推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村改革發(fā)展中的一個具有方向性的重大課題。中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革取得了初步成效，但由于缺少法律法規(guī)和相關(guān)配套扶持政策的支撐，在推進過程中遇到了一些瓶頸問題和制約因素，本文試就相關(guān)問題展開論述，并提出一些解決思路。
改革的核心與底線
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革是集體經(jīng)濟組織在堅持農(nóng)民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產(chǎn)折股量化到人，由農(nóng)民共同共有的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民按份共有的產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民變股民，按份享受集體資產(chǎn)收益的分配制度。這項改革將有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)在活力，對促進城鄉(xiāng)要素平等交換、建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。
中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革始于上世紀90年代經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，進入新世紀后，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，各地加大了推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的力度，明確集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬，改變集體資產(chǎn)名義上“人人有份”、實際上“人人無份”的狀態(tài)，真正做到“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當股東”，農(nóng)民開始享有穩(wěn)定的分紅收益。
據(jù)農(nóng)業(yè)部2013年度報表統(tǒng)計資料，截至2012年年底，全國共有30個省（區(qū)、市）的3.2萬個村開展了產(chǎn)權(quán)制度改革（其中，已完成改制的村23092個），占全國總村數(shù)的5.3%。改制村當年股金分紅188.5億元，農(nóng)民人均分紅387.9元。按省份分析，2012年，北京、廣東、上海、江蘇和浙江5省（市）完成改制的村占全國完成改制村數(shù)的80%左右。其中，上海市松江區(qū)14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、107個村已全部完成改制，共量化集體資產(chǎn)328.2億元，認定集體經(jīng)濟組織成員57萬人，在全國率先以區(qū)為單位完成了鎮(zhèn)村兩級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革。
中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，按改制層面來分類，可分為村級改制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級改制，以村級改制為主；按改制時間來分類，可分為撤銷行政村后改制和不撤銷行政村建制直接改制，以撤村后改制為主；按資產(chǎn)構(gòu)成來分類，可分為存量折股型改制和增量配股型改制，以存量折股型改制為主。
從各地看，改制的主要做法是將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營性實物資產(chǎn)和貨幣資產(chǎn)，經(jīng)過清產(chǎn)核資和評估以后，按照勞動年限折成股份量化給本集體經(jīng)濟組織成員，同時提取一定比例的公益金和公積金（集體股），主要用于村委會或社區(qū)公共管理和村民公共福利事業(yè)支出，并實行按勞分配與按股分紅相結(jié)合的分配制度。
中國推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容主要有三項：一是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評估。這是推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎性、前置性舉措。在區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村不同層級設立工作小組，負責指導、協(xié)調(diào)和實施農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的清產(chǎn)核資工作，妥善處理賬物不符、壞賬核銷等遺留問題，并明確清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估以及資產(chǎn)評估報告的確認等相關(guān)程序和具體規(guī)則，為推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革奠定基礎。二是認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，開展“農(nóng)齡”統(tǒng)計。為確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革“起點”公平，得到廣大群眾的認可與擁護，必須明確集體經(jīng)濟組織成員的范圍。三是農(nóng)村集體資產(chǎn)股份量化到人，明晰產(chǎn)權(quán)。對集體資產(chǎn)因地制宜地采取全部資產(chǎn)折股量化、部分資產(chǎn)折股量化或者土地承包經(jīng)營權(quán)折股量化等形式量化到人。對于插隊落戶、返城知青等人員，原則上以股權(quán)的形式兌付量化資產(chǎn)。農(nóng)戶量化后的資產(chǎn)股份，根據(jù)情況采取全額入股、按成員資格全額或部分入股、按“農(nóng)齡”分檔入股、存量資產(chǎn)與增量資產(chǎn)合并入股等不同形式，入股改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。這樣，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的成員真正成為了股民。
