推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村改革發(fā)展中的一個(gè)具有方向性的重大課題。中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革取得了初步成效，但由于缺少法律法規(guī)和相關(guān)配套扶持政策的支撐，在推進(jìn)過程中遇到了一些瓶頸問題和制約因素，本文試就相關(guān)問題展開論述，并提出一些解決思路。
改革的核心與底線
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革是集體經(jīng)濟(jì)組織在堅(jiān)持農(nóng)民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產(chǎn)折股量化到人，由農(nóng)民共同共有的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民按份共有的產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民變股民，按份享受集體資產(chǎn)收益的分配制度。這項(xiàng)改革將有效保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)在活力，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革始于上世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，各地加大了推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的力度，明確集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬，改變集體資產(chǎn)名義上“人人有份”、實(shí)際上“人人無份”的狀態(tài)，真正做到“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”，農(nóng)民開始享有穩(wěn)定的分紅收益。
據(jù)農(nóng)業(yè)部2013年度報(bào)表統(tǒng)計(jì)資料，截至2012年年底，全國共有30個(gè)省（區(qū)、市）的3.2萬個(gè)村開展了產(chǎn)權(quán)制度改革（其中，已完成改制的村23092個(gè)），占全國總村數(shù)的5.3%。改制村當(dāng)年股金分紅188.5億元，農(nóng)民人均分紅387.9元。按省份分析，2012年，北京、廣東、上海、江蘇和浙江5省（市）完成改制的村占全國完成改制村數(shù)的80%左右。其中，上海市松江區(qū)14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、107個(gè)村已全部完成改制，共量化集體資產(chǎn)328.2億元，認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員57萬人，在全國率先以區(qū)為單位完成了鎮(zhèn)村兩級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革。
中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，按改制層面來分類，可分為村級(jí)改制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)改制，以村級(jí)改制為主；按改制時(shí)間來分類，可分為撤銷行政村后改制和不撤銷行政村建制直接改制，以撤村后改制為主；按資產(chǎn)構(gòu)成來分類，可分為存量折股型改制和增量配股型改制，以存量折股型改制為主。
從各地看，改制的主要做法是將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營性實(shí)物資產(chǎn)和貨幣資產(chǎn)，經(jīng)過清產(chǎn)核資和評(píng)估以后，按照勞動(dòng)年限折成股份量化給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，同時(shí)提取一定比例的公益金和公積金（集體股），主要用于村委會(huì)或社區(qū)公共管理和村民公共福利事業(yè)支出，并實(shí)行按勞分配與按股分紅相結(jié)合的分配制度。
中國推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容主要有三項(xiàng)：一是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評(píng)估。這是推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性、前置性舉措。在區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村不同層級(jí)設(shè)立工作小組，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的清產(chǎn)核資工作，妥善處理賬物不符、壞賬核銷等遺留問題，并明確清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估以及資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告的確認(rèn)等相關(guān)程序和具體規(guī)則，為推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革奠定基礎(chǔ)。二是認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，開展“農(nóng)齡”統(tǒng)計(jì)。為確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革“起點(diǎn)”公平，得到廣大群眾的認(rèn)可與擁護(hù)，必須明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員的范圍。三是農(nóng)村集體資產(chǎn)股份量化到人，明晰產(chǎn)權(quán)。對(duì)集體資產(chǎn)因地制宜地采取全部資產(chǎn)折股量化、部分資產(chǎn)折股量化或者土地承包經(jīng)營權(quán)折股量化等形式量化到人。對(duì)于插隊(duì)落戶、返城知青等人員，原則上以股權(quán)的形式兌付量化資產(chǎn)。農(nóng)戶量化后的資產(chǎn)股份，根據(jù)情況采取全額入股、按成員資格全額或部分入股、按“農(nóng)齡”分檔入股、存量資產(chǎn)與增量資產(chǎn)合并入股等不同形式，入股改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。這樣，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員真正成為了股民。
