本文利用2013年中國東部、中部、西部4個省(市)“農民上樓”問卷調查數據，對“農民上樓”后財產權利的變化進行描述性統計分析，通過數據包絡分析方法評估其財產權利的損益情況。結合訪談及相關資料，本文發現：“農民上樓”后財產權利邊界明確，物權顯著增加，集體利益分享權以不同形式實現，但用益物權實現度較低；農民整體上財富積累能力降低，不利于其長遠發展。“農民上樓”后的物權、集體利益分享權和用益物權等財產權利的投入產出效率差異較大，影響農民的投資行為和拆遷意愿，導致征地拆遷成本增加。
一、問題的提出
根據相關法律，農民擁有三類財產權：一是物權。農民對其合法的收入、房屋、生活用品、生產工具、原材料等不動產和動產享有所有權，合法的儲蓄、投資及其收益受法律保護。二是集體利益的分享權。集體成員依法對本集體所有的不動產和動產行使成員權，例如根據集體決定的土地補償費等費用的使用和分配辦法，獲得相應的補償等。三是用益物權。農民依法享有農村土地承包經營權，對由農民集體使用的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益和土地承包經營權流轉的權利①，享有宅基地使用權，依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利②。然而，因存在超法律限制，“集體”只能是有限的土地所有權人(于建嶸，2009)，而農民與土地有關的財產權利均為集體所有權的延伸，由此導致與土地相關的財產權利界定和實現存在不確定性。張靜(2003)發現，在實踐中多種土地規則并存以“備”選擇，根據利益競爭對規則做出取舍，通常力量大者對選擇有影響力，土地使用規則隨著利益、力量的變動而不確定。
城市擴張過程中，城市郊區土地被征收或在農村地區開展土地綜合整治，農民由原先在村落的分散居住搬入單元式樓房集中居住，這一現象被稱為“農民上樓”。本研究重點關注城市郊區征地拆遷型“農民上樓”。“農民上樓”后“一夜暴富”和失地導致的生計困難現象都常常出現在公眾視野，學術界認為，社會在利益上和認識上對“農民上樓”產生巨大差距的主要原因在于，土地制度模糊和土地的非市場平等交換導致了同地不同價。第一，作為農村最重要的制度安排，土地財產權利被有意地模糊(柯華慶，2010)，資本、土地、權力“三位一體”地推進城鎮化，大量的非公共利益性質的征地行為對農民土地發展權造成侵害(黃祖輝、汪暉，2002)，征地過程中的利益邊界、是非邊界和行動邊界都模糊不清，缺少實現利益均衡的公平公正標準(祝天智，2014)，導致“農民上樓”致貧等不良后果(陳錫文，2010；鄭風田等，2007)。第二，非市場等價交換使農民土地權利未能得到相應補償。曾令秋等(2006)發現，征地制度導致的土地價格“剪刀差”，是行政強制手段對農民土地所有權權益的剝奪，征地過程中農民的土地所有者利益未能按照市場化原則得到充分補償。王修達(2008)認為，土地原用途補償、被征地農民生活水平不降低和土地市場價值補償分別是征地補償的最低標準、政策標準和最高標準，政府通過限制農地直接進入市場的權利剝奪了農民的土地開發權，是一種強加于人的地價。
已有研究對“農民上樓”過程中財產權利變化及原因的描述和分析，總體看來仍有三個問題進一步分析：①如前所述，農民的財產權利有三類，“農民上樓”后財產權利的具體發生了哪些變化，其綜合損益是怎樣的？②不同研究的樣本分析表明，“農民上樓”是獲益還是損失存在較大的分化，但分化的原因是什么？③能否通過制度修正或調整降低“農民上樓”對農民財產權利的負面影響？本文擬對2013年開展的“農民上樓”問卷調查數據進行描述性分析，進而通過數據包絡分析(DEA)方法評估“農民上樓”后的財產損益情況，回答上述三個問題。
二、“農民上樓”后財產權利變化的描述性分析
(一)調查及數據說明