農(nóng)村集體所有制是由合作化、集體化形成的一種特殊所有制形態(tài)，推進改革要充分考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟具有排他性、封閉性和漸進性等基本屬性，根據(jù)不同階段研究采取不同的目標任務和政策舉措。深化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，既要解決集體經(jīng)濟由極少數(shù)人支配使用的問題，也要防止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制成果被侵吞。
在推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，必須守住“一個堅持、三個做到、四個有利于”的底線，即：堅持集體資產(chǎn)所有權(quán)，做到公平公正、公開透明、程序嚴密，有利于城鄉(xiāng)要素資源均衡配置和平等交換，有利于激活農(nóng)村資源要素和激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟活力，有利于保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，有利于形成農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定的內(nèi)生動力。
在上述基礎上，遵循以下原則：一是依法依規(guī)。推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革應遵循《土地法》、《土地承包法》、《婚姻法》、《繼承法》等法律的相關(guān)規(guī)定，以及地方性法規(guī)和指導性意見的相關(guān)規(guī)定，同時要注意兼顧不同法律、政策之間的兼容性和關(guān)聯(lián)性。二是因地制宜。推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不能搞“一刀切”，中央、省市出臺全國（全省市）通用的標準和規(guī)定也不太現(xiàn)實，應根據(jù)各地實際情況確定具體認定標準。三是因事制宜。推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革可按照“一村一策”、“一事一策”的辦法，將權(quán)利交給村民自己，通過合法性、公開性、民主性相結(jié)合，做到“復雜問題民主化、民主問題程序化”。四是尊重村規(guī)民約。推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革尚缺少權(quán)威的法律依據(jù)，在不違背現(xiàn)行法律法規(guī)基礎上，應充分考慮村規(guī)民約（與法律法規(guī)相悖的除外）等習慣法的力量，增進改革的可操作性，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。
九個需要探索的問題
中國各地在推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，普遍存在著幾個需要探索研究的問題：
1.關(guān)于思想認識問題。
基層干部對推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革存在的思想認識問題，比較有共性的有“五怕”：一怕難。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革是一項較復雜的系統(tǒng)性工作，政策性很強，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以參照，工作難度很大。二怕煩。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革程序復雜，工作量大，勢必更多牽制工作精力，難免存在怕煩情緒。三怕亂。農(nóng)村集體經(jīng)濟在發(fā)展過程中或多或少遇到過這樣那樣的問題，不少問題都是歷史形成的，基層干部不愿去捅“馬蜂窩”。四怕失權(quán)。開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革要求建立完善的組織治理結(jié)構(gòu)，凡涉及集體資產(chǎn)和集體經(jīng)濟組織成員切身利益的重大事項，都必須提交成員（代表）會議討論。一切權(quán)利運作都要在陽光下進行，基層干部因改革后失權(quán)難免會有失落感。五怕失利。長期以來，相對于財政資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村領(lǐng)導對集體經(jīng)濟收入的支配權(quán)更大，基層干部對推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革沒有積極性。
此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部反映最突出的是改制后集體經(jīng)濟組織成員普遍對股份（份額）分紅期望較高，沒有分紅的盼分紅，已經(jīng)分紅的希望分紅比例能每年遞增，而且村與村之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間集體經(jīng)濟組織成員還會互相攀比，這對基層干部造成了較大的壓力，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部都提出，擔心改制后分紅達不到集體經(jīng)濟組織成員的預期，會影響自己的威信和日常工作的開展。在村一級，村干部還提出，改制前村委會和集體經(jīng)濟組織的社會管理、公共福利、幫困救助等方面的開支都是“混賬、混用”，而改制后細化并落實這些開支，困難很大。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，主要問題是土地補償費不少已被鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于開發(fā)建設，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對改制工作能拖則拖，工作積極性明顯不高。
上述推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革中遇到的現(xiàn)實問題，并不是孤立存在，而是互相交織、互相影響的。要針對不同問題，尋找不同的辦法，通過有針對性的宣傳和有操作性的指導，妥善加以解決，才會收到好的效果。
2.關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)量化范圍問題。