農(nóng)村集體所有制是由合作化、集體化形成的一種特殊所有制形態(tài)，推進(jìn)改革要充分考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)具有排他性、封閉性和漸進(jìn)性等基本屬性，根據(jù)不同階段研究采取不同的目標(biāo)任務(wù)和政策舉措。深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，既要解決集體經(jīng)濟(jì)由極少數(shù)人支配使用的問題，也要防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制成果被侵吞。
在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，必須守住“一個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)做到、四個(gè)有利于”的底線，即：堅(jiān)持集體資產(chǎn)所有權(quán)，做到公平公正、公開透明、程序嚴(yán)密，有利于城鄉(xiāng)要素資源均衡配置和平等交換，有利于激活農(nóng)村資源要素和激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活力，有利于保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，有利于形成農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的內(nèi)生動(dòng)力。
在上述基礎(chǔ)上，遵循以下原則：一是依法依規(guī)。推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)遵循《土地法》、《土地承包法》、《婚姻法》、《繼承法》等法律的相關(guān)規(guī)定，以及地方性法規(guī)和指導(dǎo)性意見的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)要注意兼顧不同法律、政策之間的兼容性和關(guān)聯(lián)性。二是因地制宜。推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不能搞“一刀切”，中央、省市出臺(tái)全國（全省市）通用的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定也不太現(xiàn)實(shí)，應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況確定具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。三是因事制宜。推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革可按照“一村一策”、“一事一策”的辦法，將權(quán)利交給村民自己，通過合法性、公開性、民主性相結(jié)合，做到“復(fù)雜問題民主化、民主問題程序化”。四是尊重村規(guī)民約。推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革尚缺少權(quán)威的法律依據(jù)，在不違背現(xiàn)行法律法規(guī)基礎(chǔ)上，應(yīng)充分考慮村規(guī)民約（與法律法規(guī)相悖的除外）等習(xí)慣法的力量，增進(jìn)改革的可操作性，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。
九個(gè)需要探索的問題
中國各地在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，普遍存在著幾個(gè)需要探索研究的問題：
1.關(guān)于思想認(rèn)識(shí)問題。
基層干部對(duì)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革存在的思想認(rèn)識(shí)問題，比較有共性的有“五怕”：一怕難。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)較復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，政策性很強(qiáng)，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以參照，工作難度很大。二怕煩。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革程序復(fù)雜，工作量大，勢必更多牽制工作精力，難免存在怕煩情緒。三怕亂。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中或多或少遇到過這樣那樣的問題，不少問題都是歷史形成的，基層干部不愿去捅“馬蜂窩”。四怕失權(quán)。開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革要求建立完善的組織治理結(jié)構(gòu)，凡涉及集體資產(chǎn)和集體經(jīng)濟(jì)組織成員切身利益的重大事項(xiàng)，都必須提交成員（代表）會(huì)議討論。一切權(quán)利運(yùn)作都要在陽光下進(jìn)行，基層干部因改革后失權(quán)難免會(huì)有失落感。五怕失利。長期以來，相對(duì)于財(cái)政資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村領(lǐng)導(dǎo)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)收入的支配權(quán)更大，基層干部對(duì)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革沒有積極性。
此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部反映最突出的是改制后集體經(jīng)濟(jì)組織成員普遍對(duì)股份（份額）分紅期望較高，沒有分紅的盼分紅，已經(jīng)分紅的希望分紅比例能每年遞增，而且村與村之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間集體經(jīng)濟(jì)組織成員還會(huì)互相攀比，這對(duì)基層干部造成了較大的壓力，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部都提出，擔(dān)心改制后分紅達(dá)不到集體經(jīng)濟(jì)組織成員的預(yù)期，會(huì)影響自己的威信和日常工作的開展。在村一級(jí)，村干部還提出，改制前村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的社會(huì)管理、公共福利、幫困救助等方面的開支都是“混賬、混用”，而改制后細(xì)化并落實(shí)這些開支，困難很大。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，主要問題是土地補(bǔ)償費(fèi)不少已被鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于開發(fā)建設(shè)，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)改制工作能拖則拖，工作積極性明顯不高。