2013年5月和12月，中國社會科學院農村發展研究所“城鎮化背景下集中居住區農民生活質量研究”課題組開展了問卷調查。課題組采取典型案例調查方法，根據前期研究和調查經驗，選擇了東部、中部、西部4個位于城市郊區、具有代表性的大型農民集中居住區進行調查。這4個社區分別為：北京市房山區萬紫嘉園社區、河南省安陽市滑縣錦和新城社區、四川省成都市溫江區瑞泉馨城社區、重慶市沙坪壩區豐文五里社區。通過隨機抽樣選擇農戶③進行入戶問卷調查，課題組獲取有效樣本466個。樣本農戶平均家庭人數和戶籍人數分別為3.82人和3.46人，受訪者在調查時的平均年齡為49.7歲(最大為84歲，最小為18歲)，平均受教育年數為7.9年，進入集中居住區的年份為2005-2013年。表1列出了樣本的基本情況。
(二)“農民上樓”后財產權利變化情況
1.物權變化。“農戶上樓”后住房面積發生了較大變化。“農民上樓”前，樣本農戶平均舊房建筑面積為199.46平方米，人均46.35平方米；“農民上樓”后，戶均住房建筑面積117.45平方米，人均32.68平方米，分別減少82.01平方米和13.67平方米。
在447個有效樣本中，農戶舊房建造年代在1979年以前的為71個，1980-1999年的為287個，2000年以后的為89個，分別占樣本總數的15.9%、64.2%和19.9%，其中部分房屋進行過翻新。根據受訪者評估，拆遷時戶均舊房重置價值④為7.58萬元，其中，最小的0元，最大的50萬元。“農民上樓”后，戶均建造或購買新房直接花費12.43萬元。根據不同類型房屋(獨棟、聯排、多層、高層)在調查時的建筑成本粗略估算⑤，新房戶均建筑成本為17.98萬元，低于舊房農戶估值和建新支出之和。
在446個有效樣本中，“農民上樓”后，戶均獲得現金補償金額(含補償、獎勵、補助等，下同)9.44萬元，包括舊宅基地使用權補償、拆舊房補償、建新房補助、附屬物補償、先搬遷獎勵、困難補助等。
2.集體利益分享權變化。“農民上樓”后集體財產權利發生了根本變化，農民的集體利益分享權也隨之變化。調查顯示，集體財產權利變化主要有兩種類型：一種類型是村集體消失，集體財產按照一定原則被一次性分到成員手中。這類方式操作簡便，最為常見，被戲稱為“分光吃光，身體健康”，一般體現在“農民上樓”后的現金補償中。第二種類型是集體資產以新的形態出現。例如，成都市溫江區采取“兩股一改”制度(集體資產股份化和集體土地股權化、改革完善農村集體經濟組織形式和治理結構)，將過去集體所有的公益性資產和經營性資產變為適合城市發展的新的資產，如農貿市場、店鋪等，產生的經營性收益按照集體經濟組織成員認可的規則進行分配，體現在“農民上樓”后的收入中。
土地集體所有制度使農民的土地承包經營權、宅基地使用權、征地補償費等財產權利與集體高度相關，形成了中國特色的農民財產權。土地的三個屬性(基于自然的生產屬性、基于社會的生活屬性、基于政治的穩定屬性)之間密切聯系，導致市場難以建立土地權利交易的價格機制，交易價格的確定傾向于采取具有威權和話語權一方的解釋，會使缺乏話語權的一方權利受損。“農民上樓”后集體財產權利被分解到農戶，過去集體和個人之間模糊的財產權關系變成了清晰的個體財產權利。過去因不具有土地處分權而導致難以定價的房屋，在“農民上樓”后可以實現市場化交易。問卷調查數據顯示，“農民上樓”所獲得的補償總金額與舊房宅基地面積、舊房建筑面積顯著相關，與承包地面積也呈現出正相關關系，后三者數量越大，“農民上樓”獲得補償總金額越高，整體上能夠彌補損失。但是，調查同時表明，農民為獲得這種“清晰”的產權支付了成本，除房屋、農業基礎設施等實物成本外，還包括農業經營權、農村建設用地上從事非農經營的發展權等機會成本。
3.用益物權變化。“上樓”前，樣本農戶中411戶有承包地，戶均承包土地3.91畝，最小值0.2畝，最大值100畝。“上樓”后，樣本農戶的承包地全部被征收，承包地面積為0。
“上樓”前，樣本農戶戶均舊房宅基地面積299.43平方米，人均69.31平方米；“上樓”后，戶均房屋占地面積28.60平方米，人均9.33平方米，分別減少270.83平方米和59.98平方米。其中，有396個樣本農戶因入住高層或多層住宅，無法計算其新房宅基地面積或占地面積，也未得到土地部門頒發的土地使用證，因此回答為“0”，表示截至調查之時，這部分受訪者沒有獲得宅基地或住房占地使用權。