中國農(nóng)村現(xiàn)有的集體經(jīng)濟組織是從人民公社時期的“三級所有、隊為基礎”演變而來的，與原生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊、人民公社相對應的分別是組級、村級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織。各級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照集體土地所有權(quán)歸屬和集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，依法經(jīng)營管理本組織集體所有的資產(chǎn)，任何公民、法人和其他組織不得侵犯。農(nóng)村集體資產(chǎn)的量化，是對被認定為屬于現(xiàn)有集體經(jīng)濟組織成員的共有資產(chǎn)，按照一定標準，采取股份的形式在本集體經(jīng)濟組織成員之間明晰產(chǎn)權(quán)的過程。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革不能突破原有集體經(jīng)濟組織的范圍，這是推進改革、制定政策的底線。
目前，各地對于集體資產(chǎn)量化范圍的認識還不盡相同：一種觀點認為，應當對集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)進行量化。這種資產(chǎn)量化方式易于操作，可以較好地規(guī)避土地等資源難以評估作價的問題，改革的困難會小一些。另一種觀點認為，應該把經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)均列入量化的范圍。這樣才能保證農(nóng)村集體資產(chǎn)的完整性，才是徹底的改革，才可以盤活農(nóng)村集體的全部資產(chǎn)，使其發(fā)揮更大的價值，更好地實現(xiàn)并保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。
應該說，上述兩種認識都有一定的理由。這是因為集體資產(chǎn)的范圍有狹義與廣義之分。狹義的集體資產(chǎn)僅指集體賬面資產(chǎn)，也就是經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)；廣義的集體資產(chǎn)還包括土地等資源性資產(chǎn)，資源的使用、處置、經(jīng)營收益分配也是集體資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容。
筆者認為，對于集體資產(chǎn)量化的范圍，在中央制定統(tǒng)一的標準前，各地可以先量化非資源性經(jīng)營性資產(chǎn)，暫不量化非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)。待經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，各方面條件允許，農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管制度比較健全后，則可以對這三類資產(chǎn)實行同步量化。
主張當前應將集體資產(chǎn)量化的重點放在非資源性的經(jīng)營性資產(chǎn)方面的理由，主要有以下幾點：一是農(nóng)村“三塊地”的權(quán)益，國家政策制度安排是：農(nóng)民承包田確權(quán)登記頒證到戶，長久不變；農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地實行與國有土地同權(quán)同價入市的改革；農(nóng)民宅基地用益物權(quán)歸農(nóng)戶持有，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓改革；二是非經(jīng)營性資產(chǎn)主要是公共使用的農(nóng)村集體資產(chǎn)，屬純公益性的，現(xiàn)階段沒有必要折股量化；三是農(nóng)村集體土地（包括農(nóng)村承包地）等資源性資產(chǎn)，只登記面積，一般不進行量化作價。目前土地等集體資產(chǎn)尚不能進入市場，價值一時難以顯現(xiàn)，評估缺乏實際意義；四是在股權(quán)設置方面，上海無論是產(chǎn)權(quán)制度改革還是撤制村隊集體資產(chǎn)處置，主要都以農(nóng)齡分配為主要依據(jù)，這是長期以來已得到了基層的充分認可。上海在農(nóng)齡統(tǒng)計時既涵蓋了現(xiàn)有的集體經(jīng)濟組織成員，也包括已過世曾經(jīng)的集體經(jīng)濟組織成員。以農(nóng)齡為股份設置主要依據(jù)的做法較好地體現(xiàn)了人與戶的有機結(jié)合，與農(nóng)村土地承包中“增人不增地、減人不減地”，以戶為單位的承包方式的總體精神是相一致的，體現(xiàn)了兩次分配注重公平的原則。
3.關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定問題。
目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的認定無法可依，多數(shù)處于鄉(xiāng)村自我管理的狀態(tài)，受當?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)觀念和歷史習慣等因素影響較大，“鄉(xiāng)土”色彩較濃。在具體實踐中，各地對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的認定方法各不相同，但歸納起來，主要是以農(nóng)民居住地和承擔農(nóng)村集體經(jīng)濟組織權(quán)利義務的情況作為認定標準。這種以戶籍作為集體經(jīng)濟組織成員認定標準的做法在各個地方的執(zhí)行情況也是不同的。
對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的認定需要一個明確的標準，而這個標準不能由集體經(jīng)濟組織自行制定。由于在短期內(nèi)制定一個全國統(tǒng)一的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認定標準也不現(xiàn)實，但城鎮(zhèn)化進程中或者“村改居”過程中對集體資產(chǎn)進行量化分配，不可避免地會遇到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認定的問題。筆者認為，各地可根據(jù)實際情況出臺地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認定的標準，制定操作細則。待條件成熟后，由全國出臺原則性的認定標準。總體考量是：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格應基于由該組織較為固定的成員所組成的具有延續(xù)性的共同體，其成員原則上應該在該組織所在地長期固定地生產(chǎn)、生活，形成事實上與該組織的權(quán)利義務關(guān)系及管理關(guān)系，并結(jié)合是否具有依法登記的該組織所在地常住戶口來認定。在此大前提下，對一些特殊或者疑難問題，可充分尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的自主權(quán)。