上述推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革中遇到的現(xiàn)實(shí)問題，并不是孤立存在，而是互相交織、互相影響的。要針對(duì)不同問題，尋找不同的辦法，通過有針對(duì)性的宣傳和有操作性的指導(dǎo)，妥善加以解決，才會(huì)收到好的效果。
2.關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)量化范圍問題。
中國農(nóng)村現(xiàn)有的集體經(jīng)濟(jì)組織是從人民公社時(shí)期的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”演變而來的，與原生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)、人民公社相對(duì)應(yīng)的分別是組級(jí)、村級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。各級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照集體土地所有權(quán)歸屬和集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，依法經(jīng)營管理本組織集體所有的資產(chǎn)，任何公民、法人和其他組織不得侵犯。農(nóng)村集體資產(chǎn)的量化，是對(duì)被認(rèn)定為屬于現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的共有資產(chǎn)，按照一定標(biāo)準(zhǔn)，采取股份的形式在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間明晰產(chǎn)權(quán)的過程。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革不能突破原有集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍，這是推進(jìn)改革、制定政策的底線。
目前，各地對(duì)于集體資產(chǎn)量化范圍的認(rèn)識(shí)還不盡相同：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)進(jìn)行量化。這種資產(chǎn)量化方式易于操作，可以較好地規(guī)避土地等資源難以評(píng)估作價(jià)的問題，改革的困難會(huì)小一些。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該把經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)均列入量化的范圍。這樣才能保證農(nóng)村集體資產(chǎn)的完整性，才是徹底的改革，才可以盤活農(nóng)村集體的全部資產(chǎn)，使其發(fā)揮更大的價(jià)值，更好地實(shí)現(xiàn)并保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
應(yīng)該說，上述兩種認(rèn)識(shí)都有一定的理由。這是因?yàn)榧w資產(chǎn)的范圍有狹義與廣義之分。狹義的集體資產(chǎn)僅指集體賬面資產(chǎn)，也就是經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)；廣義的集體資產(chǎn)還包括土地等資源性資產(chǎn)，資源的使用、處置、經(jīng)營收益分配也是集體資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容。
筆者認(rèn)為，對(duì)于集體資產(chǎn)量化的范圍，在中央制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)前，各地可以先量化非資源性經(jīng)營性資產(chǎn)，暫不量化非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)。待經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，各方面條件允許，農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管制度比較健全后，則可以對(duì)這三類資產(chǎn)實(shí)行同步量化。
主張當(dāng)前應(yīng)將集體資產(chǎn)量化的重點(diǎn)放在非資源性的經(jīng)營性資產(chǎn)方面的理由，主要有以下幾點(diǎn)：一是農(nóng)村“三塊地”的權(quán)益，國家政策制度安排是：農(nóng)民承包田確權(quán)登記頒證到戶，長久不變；農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地實(shí)行與國有土地同權(quán)同價(jià)入市的改革；農(nóng)民宅基地用益物權(quán)歸農(nóng)戶持有，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓改革；二是非經(jīng)營性資產(chǎn)主要是公共使用的農(nóng)村集體資產(chǎn)，屬純公益性的，現(xiàn)階段沒有必要折股量化；三是農(nóng)村集體土地（包括農(nóng)村承包地）等資源性資產(chǎn)，只登記面積，一般不進(jìn)行量化作價(jià)。目前土地等集體資產(chǎn)尚不能進(jìn)入市場，價(jià)值一時(shí)難以顯現(xiàn)，評(píng)估缺乏實(shí)際意義；四是在股權(quán)設(shè)置方面，上海無論是產(chǎn)權(quán)制度改革還是撤制村隊(duì)集體資產(chǎn)處置，主要都以農(nóng)齡分配為主要依據(jù)，這是長期以來已得到了基層的充分認(rèn)可。上海在農(nóng)齡統(tǒng)計(jì)時(shí)既涵蓋了現(xiàn)有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也包括已過世曾經(jīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。以農(nóng)齡為股份設(shè)置主要依據(jù)的做法較好地體現(xiàn)了人與戶的有機(jī)結(jié)合，與農(nóng)村土地承包中“增人不增地、減人不減地”，以戶為單位的承包方式的總體精神是相一致的，體現(xiàn)了兩次分配注重公平的原則。