4.財富積累能力變化。用增加的收入減增加的支出，得到增加的收支結余，可以看出農戶財富積累能力的變化。如表2所示，“上樓”后農戶收入和支出存在較大變化⑥。戶均增加的收支結余為-1284.61元，其中，收入增加6898.44元，支出增加8183.05元；中位數為-2600元，收入增加的中位數為1000元，支出增加的中位數為5700元。這表明，“上樓”后部分農戶實現了增收，但因開支增幅更大，在整體上顯示為生活水平降低。
樣本農戶收支變化情況顯示出極大的差異性。相關系數檢驗不能證明農戶收入和支出變化是某一項或者幾項因素的影響。但是，調查數據統計和筆者調查中的直觀感受表明：
“上樓”后農戶收入增加的前三個原因依次為：非農經營收入增加、工資性收入增加和轉移性收入增加。①部分農戶“上樓”后經營商鋪、餐館等，收入增幅較大，拉高了平均值；②受訪者均表示“只要想找工作就能找到”，有勞動力家庭的工資性收入增加有保障；③老年人(男60歲以上、女50歲或55歲以上)可直接領取失地農民養老金，每月800～1600元不等，有老年人的家庭總收入大幅提高。
“上樓”后農戶收入減少的原因主要是，典型調查集中于城市郊區，農業大戶、農村非農產業經營者等對農業和農村依賴度高，“上樓”后相關收入大幅減少。
影響農戶開支增加的因素從大到小依次為：食品開支、其他開支(主要是購車及相關支出)、人情開支、水電開支和物業管理開支。“農民上樓”后支出增幅大于收入增幅，相對于“上樓”前，農戶財富積累能力下降。
經營土地情況。“上樓”前，有369個樣本農戶經營土地，占461個有效樣本的80%。其中，經營土地面積超過3畝的占36.6%；戶均經營土地3.84畝，最多的100畝。“上樓”后，戶均經營土地0.04畝。土地經營收入變化方向上，有12個樣本農戶表示“土地經營收入增加”，戶均增加2142.5元；225個樣本農戶表示“土地經營收入減少”，戶均每年減少4889.1元，最多的一戶每年減少11.5萬元。
養殖情況。“上樓”前，有340個樣本農戶飼養牲畜，占樣本農戶的73%。其中，261個將部分或全部牲畜用于銷售，年均凈收入3721.24元，養殖凈收入在3000元以下的占73.18%，3001～6000元占14.18%，6001～9000元、9001～12000元和12000元以上分別占4.98%、3.45%和4.21%，最多的一戶年養殖凈收入10萬元。“上樓”后，由于缺乏養殖空間，無一家飼養牲畜。
“農民上樓”后的就業情況不樂觀。“上樓”后，受訪者年均工作時間144.5天，其中，年均工作時間在3個月以下的占一半。值得注意的是，“上樓”前經營土地面積在3畝以上的樣本農戶中，在“上樓”后，有70名完全失業，占41.4%；有26.6%的受訪者“擔心自己找不到工作”；29.6%的受訪者“擔心即使有工作，也賺不到足夠的錢”。“上樓”前有養殖凈收入的樣本農戶，“上樓”后年平均工作時間為132天，其中，完全失業的占到49.8%，年工作時間超過半年的僅有39.8%；從按照“上樓”前養殖凈收入水平對樣本農戶的分組看，表現最好的是6001～9000元組，完全失業和年工作時間在10～12個月的比例分別為30.8%和61.5%；“上樓”前年養殖凈收入超過12000元的受訪者中，“上樓”后完全失業的比例高達63.6%。
從長期看，“農民上樓”后財富積累能力偏低。進一步計算表明，“農民上樓”后家庭人均儲蓄率為0.02%，即便收入最高20%的農戶，儲蓄率也僅為18%，而最低收入20%的家庭，儲蓄率為-36%，遠低于各類數據計算的儲蓄率⑦。“農民上樓”后恩格爾系數高達46.86%，2013年我國城鎮和農村居民家庭恩格爾系數分別為35%和37.7%。原因可能是：①收入偏低導致了居民儲蓄率偏低。受訪者人均純收入為14288元，分別為2013年全國居民人均可支配收入和城鎮居民人均可支配收入的78%和54%。②“農民上樓”后收入雖然遠低于城鎮居民，卻大幅高于農村居民，加上數額不菲的拆遷補償款，造成“一夜暴富”，刺激了消費意愿。加上并不樂觀的就業情況，“農民上樓”后財富積累能力普遍呈現下降態勢。
三、“農民上樓”后財產權利投入產出效率估計
(一)指標選擇和數據處理
本文將農民“上樓”前所擁有的一系列財產權利和其他權利視為投入，將“上樓”后的財產權利和其他權利視為產出，對投入產出各項指標進行無量綱化處理并取算數平均值后⑧，構建“農民上樓”后財產權利變化的相關指數，如表3表示。