根據(jù)對發(fā)達地區(qū)不少農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制實踐的觀察與總結(jié)，以“特定時間集體經(jīng)濟組織所在地農(nóng)業(yè)戶口和對集體資產(chǎn)貢獻大小”作為依據(jù)，是目前能夠找到的認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的有效方法，將其作為認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的依據(jù)，既比較合理，也具有可操作性。
筆者認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定大致有兩個范疇：一般農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定和特殊群體成員資格的認定。后者可分為兩個類別：一是具有本村戶籍并居住在本村集體經(jīng)濟組織所在地，但未能對本集體經(jīng)濟組織盡義務的人員，例如未成年人、老弱病殘和其他喪失勞動能力的人；二是長期居住在本組織所在地，對本集體經(jīng)濟組織盡了義務而沒有本村戶籍或戶籍已遷移出去的人，例如超生子女、服役軍人等。
鑒于農(nóng)村各類人員的情況不同，在符合相關(guān)政策精神的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定應充分尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的自主權(quán)，遵循“尊重歷史、照顧現(xiàn)實、實事求是”的原則。在具體操作過程中，可把握以下幾個關(guān)鍵：一是涵蓋不同群體。農(nóng)村集體資產(chǎn)是各個歷史階段農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員勞動成果的累積，因此，成員資格的認定也應涵蓋各個階段的不同群體。二是權(quán)利義務對等。履行義務是享受權(quán)利的前提，成員享有的權(quán)利應與其對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔的義務和做出的貢獻相當。三是防止政策“翻燒餅”。成員資格的認定涉及每位農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的切身利益，應當采取一致的標準，不能實行雙重標準。四是堅持程序公開。由于廣大群眾對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的變化情況最了解，也最有發(fā)言權(quán)，應堅持程序的合法性與公開性相結(jié)合，將成員資格認定的決定權(quán)交給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，由他們充分協(xié)商、民主決定。五是杜絕侵犯權(quán)益。在成員資格認定工作中既要堅持少數(shù)服從多數(shù)，又要保護少數(shù)人的利益，防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人的合法權(quán)益。
4.關(guān)于股權(quán)（份額）設置問題。
在股權(quán)（份額）設置形式上，各地的做法不盡相同，主要區(qū)別在于是以“農(nóng)齡”還是以“人頭”為股份設置的依據(jù)，以及股份是否可以轉(zhuǎn)讓兩個方面。無論是產(chǎn)權(quán)制度改革還是撤村建居集體資產(chǎn)的處置，在股權(quán)（份額）設置上都應以“農(nóng)齡”為主要依據(jù)，這已得到了基層干部和群眾的充分認可。以“農(nóng)齡”為股份設置的主要依據(jù)，較好地體現(xiàn)了人與戶的有機結(jié)合。需要提出的是，農(nóng)齡是主要依據(jù)，但不是唯一依據(jù)，各地完全可結(jié)合具體情況在維持以“農(nóng)齡”為股份設置主要依據(jù)的基礎上，適當考慮其他因素，同時進一步研究將人與戶更有效地結(jié)合，以戶為單位發(fā)放社員證，并相應明確戶內(nèi)每個成員的股權(quán)（份額）。
當前股權(quán)（份額）設置所面臨的最大問題是是否設置集體股。一些地方在改制時設置了集體股，主要是出于兩方面的考慮：一是擔心沒有集體股，集體經(jīng)濟組織就失去了公有制性質(zhì)；二是集體經(jīng)濟組織目前承擔了大量的公共服務職能，需要通過設置集體股籌集公共事業(yè)所需經(jīng)費。而大部分地方則主張不設集體股，主要是因為如果改制時保留集體股，隨著城鎮(zhèn)化進程的急劇推進，集體積累逐漸增加，會再次出現(xiàn)集體股權(quán)屬關(guān)系不清晰的問題，需要進行二次改制；此外，集體股在集體經(jīng)濟組織變更或重組時還將面臨再分配、再確權(quán)的問題，極易產(chǎn)生新的矛盾。因此，上海、江蘇、浙江等地在改制時原則上不提倡設置集體股。當然，如果基層干部和群眾一致要求設置集體股，則應充分尊重群眾的選擇，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過公開程序自主決定。
對于城鎮(zhèn)化進程較快、已實現(xiàn)“村改居”的地方，應明確不設置集體股，其日常公共事業(yè)支出，可以通過在集體收益分配中提取公積金、公益金的方式來解決，其具體比例或數(shù)額由改制后的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員（代表）會議在討論年度預決算時決定。
5.關(guān)于改制后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)制度安排和治理結(jié)構(gòu)問題。