3.關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問題。
目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定無法可依，多數(shù)處于鄉(xiāng)村自我管理的狀態(tài)，受當(dāng)?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)觀念和歷史習(xí)慣等因素影響較大，“鄉(xiāng)土”色彩較濃。在具體實(shí)踐中，各地對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定方法各不相同，但歸納起來，主要是以農(nóng)民居住地和承擔(dān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利義務(wù)的情況作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。這種以戶籍作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的做法在各個(gè)地方的執(zhí)行情況也是不同的。
對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定需要一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，而這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不能由集體經(jīng)濟(jì)組織自行制定。由于在短期內(nèi)制定一個(gè)全國統(tǒng)一的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也不現(xiàn)實(shí)，但城鎮(zhèn)化進(jìn)程中或者“村改居”過程中對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行量化分配，不可避免地會(huì)遇到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定的問題。筆者認(rèn)為，各地可根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，制定操作細(xì)則。待條件成熟后，由全國出臺(tái)原則性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。總體考量是：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格應(yīng)基于由該組織較為固定的成員所組成的具有延續(xù)性的共同體，其成員原則上應(yīng)該在該組織所在地長期固定地生產(chǎn)、生活，形成事實(shí)上與該組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系及管理關(guān)系，并結(jié)合是否具有依法登記的該組織所在地常住戶口來認(rèn)定。在此大前提下，對(duì)一些特殊或者疑難問題，可充分尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自主權(quán)。
根據(jù)對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)不少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制實(shí)踐的觀察與總結(jié)，以“特定時(shí)間集體經(jīng)濟(jì)組織所在地農(nóng)業(yè)戶口和對(duì)集體資產(chǎn)貢獻(xiàn)大小”作為依據(jù)，是目前能夠找到的認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的有效方法，將其作為認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的依據(jù)，既比較合理，也具有可操作性。
筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定大致有兩個(gè)范疇：一般農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定和特殊群體成員資格的認(rèn)定。后者可分為兩個(gè)類別：一是具有本村戶籍并居住在本村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，但未能對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織盡義務(wù)的人員，例如未成年人、老弱病殘和其他喪失勞動(dòng)能力的人；二是長期居住在本組織所在地，對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織盡了義務(wù)而沒有本村戶籍或戶籍已遷移出去的人，例如超生子女、服役軍人等。
鑒于農(nóng)村各類人員的情況不同，在符合相關(guān)政策精神的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定應(yīng)充分尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自主權(quán)，遵循“尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、實(shí)事求是”的原則。在具體操作過程中，可把握以下幾個(gè)關(guān)鍵：一是涵蓋不同群體。農(nóng)村集體資產(chǎn)是各個(gè)歷史階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員勞動(dòng)成果的累積，因此，成員資格的認(rèn)定也應(yīng)涵蓋各個(gè)階段的不同群體。二是權(quán)利義務(wù)對(duì)等。履行義務(wù)是享受權(quán)利的前提，成員享有的權(quán)利應(yīng)與其對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的義務(wù)和做出的貢獻(xiàn)相當(dāng)。三是防止政策“翻燒餅”。成員資格的認(rèn)定涉及每位農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的切身利益，應(yīng)當(dāng)采取一致的標(biāo)準(zhǔn)，不能實(shí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)。四是堅(jiān)持程序公開。由于廣大群眾對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的變化情況最了解，也最有發(fā)言權(quán)，應(yīng)堅(jiān)持程序的合法性與公開性相結(jié)合，將成員資格認(rèn)定的決定權(quán)交給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，由他們充分協(xié)商、民主決定。五是杜絕侵犯權(quán)益。在成員資格認(rèn)定工作中既要堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)，又要保護(hù)少數(shù)人的利益，防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人的合法權(quán)益。
