(gòu)建機制或者說生態(tài)，讓社會集思廣益，共同參與到未來的城市發(fā)展和建設(shè)，推手就在于對現(xiàn)有經(jīng)濟激勵機制的重新設(shè)計，沒有經(jīng)濟激勵機制的保障，很難有真正的改革。
舉個例子，當(dāng)前我國正在大力推動交通引導(dǎo)發(fā)展TOD模式，但是軌道交通周邊土地的用途是什么？如何確定各地塊的容積率？相關(guān)的決策通常缺乏透明度和公開性，在執(zhí)行的過程中也相當(dāng)隨意。隨著中國城鎮(zhèn)化的進一步深入，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要求市場在資源配置中發(fā)揮決定性的作用，規(guī)劃作為配置城市中稀缺土地資源的重要環(huán)節(jié)，卻在很大程度上仍然沿襲計劃經(jīng)濟時代遺留下的制度，極大地阻礙了新型城鎮(zhèn)化的市場化改革進程。
反觀軌道與土地一體化開發(fā)比較成功的日本，在規(guī)劃階段，包括軌道周邊土地容積率的確定，市場都發(fā)揮了決定性作用。日本東京地鐵建設(shè)過程中，不僅全程都讓軌道周邊土地所有者充分參與規(guī)劃、建設(shè)相關(guān)決策的制定，而且還給予一系列的獎勵政策讓開發(fā)商能通過提高軌道站點周邊的公共設(shè)施、服務(wù)質(zhì)量來換取容積率的提高。例如，日本東京六本木的法定容積率本來是6，經(jīng)過一系列容積率獎勵后，其容積率被調(diào)整到高達15，為了獲得這之間9的容積率獎勵，開發(fā)商承諾進行一系列提高六本木地區(qū)公共福利的建設(shè)，包括減少站點換乘距離的建設(shè)，改善、擴大公共空間和環(huán)境的建設(shè)，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等等。日本的規(guī)劃制度之所以能讓市場機制在其中發(fā)揮作用，其秘訣就在于建立了一個公開透明的框架規(guī)則，讓政府、企業(yè)和第三方機構(gòu)在這個框架下通過博弈達到最優(yōu)的結(jié)果。諸如此類還有種種，鑒于舊的理論和規(guī)劃體系已經(jīng)不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，構(gòu)建符合時代發(fā)展的理論和規(guī)劃體系就勢在必行。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟觀察網(wǎng)
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