中國《憲法》明確規(guī)定，社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。這是《憲法》賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的明確的法律地位。《民法通則》將民事主體區(qū)分為公民和法人，法人分為企業(yè)法人、機關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人四類。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與企業(yè)等法人組織屬于完全不同的組織類型，其法人地位并未明確。有法律地位而無法人地位，導致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無法作為完整的市場主體參與經(jīng)營競爭，這個問題始終困擾著中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革。
對完成產(chǎn)權(quán)制度改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)制度安排和治理結(jié)構(gòu)，各地主要采取了三種形式：一是有限責任公司，二是社區(qū)股份合作社，三是農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟合作社。這三種形式中，有限責任公司是按照《公司法》進行工商登記的公司法人，但其股東只能在50人以下，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟組織成員成千上萬的特點不相適應，因此，改制的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只能采取隱性股東的做法，大部分集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利難以得到法律的認可和保護。社區(qū)股份合作社在工商部門登記的，主要是參照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》登記的法人，它有效解決了股東人數(shù)限制的問題，但由于社區(qū)股份合作社是較特殊的法人，對它沒有專門的稅收、財務制度，因此，在稅收、財務方面所執(zhí)行的是適用于公司法人的相關(guān)制度，在運營中社區(qū)股份合作社要繳納營業(yè)稅、城市維護建設稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、企業(yè)所得稅等各項稅賦，稅費負擔較重。無論是有限責任公司還是社區(qū)股份合作社，它們都對股東（集體經(jīng)濟組織成員）進行收益分配，而股東都要繳納20%的紅利稅（即個人所得稅），這在很大程度上增加了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的負擔（一般情況下，為增加農(nóng)民收入，紅利稅由公司、社區(qū)股份合作社代繳），影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制的積極性。農(nóng)村經(jīng)濟合作社是一種組織創(chuàng)新，不需進行工商登記，由縣級以上人民政府頒發(fā)證明書，并可憑此證明書申領(lǐng)組織機構(gòu)代碼證，分紅時不需要繳納紅利稅。農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟合作社不是法人主體，無法作為出資人對外投資，這在一定程度上影響了經(jīng)濟合作社的持續(xù)發(fā)展。
6.關(guān)于集體資產(chǎn)股份流轉(zhuǎn)問題。
在市場經(jīng)濟體制下，只有集體資產(chǎn)股權(quán)自由流轉(zhuǎn)，才能實現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，才能體現(xiàn)農(nóng)民所持集體資產(chǎn)股份的價值，也才能顯現(xiàn)它們作為生產(chǎn)要素的潛在市場價值。如果僅對集體資產(chǎn)確權(quán)，而不允許其股權(quán)流轉(zhuǎn)，那么，量化的集體資產(chǎn)就只能是“僵化的資產(chǎn)”。從長遠看，為充分發(fā)揮集體資產(chǎn)股份自由流轉(zhuǎn)的效應，應該賦予其流轉(zhuǎn)的權(quán)能。
然而，考慮到當前中國農(nóng)村社會的開放程度和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展狀況，根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟的排他性、封閉性和漸進性等基本屬性，目前農(nóng)村集體資產(chǎn)股份應嚴格控制在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，對外流轉(zhuǎn)的條件尚不具備。這是因為改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，其成員所獲得的股權(quán)，大多還是福利性質(zhì)的，在很大程度上還承擔著農(nóng)村社會保障的職能，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員也沒有將集體資產(chǎn)股權(quán)對外流轉(zhuǎn)的意愿。加之目前大部分地方未將土地資源納入改制的范圍，農(nóng)村集體資產(chǎn)的價值并未完全顯化。為了切實保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資產(chǎn)收益權(quán)，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，現(xiàn)階段農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)不宜對外開放流轉(zhuǎn)，以防止外來資金進入后控股和侵吞農(nóng)村集體經(jīng)濟。當然，將來隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)價值的不斷顯化，股權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管制度的不斷健全，可以在風險可控的前提下試行農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)對外開放流轉(zhuǎn)，逐步探索生產(chǎn)要素的流動方式。
7.關(guān)于新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)完善問題。