4.關(guān)于股權(quán)（份額）設(shè)置問題。
在股權(quán)（份額）設(shè)置形式上，各地的做法不盡相同，主要區(qū)別在于是以“農(nóng)齡”還是以“人頭”為股份設(shè)置的依據(jù)，以及股份是否可以轉(zhuǎn)讓兩個(gè)方面。無論是產(chǎn)權(quán)制度改革還是撤村建居集體資產(chǎn)的處置，在股權(quán)（份額）設(shè)置上都應(yīng)以“農(nóng)齡”為主要依據(jù)，這已得到了基層干部和群眾的充分認(rèn)可。以“農(nóng)齡”為股份設(shè)置的主要依據(jù)，較好地體現(xiàn)了人與戶的有機(jī)結(jié)合。需要提出的是，農(nóng)齡是主要依據(jù)，但不是唯一依據(jù)，各地完全可結(jié)合具體情況在維持以“農(nóng)齡”為股份設(shè)置主要依據(jù)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)考慮其他因素，同時(shí)進(jìn)一步研究將人與戶更有效地結(jié)合，以戶為單位發(fā)放社員證，并相應(yīng)明確戶內(nèi)每個(gè)成員的股權(quán)（份額）。
當(dāng)前股權(quán)（份額）設(shè)置所面臨的最大問題是是否設(shè)置集體股。一些地方在改制時(shí)設(shè)置了集體股，主要是出于兩方面的考慮：一是擔(dān)心沒有集體股，集體經(jīng)濟(jì)組織就失去了公有制性質(zhì)；二是集體經(jīng)濟(jì)組織目前承擔(dān)了大量的公共服務(wù)職能，需要通過設(shè)置集體股籌集公共事業(yè)所需經(jīng)費(fèi)。而大部分地方則主張不設(shè)集體股，主要是因?yàn)槿绻闹茣r(shí)保留集體股，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的急劇推進(jìn)，集體積累逐漸增加，會(huì)再次出現(xiàn)集體股權(quán)屬關(guān)系不清晰的問題，需要進(jìn)行二次改制；此外，集體股在集體經(jīng)濟(jì)組織變更或重組時(shí)還將面臨再分配、再確權(quán)的問題，極易產(chǎn)生新的矛盾。因此，上海、江蘇、浙江等地在改制時(shí)原則上不提倡設(shè)置集體股。當(dāng)然，如果基層干部和群眾一致要求設(shè)置集體股，則應(yīng)充分尊重群眾的選擇，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過公開程序自主決定。
對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快、已實(shí)現(xiàn)“村改居”的地方，應(yīng)明確不設(shè)置集體股，其日常公共事業(yè)支出，可以通過在集體收益分配中提取公積金、公益金的方式來解決，其具體比例或數(shù)額由改制后的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（代表）會(huì)議在討論年度預(yù)決算時(shí)決定。
5.關(guān)于改制后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)制度安排和治理結(jié)構(gòu)問題。
中國《憲法》明確規(guī)定，社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。這是《憲法》賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的明確的法律地位。《民法通則》將民事主體區(qū)分為公民和法人，法人分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人四類。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與企業(yè)等法人組織屬于完全不同的組織類型，其法人地位并未明確。有法律地位而無法人地位，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無法作為完整的市場主體參與經(jīng)營競爭，這個(gè)問題始終困擾著中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革。
對(duì)完成產(chǎn)權(quán)制度改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)制度安排和治理結(jié)構(gòu)，各地主要采取了三種形式：一是有限責(zé)任公司，二是社區(qū)股份合作社，三是農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社。這三種形式中，有限責(zé)任公司是按照《公司法》進(jìn)行工商登記的公司法人，但其股東只能在50人以下，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織成員成千上萬的特點(diǎn)不相適應(yīng)，因此，改制的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只能采取隱性股東的做法，大部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利難以得到法律的認(rèn)可和保護(hù)。社區(qū)股份合作社在工商部門登記的，主要是參照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》登記的法人，它有效解決了股東人數(shù)限制的問題，但由于社區(qū)股份合作社是較特殊的法人，對(duì)它沒有專門的稅收、財(cái)務(wù)制度，因此，在稅收、財(cái)務(wù)方面所執(zhí)行的是適用于公司法人的相關(guān)制度，在運(yùn)營中社區(qū)股份合作社要繳納營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、企業(yè)所得稅等各項(xiàng)稅賦，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重。無論是有限責(zé)任公司還是社區(qū)股份合作社，它們都對(duì)股東（集體經(jīng)濟(jì)組織成員）進(jìn)行收益分配，而股東都要繳納20%的紅利稅（即個(gè)人所得稅），這在很大程度上增加了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)擔(dān)（一般情況下，為增加農(nóng)民收入，紅利稅由公司、社區(qū)股份合作社代繳），影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制的積極性。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社是一種組織創(chuàng)新，不需進(jìn)行工商登記，由縣級(jí)以上人民政府頒發(fā)證明書，并可憑此證明書申領(lǐng)組織機(jī)構(gòu)代碼證，分紅時(shí)不需要繳納紅利稅。農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社不是法人主體，無法作為出資人對(duì)外投資，這在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)合作社的持續(xù)發(fā)展。