“農民上樓”后，被征地農民補償⑨依據三個方面：①物權情況，包括房屋、承包土地上的青苗以及其他附屬物；②農民家庭人口情況，包括勞動力安置、社會保障等：③集體所有土地情況，包括宅基地等建設用地和耕地等，由集體自主決策分配方案。但在實踐中，除指定地點(安置小區)的住房安置和符合條件失地農民的社會保障外，不同農戶所獲得的補償內容和數量存在較大差異，如貨幣補償、勞動力安置等，有的地方還有商鋪安置和其他形式的補償安置，農戶往往難以準確描述其“上樓”損失及獲得的相應補償。其原因在于，一方面，地方政府對于農民財產權利的認識不統一，例如對承包地和宅基地的權益歸屬存在爭議，有的認為它們是農民的“用益物權”，有的則認為土地歸集體所有，農民不能主張其財產權利。另一方面，農戶不僅存在經濟上的顯著分化(如房屋數量和估值)，而且在社會屬性上也存在較大差異，更強的話語權(如村社干部)、上訪行為等都能作為與地方政府“討價還價”的籌碼。因此，無論從降低交易成本、提高拆遷效率的角度還是從維護社會穩定的角度考慮，地方政府都傾向于模糊農民財產權利，采取“打包”補償的辦法。農戶獲得補償的內容和數量單位不同，且難以量化，采取一般的投入產出分析方法無法估計農戶的綜合損益。但可以肯定的是，農戶的土地承包經營權和宅基地使用權、舊宅、農業經營能力等都是因“上樓”而必須付出的成本，新社區房屋、勞動力安置、貨幣補償等則是“上樓”的產出(收益)。投入屬性與產出屬性符合正向性關系，而且“上樓”農戶具有同質性，他們均因拆遷而失去原有財產權利，且基本能夠就是否接受以及調整補償方案做出獨立決策。在這種情況下，采用數據包絡分析方法(DEA)評估“農民上樓”的投入產出效率，具有較強的優越性。
作為一種非參數統計估計方法，DEA常用于評價具有多個投入和多個產出的獨立決策單元(DMU)間的相對有效性。將輸入最小、輸出最大的決策單元所形成的生產前沿面作為目標，其他決策單元的效率與處在生產前沿面的決策單元的效率的比值即為評價效率。本文假設每一個樣本農戶都能夠獨立參與補償方案的談判，并獨立決策，將財產權利作為“投入項”，所獲得的補償作為“產出項”，投入產出率最高的樣本作為效率邊界，用其他樣本與之比較以衡量其效率。
值得注意的是，DEA是在一個具有多投入多產出系統中評價各個DMU之間的相對效率，因此，即便效率值為l，也不代表沒有改進之處。本文研究基于規模報酬可變的假設，將“農民上樓”綜合損益的投入項和產出項分別確定為農民物權、用益物權、財富積累水平三類，由于“農民上樓”的投入是既定的，而產出可以“討價還價”，因此使用BCC產出導向型模型評估“農民上樓”財產權利效率。假設存在R個決策單元DMU，每個DMU都包含m個投入和n個產出指標，DMU0的第i個投入、j個產出向量分別是X0i和Y0i(X0i大于等于0，i等于l,...m,j等于l,...,n)，產出權重向量和投入權重向量分別是U0j和V0i，效率為E0。BCC產出導向型模型表達如下：
(二)DEA結果分析
將指標缺失樣本剔除后，利用MAXDEA軟件，對383個樣本農戶(DMU)進行評估。根據“農民上樓”財產權利投入產出效率()分組標準，將樣本農戶分為四類：高效率(=1)、較高效率(0.8≤＜1)、中等效率(0.6≤＜0.8)和低效率(＜0.6)投入產出。383個樣本財產權利投入產出效率分組情況如表4所示。
規模報酬可變假設下，383個樣本農戶中有53個的財產權利投入產出技術有效，形成了效率前沿面。以此為標準，計算未達有效率的農戶的物權產出、用益物權產出和財富積累能力產出相對于有效率農戶的差距。從總體上看，財富積累能力產出不足率最高，其后依次為物權和用益物權。三類產出效率之間存在差異的原因可能在于，不同財產類別的議價空間存在較大差異，土地本身的價格彈性較小，物權和勞動力安置等方面存在較大議價空間。一方面，根據現行法律，征收耕地的土地補償費有“為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍”的嚴格限制，農戶很難就土地本身相關權利與地方政府議價。另一方面，法律并未對住宅、生產性用房等物權以及勞動力等補償標準做出明確規定，由此議價主要集中在此。