目前已完成產(chǎn)權(quán)制度改革的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，其董事長或理事長大多仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記或村書記兼任（書記多為外派的，往往不是本集體經(jīng)濟組織成員）。這種做法在改革起步時，體現(xiàn)了強有力的組織保障，也符合農(nóng)村的實際情況，但與集體經(jīng)濟組織的本質(zhì)特征并不相符，長遠來說還需進一步規(guī)范。由于長期以來村級組織的運轉(zhuǎn)經(jīng)費主要依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟來保障，一些村改制后，并未真正實現(xiàn)村委會經(jīng)費和集體經(jīng)濟組織經(jīng)費分賬管理、分賬使用；同時，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的董事會或理事會、監(jiān)事會成員大多仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導和機關(guān)干部、村領(lǐng)導班子成員等兼任，管理上仍沿用原有管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織的方式，難以真正改變政府主導的固有模式，一定程度上也缺乏駕馭市場經(jīng)濟、適應市場競爭的能力。
筆者認為，要進一步健全各級農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的職能，加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織重大項目投資、大額度資金使用、資產(chǎn)變動、收益分配方案、財務審計和重要人事安排等重大事項的審核。全面建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站，由農(nóng)經(jīng)站具體承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理的日常工作。改制為有限責任公司和社區(qū)股份合作社的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理機構(gòu)，則按照相關(guān)法律政策規(guī)定來操作。改制后成立的農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟合作社依法代表全體成員行使農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)，是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的主體。經(jīng)濟合作社依照章程建立成員代表會議制度、成立理事會和監(jiān)事會。成員代表會議是改制后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權(quán)力機構(gòu)，凡涉及集體資產(chǎn)和成員切身利益的重大事項，必須提交成員代表會議討論，經(jīng)2/3以上代表同意方可實行，并及時上報給上級集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。理事會作為成員代表會議的執(zhí)行機構(gòu)，負責經(jīng)濟合作社的日常事務管理工作。監(jiān)事會作為監(jiān)督機構(gòu)，代表經(jīng)濟合作社全體成員對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理活動進行監(jiān)督。經(jīng)濟合作社理事會理事和理事長候選人應當具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格，奉公守法、熟悉經(jīng)營管理、善于組織協(xié)調(diào)、在成員中有一定的聲望。理事會理事和理事長由成員代表會議一并選舉產(chǎn)生。經(jīng)濟合作社理事會可以聘用職業(yè)經(jīng)理人來經(jīng)營管理經(jīng)濟合作社。經(jīng)濟合作社監(jiān)事長由上級集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會委派，監(jiān)事會監(jiān)事由成員代表會議選舉產(chǎn)生。
8.關(guān)于新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會或社區(qū)管理關(guān)系問題。
事實上，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織仍然承擔了村委會或社區(qū)公共管理的職能和相應的費用，長期以往這既會影響甚至拖累新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展，又易引發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員與村委會或社區(qū)居民之間的矛盾。
應積極創(chuàng)造條件，加快理清改制后農(nóng)村基層組織政治職能、公共服務職能和經(jīng)濟職能的關(guān)系。村級黨組織要發(fā)揮好領(lǐng)導核心的作用，領(lǐng)導和支持基層各種組織依法行使職權(quán)。村民自治組織要依法開展群眾自治，搞好自治管理和公共服務。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責集體經(jīng)濟的運營和管理，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，提高集體經(jīng)濟組織成員的財產(chǎn)性收入。
推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革后的一項重要制度安排就是逐步理清村經(jīng)關(guān)系。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村委會在職能、經(jīng)費、人員等方面逐步實行分離，重點是經(jīng)費的分賬使用和分賬管理。這項改革在廣東東莞、江蘇蘇州等地都已進行了有益的探索。筆者認為，在城鎮(zhèn)化進程很快、已經(jīng)撤村建居的地方，原村委會承擔的社會管理職能可以轉(zhuǎn)交相應的社區(qū)（居委會），相關(guān)費用納入社區(qū)（居委會）財政支出予以保障。在不撤制村隊的改制地區(qū)，要創(chuàng)造條件，全面推行分賬管理。區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟條件較好的，可依據(jù)村委會主要承擔基本公共事務職能的要求，相關(guān)費用逐步由財政予以保障；新型集體經(jīng)濟組織承擔經(jīng)濟職能，主要負責集體資產(chǎn)經(jīng)營管理，并按章程提取相應經(jīng)費用于本村公益事業(yè)支出。改制后確受區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力所限的，應重點加強經(jīng)濟賬目管理，做到村委會與村經(jīng)濟組織進出賬目清晰，不搞混賬。要規(guī)范財務收支行為，建立相關(guān)審批制度，充分遵循民主程序，嚴格執(zhí)行財經(jīng)紀律。