6.關(guān)于集體資產(chǎn)股份流轉(zhuǎn)問題。
在市場經(jīng)濟(jì)體制下，只有集體資產(chǎn)股權(quán)自由流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，才能體現(xiàn)農(nóng)民所持集體資產(chǎn)股份的價(jià)值，也才能顯現(xiàn)它們作為生產(chǎn)要素的潛在市場價(jià)值。如果僅對(duì)集體資產(chǎn)確權(quán)，而不允許其股權(quán)流轉(zhuǎn)，那么，量化的集體資產(chǎn)就只能是“僵化的資產(chǎn)”。從長遠(yuǎn)看，為充分發(fā)揮集體資產(chǎn)股份自由流轉(zhuǎn)的效應(yīng)，應(yīng)該賦予其流轉(zhuǎn)的權(quán)能。
然而，考慮到當(dāng)前中國農(nóng)村社會(huì)的開放程度和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展?fàn)顩r，根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的排他性、封閉性和漸進(jìn)性等基本屬性，目前農(nóng)村集體資產(chǎn)股份應(yīng)嚴(yán)格控制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，對(duì)外流轉(zhuǎn)的條件尚不具備。這是因?yàn)楦闹坪蟮霓r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其成員所獲得的股權(quán)，大多還是福利性質(zhì)的，在很大程度上還承擔(dān)著農(nóng)村社會(huì)保障的職能，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員也沒有將集體資產(chǎn)股權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的意愿。加之目前大部分地方未將土地資源納入改制的范圍，農(nóng)村集體資產(chǎn)的價(jià)值并未完全顯化。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資產(chǎn)收益權(quán)，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，現(xiàn)階段農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)不宜對(duì)外開放流轉(zhuǎn)，以防止外來資金進(jìn)入后控股和侵吞農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。當(dāng)然，將來隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)價(jià)值的不斷顯化，股權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管制度的不斷健全，可以在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下試行農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)對(duì)外開放流轉(zhuǎn)，逐步探索生產(chǎn)要素的流動(dòng)方式。
7.關(guān)于新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)完善問題。
目前已完成產(chǎn)權(quán)制度改革的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其董事長或理事長大多仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記或村書記兼任（書記多為外派的，往往不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員）。這種做法在改革起步時(shí)，體現(xiàn)了強(qiáng)有力的組織保障，也符合農(nóng)村的實(shí)際情況，但與集體經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)特征并不相符，長遠(yuǎn)來說還需進(jìn)一步規(guī)范。由于長期以來村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)來保障，一些村改制后，并未真正實(shí)現(xiàn)村委會(huì)經(jīng)費(fèi)和集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)費(fèi)分賬管理、分賬使用；同時(shí)，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的董事會(huì)或理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員大多仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)干部、村領(lǐng)導(dǎo)班子成員等兼任，管理上仍沿用原有管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)組織的方式，難以真正改變政府主導(dǎo)的固有模式，一定程度上也缺乏駕馭市場經(jīng)濟(jì)、適應(yīng)市場競爭的能力。
