黨的十九大作出了實施鄉村振興戰略的重大決策部署，提出“必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”。2018年2月4日，黨中央、國務院又以一號文件的形式發布了《關于實施鄉村振興戰略的意見》，并提出要實施鄉村振興立法。2018年5月31日，中共中央政治局審議《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》，形成了今后5年落實中央一號文件的政策框架。對鄉村振興是否可以立法，立法的時機是否成熟，應該如何立法，立法的框架以及基本法律制度應該有哪些，大家見仁見智。筆者認為，鄉村振興立法很有必要。
鄉村振興立法的必要性
首先，鄉村振興立法是實現重大改革與創新必須于法有據的需要。鄉村振興涉及到國計民生的三農問題、新時代社會矛盾的有效解決。它是黨中央作出的重大決策部署，是一項涉及鄉村發展的重大改革，要得到順利推行，必須為之提供法律依據，使之在法治軌道上運行。特別是在三農問題改革已經進入深水區的當下，困難與問題非常多，迫切需要立法先行。而作為一部基礎性、綜合性的法律，鄉村振興立法，必將為振興鄉村提供法律支撐，為鄉村振興戰略的實施提供手段和路徑。
其次，它是督促各級黨和政府履行鄉村振興職責的需要。鄉村振興，不僅需要廣大農民的努力，更需要各地黨政機關采取有力措施加以推行。而可以采取哪些措施、黨政有哪些職權、應當履行哪些職責，都必須在法律中予以明確，在立法中明確授權，體現法無授權不可為的法治要求。如果沒有法律的依據，便有違法之嫌疑，會導致不作為問題。鄉村振興的立法，可為公權力機關在鄉村振興中積極作為、防止不作為、督促各級黨和政府履行鄉村振興職責提供保障。
再次，它是將黨的基本方針及時轉化為國家法律的需要。鄉村振興是黨的十九大確定的一項國家戰略，并以中央一號文的形式發布，在黨章中也有所體現，但都屬于黨的基本政策和方針范疇。這項黨的基本方針政策對我國鄉村發展與振興具有總體性指導意義，不僅是制定法律的依據，也要求國家權力機關及時將之轉化為國家法律，將行之有效的政策法定化，成為具有權利、義務、責任性質的內容，以增強其強制執行力，并確保鄉村振興戰略實施的穩定性、連續性和常態化。
另外，它是有效補齊我國法律體系短板的需要。目前，我國的法律體系基本是以城市為主體，以推進城市發展的法律居多，而專門針對鄉村的法律很少，因此在一定程度上影響了鄉村振興。正如有學者所云：“沒有法治鄉村的法治中國是不完整的，全面依法治國需要法治鄉村來補位?！碑斚卤仨毤哟髮︵l村治理的法律規范的供給，制定鄉村振興法，補齊法律體系的短板，使我國法律體系更加完善。
鄉村振興立法內容的建議
首先是基本框架上?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于實施鄉村振興戰略的意見》《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》已經為鄉村振興確定了具體領域與范圍，因此，鄉村振興的立法可以在此范圍內確定立法框架和基本內容，包括：
一是總則。規定立法宗旨、立法基本原則、鄉村振興內涵、領導體制、鄉村規劃、鄉村建設資金投入、農民參與等內容。
二是鄉村產業發展。以農業供給側結構性改革為主線，對鄉村現代農業產業體系、生產體系、經營體系進行法定化。
三是鄉村生態建設。明確鄉村生態建設理念；建立山水林田湖草系統治理、環境問題治理、多元化生態補償機制等。
四是鄉村文明建設。明確文明鄉風、良好家風、淳樸民風的培育機制和評選獎懲機制，加強鄉村公共文化建設和移風易俗行為的相關制度。
五是鄉村治理體系建設。包括鄉村基層組織的法律定位、村民自治機制、鄉村社會綜合治理責任制、執法權下移、鄉村普法教育、多元化鄉村矛盾的解決機制等。
六是民生保障建設。加強鄉村基礎設施建設，提高農村教育機會和質量，改善鄉村社會保障，改善農村生活環境等。
七是鄉村市場建設。發揮市場在資源配置中起決定性作用，推動城鄉要素自由流動、平等交換，推動新型工業化、信息化、城鎮化、數據開發應用、農業現代化同步發展，實現城鄉融合發展。
八是法律責任。重點是各級政府不作為或違法行政的法律責任。
其次，是立法的基本制度。在鄉村振興立法中，要建立幾個基本制度，以統領和指導相關領域條款的實施。
1.黨的全面領導制度。黨在我國國家和社會生活中居于領導地位。目前，黨的領導已經入憲，而且在具體法律中，黨的領導也已經寫入《中華人民共和國監察法》之中。而在鄉村振興中，加強黨的領導、發揮黨的領導作用、改革黨的領導方式等更為重要。為此，要將黨的領導、黨管農村的要求寫入鄉村振興的立法之中，并細化到鄉村振興的每個重要環節，以便將黨的領導落到實處。
2.強化各級政府職責制度。各級政府是鄉村振興行動的執行者，也是具體落實者，鄉村振興的許多工作都需要各級政府來具體推動。為此，必須在鄉村振興立法中明確規定各級政府及其工作部門的具體職責，這些職責應是具體化的，而不是泛泛而論。同時規定各級政府不作為、違法作為等相應的法律責任，以確保鄉村振興的各項工作落實到位，從而將政府涉農的各項職責納入法治軌道。
3．農民廣泛參與制度。鄉村振興、三農問題，農民是主體。不發揮農民主體作用或沒有充分調動農民主體作用的任何措施都不算是成功的措施。為此，必須采取多種措施，調動農民的參與積極性。對鄉村發展的任何重大決策必須傾聽農民的意見；要完善村民代表大會制度、鄉村公共網絡平臺征求意見制度、農民參與大調解制度，使得農民有效參與、積極參與、主動參與成為一種常態。
此外，鄉村振興立法中還應建立與完善：糾紛解決的多元化制度；農村承包地的土地經營權制度；宅基地農戶資格權和農民房屋財產權制度；集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證制度；農業補貼制度；農村集體產權制度等。
作者系河海大學法學院教授
中國鄉村發現網轉自：《民主與法制》
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