湖北武漢市郊的汪集街道，在２００１年鄉鎮改革中，由兩個鄉鎮合并而成，從而形成了具有１０萬人口、共５２個村（社區）的巨型鄉鎮，其鄉鎮干部一直保持在４５個人左右；又因同時進行了事業單位“以錢養事”改革，除計生等少數站所外，其他七站八所的干部基本上都分流出去了。鄉鎮改革以來，汪集街道基本上成了“維持型”政權，鄉鎮干部疲于奔命，卻受制于治理負荷過大，難有作為。
為了實現有效治理，汪集街道想了不少土辦法。最近幾年，終于將這個辦法確定下來。其基本做法是，在原管理區的基礎上，重新設立總支。每個總支配備４－５名干部，作為街道黨工委和辦事處的派出機構，全權處理鄉村治理事務。因干部不夠，汪集街道共召回了２０多名已經分流出去的“以錢養事”人員。這些人員，農村工作經驗豐富，且正值壯年，真是人盡其才。街道黨工委書記說，總支幾乎就是街道的“防火墻”和“沖鋒隊”，但凡鄉村治理的重要任務，如突發事件、征地拆遷等中心工作，總支都沖在前線，街道黨工委的壓力頓時減輕不少。通過恢復總支這一治理層級，汪集街道有效解決了治理幅度過大所帶來的治理負荷過重的問題，重新激發了鄉村治理活力，讓鄉鎮干部騰出手來做更多的事。
無獨有偶。山東臨朐縣在２００１年以來的幾次鄉鎮改革中，也大量撤并鄉鎮，其負面效果越來越明顯。一些被合并的小鎮，因地處偏遠，不受中心鎮的重視，鄉村治理績效急劇下滑。近些年來，為了解決這一問題，臨朐縣一方面通過“管區變社區”的做法，增強鄉鎮的服務能力；另一方面，則將那些偏遠小鎮重新單獨建制，如通過建立生態旅游區、經濟開發區的名義，重新建制了４個被合并的小鎮。重新獨立建制后，這些鄉鎮的鄉村治理效果立竿見影。最為典型的是嵩山生態旅游區，在撤并的十余年間，當地老百姓形容該地已成“淪陷區”，經濟發展落后，地下邪教猖獗，老百姓對黨和政府的怨氣比較重。而獨立建制后，黨員干部對癥下藥，通過紅色文化建設及干部下沉到社區等措施，建立了親密的干群關系，鄉村治理很快走上了正軌。
我國的鄉村兩級治理單元，是經過多年的歷史探索而形成的。它不僅涉及到基層政權建制，還與人民群眾長期的生產生活中形成的社會關系網及認同感密切相關，具有深厚的歷史和制度合法性。如果治理單元與基于血緣和地緣關系形成的共同體相契合，則鄉村治理就很容易有效援引多種治理資源，大大減輕治理負荷；反之，鄉村治理很可能因治理負荷過大而陷入困境。
過去，因為農民負擔過重，需要通過精簡機構和人員，通過撤鄉并鎮、合村并組來減少財政供養人員。現在大多數地區已不存在這一歷史局限。當前，我國正在推進鄉村振興戰略，治理任務必然加重，對治理有效的要求更高。在這種情形下，保持社會活力，慎重對待基層治理單元，甚為關鍵。
（作者系武漢大學社會學系研究員）
中國鄉村發現網轉自：中國農業新聞網-農民日報 2018-06-09
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