筆者認(rèn)為，要進(jìn)一步健全各級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的職能，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重大項(xiàng)目投資、大額度資金使用、資產(chǎn)變動(dòng)、收益分配方案、財(cái)務(wù)審計(jì)和重要人事安排等重大事項(xiàng)的審核。全面建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站，由農(nóng)經(jīng)站具體承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理的日常工作。改制為有限責(zé)任公司和社區(qū)股份合作社的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理機(jī)構(gòu)，則按照相關(guān)法律政策規(guī)定來操作。改制后成立的農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社依法代表全體成員行使農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)，是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的主體。經(jīng)濟(jì)合作社依照章程建立成員代表會(huì)議制度、成立理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。成員代表會(huì)議是改制后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)，凡涉及集體資產(chǎn)和成員切身利益的重大事項(xiàng)，必須提交成員代表會(huì)議討論，經(jīng)2/3以上代表同意方可實(shí)行，并及時(shí)上報(bào)給上級(jí)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。理事會(huì)作為成員代表會(huì)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)合作社的日常事務(wù)管理工作。監(jiān)事會(huì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，代表經(jīng)濟(jì)合作社全體成員對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。經(jīng)濟(jì)合作社理事會(huì)理事和理事長候選人應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格，奉公守法、熟悉經(jīng)營管理、善于組織協(xié)調(diào)、在成員中有一定的聲望。理事會(huì)理事和理事長由成員代表會(huì)議一并選舉產(chǎn)生。經(jīng)濟(jì)合作社理事會(huì)可以聘用職業(yè)經(jīng)理人來經(jīng)營管理經(jīng)濟(jì)合作社。經(jīng)濟(jì)合作社監(jiān)事長由上級(jí)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)委派，監(jiān)事會(huì)監(jiān)事由成員代表會(huì)議選舉產(chǎn)生。
8.關(guān)于新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)或社區(qū)管理關(guān)系問題。
事實(shí)上，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織仍然承擔(dān)了村委會(huì)或社區(qū)公共管理的職能和相應(yīng)的費(fèi)用，長期以往這既會(huì)影響甚至拖累新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展，又易引發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與村委會(huì)或社區(qū)居民之間的矛盾。
應(yīng)積極創(chuàng)造條件，加快理清改制后農(nóng)村基層組織政治職能、公共服務(wù)職能和經(jīng)濟(jì)職能的關(guān)系。村級(jí)黨組織要發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持基層各種組織依法行使職權(quán)。村民自治組織要依法開展群眾自治，搞好自治管理和公共服務(wù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營和管理，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，提高集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)性收入。
推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革后的一項(xiàng)重要制度安排就是逐步理清村經(jīng)關(guān)系。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)在職能、經(jīng)費(fèi)、人員等方面逐步實(shí)行分離，重點(diǎn)是經(jīng)費(fèi)的分賬使用和分賬管理。這項(xiàng)改革在廣東東莞、江蘇蘇州等地都已進(jìn)行了有益的探索。筆者認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程很快、已經(jīng)撤村建居的地方，原村委會(huì)承擔(dān)的社會(huì)管理職能可以轉(zhuǎn)交相應(yīng)的社區(qū)（居委會(huì)），相關(guān)費(fèi)用納入社區(qū)（居委會(huì)）財(cái)政支出予以保障。在不撤制村隊(duì)的改制地區(qū)，要?jiǎng)?chuàng)造條件，全面推行分賬管理。區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)條件較好的，可依據(jù)村委會(huì)主要承擔(dān)基本公共事務(wù)職能的要求，相關(guān)費(fèi)用逐步由財(cái)政予以保障；新型集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能，主要負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)經(jīng)營管理，并按章程提取相應(yīng)經(jīng)費(fèi)用于本村公益事業(yè)支出。改制后確受區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力所限的，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)賬目管理，做到村委會(huì)與村經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)出賬目清晰，不搞混賬。要規(guī)范財(cái)務(wù)收支行為，建立相關(guān)審批制度，充分遵循民主程序，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律。
9.關(guān)于改制后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。