不同類別財產權利投入產出效率的差異會對“農民上樓”的行為和意愿產生直接影響。從目前的情況看，“農民上樓”不可逆，土地財產權利只能由集體讓渡給國家，是典型的一次性博弈，因此，一旦進入征地拆遷程序，農戶會盡可能多地向政府和集體“要價”。例如，將未成年子女和新增人口(媳婦、女婿等)作為勞動力獲得額外補助，將生產用房等同于住宅獲得房屋拆遷補償，或者將子女和老年人分戶等。地方政府往往會同意農戶一定額度內的補償要求。筆者在調查中遇到過極端情況：某被征地農戶在耕地上種植名貴花木，畝均附屬物價值超過100萬元，且不能隨意移動。該農戶認為，應按損失給予每畝100萬元補償。拆遷組(鎮政府)認為，農田植樹是違法行為，但考慮到農戶確實存在較大損失，可按法律規定的最高標準給予補償。雙方出價差距過大，導致該農戶與鎮政府發生對抗。鎮政府最終設法籌資，給予該農戶畝均20余萬元的補償，遠高于當地平均補償水平。這種情況下，如果有被拆遷的預期，農戶就會產生加蓋房屋、農田種樹、合戶(分戶)等行為，表現出拆遷意愿顯著降低。
進一步分析，不同特征樣本在“上樓”過程中財產權利投入產出效率存在差異。如表5所示，16～29歲年齡段的受訪者在高效率組別中占比22.0%，顯著高于其他年齡段；受教育年數多的受訪者在高效率組別的占比更高，在低效率組別的占比更低；北京萬紫嘉園社區處于高效率組別的占比23.8%，低效率組別的占17.5%，而重慶豐文五里社區上述兩個占比分別為7.7%和19.0%。
不同特征農戶(或受訪者)之間財產權利投入產出效率的差異表明，在投入固定時，“農民上樓”的產出還有較大改進空間。這至少有四層含義：一是結合描述性分析，“農民上樓”過程中，經濟基礎越好的地區，“議價能力”越高的農戶，其投入產出效率就越高。反過來，財產投入產出效率低的農戶在“上樓”過程中其利益可能受到侵害。這也是在“農民上樓”后財產權利變化問題上，社會、學界乃至決策層都存在較大爭議的原因。二是在不斷的比較中，“農民上樓”為了“不吃虧”，會盡量向投入產出前沿面靠近，原有征地模式會面臨“產出”即各類征地補償成本不斷攀升的挑戰。三是“農民上樓”財產權利變化的方向和程度與農民原有財產權利有關，但標準、內容等都有較大靈活度，其間還包含了更加復雜的因素，如農民社會身份、所屬地方等。四是農戶之間的這種差距，會進一步刺激部分農戶不滿補償方案而采取各種方式與拆遷方“討價還價”。
四、主要結論
財產權源于對物的充分利用以支持人類發展的期望。契約社會的分工和協作大幅提升了生產效率，社會成員放棄了自然社會的財產權利，把所有可以向政治社會里的法律尋求保護的事宜均交由社會去處理，財產權體現的是公共意志對權利界定以及實現權利的價值(查爾斯·K.羅利，2007)。但與此同時，每個人都希望最大限度降低別人對自己福利的影響，由此公共財產被分割、界定邊界、達成協議，形成私有財產使個人獨立性最大化，私有財產成為個人福利的保證。已有大量研究表明，“農民上樓”對于土地資源集約利用、公共產品有效供給等方面有突出貢獻，暗含了公共意志對財產權利再分配的作用。如前所述，“農民上樓”后財產權利資產化的可能性增加，但由于“上樓”前農民財產權利存在不確定性和模糊性，使農民對其財產權利的保護十分有限，很難從單一視角評價“農民上樓”對其財產的影響方向，難以計算“上樓”帶來的綜合損益。此外，“農民上樓”后整體福利水平比過去有所增進，但長遠的發展并不樂觀。進一步地，農民物權、集體財產分享權和用益物權在拆遷過程中存在不同的投入產出效率，會影響農民的投資行為和拆遷意愿應增加對集體產權(用益物權)的補償，提高集體和農民在安置方案的話語權。此外，注重提高社會資源配置的有效性，強調土地的生產功能，加快建立法治化的農村土地使用權出讓和經營權流轉市場。
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2017年第3期
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