9.關(guān)于改制后農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展問題。
推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革不僅是要進一步明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的新型經(jīng)濟主體，更重要的是，要促進農(nóng)村集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，讓農(nóng)民共享集體經(jīng)濟發(fā)展的成果。
總體來看，城鎮(zhèn)化進程較快的地區(qū)，在一定程度上受到規(guī)劃、土地等方面的制約，新項目難以引進，老項目難以發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展后勁不足。同時，由于缺少相關(guān)政策的扶持和專業(yè)經(jīng)營人才的支撐，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不宜盲目投資，而應視自身條件，因地制宜確定發(fā)展方式。
筆者認為，在面上，目前村級集體經(jīng)濟組織自主經(jīng)營的，一般以發(fā)展物業(yè)不動產(chǎn)經(jīng)營為主，盡可能減少經(jīng)營風險，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民長期獲得收益。當然，在人力、經(jīng)濟等條件允許的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也可以利用各類資源，通過托管或者入股的形式參與經(jīng)濟開發(fā)，將農(nóng)村集體擁有的各類資產(chǎn)和潛在優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的增收能力，不斷發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。
總結(jié)各地經(jīng)驗，當前和今后一個時期，中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革要以保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的合法權(quán)益為核心，以創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革形式為手段，以建立農(nóng)村集體資產(chǎn)、資金和資源運營管理新機制為要求，建立歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、監(jiān)管有力的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度，確保農(nóng)民收入持續(xù)增長。
為加快推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，筆者對改革進程中亟待解決的共性問題提出兩點建議：第一，落實稅費減免政策。對改制為有限責任公司、社區(qū)股份合作社的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照股份向成員進行收益分配的，暫緩征收個人所得稅；或?qū)⒎旨t所得計入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的工資薪金，對超過月均3500元的部分，再按規(guī)定征收個人所得稅。上述政策，可以在全國農(nóng)村改革試驗區(qū)內(nèi)先行先試，取得經(jīng)驗后再逐步向全國推開。第二，加快啟動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法。目前中國對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還沒有專門立法，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一直無名無實，實踐中村民委員會往往代行了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權(quán)利和職能。要抓緊開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法調(diào)研，制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》或者相關(guān)條例，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位，明確其組織形式、職能定位和管理辦法。
作者介紹：
方志權(quán)畢業(yè)于上海交通大學，管理學博士，經(jīng)濟學博士后，研究員。現(xiàn)為上海市委農(nóng)辦研究室主任、市農(nóng)委政策法規(guī)處處長。主要研究領(lǐng)域為都市農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟、“三農(nóng)”政策法規(guī)。主持和參與國際和省部級重大決策咨詢課題20多項。多項研究成果獲得上海市政府決策咨詢研究成果獎一、二、三等獎和上海市哲學社會科學成果著作獎。著有《城市化進程與都市農(nóng)業(yè)》、《“三農(nóng)”政策通》、《城市蔬菜綜合競爭力研究》、《城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)民利益保護研究》、《都市農(nóng)業(yè)概論》、《創(chuàng)建都市農(nóng)業(yè)》等。
注：本文主要內(nèi)容刊載在《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2014年第7期。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：東方早報-上海經(jīng)濟2014-10-17
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