推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革不僅是要進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新型經(jīng)濟(jì)主體，更重要的是，要促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，讓農(nóng)民共享集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。
總體來看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快的地區(qū)，在一定程度上受到規(guī)劃、土地等方面的制約，新項(xiàng)目難以引進(jìn)，老項(xiàng)目難以發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足。同時(shí)，由于缺少相關(guān)政策的扶持和專業(yè)經(jīng)營人才的支撐，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不宜盲目投資，而應(yīng)視自身?xiàng)l件，因地制宜確定發(fā)展方式。
筆者認(rèn)為，在面上，目前村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織自主經(jīng)營的，一般以發(fā)展物業(yè)不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)營為主，盡可能減少經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民長期獲得收益。當(dāng)然，在人力、經(jīng)濟(jì)等條件允許的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也可以利用各類資源，通過托管或者入股的形式參與經(jīng)濟(jì)開發(fā)，將農(nóng)村集體擁有的各類資產(chǎn)和潛在優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的增收能力，不斷發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。
總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革要以保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益為核心，以創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革形式為手段，以建立農(nóng)村集體資產(chǎn)、資金和資源運(yùn)營管理新機(jī)制為要求，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、監(jiān)管有力的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度，確保農(nóng)民收入持續(xù)增長。
為加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，筆者對(duì)改革進(jìn)程中亟待解決的共性問題提出兩點(diǎn)建議：第一，落實(shí)稅費(fèi)減免政策。對(duì)改制為有限責(zé)任公司、社區(qū)股份合作社的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照股份向成員進(jìn)行收益分配的，暫緩征收個(gè)人所得稅；或?qū)⒎旨t所得計(jì)入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的工資薪金，對(duì)超過月均3500元的部分，再按規(guī)定征收個(gè)人所得稅。上述政策，可以在全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)內(nèi)先行先試，取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步向全國推開。第二，加快啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法。目前中國對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還沒有專門立法，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一直無名無實(shí)，實(shí)踐中村民委員會(huì)往往代行了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利和職能。要抓緊開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法調(diào)研，制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》或者相關(guān)條例，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位，明確其組織形式、職能定位和管理辦法。
作者介紹：
方志權(quán)畢業(yè)于上海交通大學(xué)，管理學(xué)博士，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，研究員。現(xiàn)為上海市委農(nóng)辦研究室主任、市農(nóng)委政策法規(guī)處處長。主要研究領(lǐng)域?yàn)槎际修r(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、“三農(nóng)”政策法規(guī)。主持和參與國際和省部級(jí)重大決策咨詢課題20多項(xiàng)。多項(xiàng)研究成果獲得上海市政府決策咨詢研究成果獎(jiǎng)一、二、三等獎(jiǎng)和上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)成果著作獎(jiǎng)。著有《城市化進(jìn)程與都市農(nóng)業(yè)》、《“三農(nóng)”政策通》、《城市蔬菜綜合競爭力研究》、《城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)民利益保護(hù)研究》、《都市農(nóng)業(yè)概論》、《創(chuàng)建都市農(nóng)業(yè)》等。
注：本文主要內(nèi)容刊載在《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2014年第7期。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：東方早報(bào)-上海經(jīng)濟(jì)2014-10-17
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