黨的十九大作出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，提出“必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”。2018年2月4日，黨中央、國(guó)務(wù)院又以一號(hào)文件的形式發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，并提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興立法。2018年5月31日，中共中央政治局審議《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》，形成了今后5年落實(shí)中央一號(hào)文件的政策框架。對(duì)鄉(xiāng)村振興是否可以立法，立法的時(shí)機(jī)是否成熟，應(yīng)該如何立法，立法的框架以及基本法律制度應(yīng)該有哪些，大家見仁見智。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興立法很有必要。
鄉(xiāng)村振興立法的必要性
首先，鄉(xiāng)村振興立法是實(shí)現(xiàn)重大改革與創(chuàng)新必須于法有據(jù)的需要。鄉(xiāng)村振興涉及到國(guó)計(jì)民生的三農(nóng)問題、新時(shí)代社會(huì)矛盾的有效解決。它是黨中央作出的重大決策部署，是一項(xiàng)涉及鄉(xiāng)村發(fā)展的重大改革，要得到順利推行，必須為之提供法律依據(jù)，使之在法治軌道上運(yùn)行。特別是在三農(nóng)問題改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)的當(dāng)下，困難與問題非常多，迫切需要立法先行。而作為一部基礎(chǔ)性、綜合性的法律，鄉(xiāng)村振興立法，必將為振興鄉(xiāng)村提供法律支撐，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供手段和路徑。
其次，它是督促各級(jí)黨和政府履行鄉(xiāng)村振興職責(zé)的需要。鄉(xiāng)村振興，不僅需要廣大農(nóng)民的努力，更需要各地黨政機(jī)關(guān)采取有力措施加以推行。而可以采取哪些措施、黨政有哪些職權(quán)、應(yīng)當(dāng)履行哪些職責(zé)，都必須在法律中予以明確，在立法中明確授權(quán)，體現(xiàn)法無授權(quán)不可為的法治要求。如果沒有法律的依據(jù)，便有違法之嫌疑，會(huì)導(dǎo)致不作為問題。鄉(xiāng)村振興的立法，可為公權(quán)力機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)村振興中積極作為、防止不作為、督促各級(jí)黨和政府履行鄉(xiāng)村振興職責(zé)提供保障。
再次，它是將黨的基本方針及時(shí)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律的需要。鄉(xiāng)村振興是黨的十九大確定的一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，并以中央一號(hào)文的形式發(fā)布，在黨章中也有所體現(xiàn)，但都屬于黨的基本政策和方針范疇。這項(xiàng)黨的基本方針政策對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展與振興具有總體性指導(dǎo)意義，不僅是制定法律的依據(jù)，也要求國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及時(shí)將之轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，將行之有效的政策法定化，成為具有權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任性質(zhì)的內(nèi)容，以增強(qiáng)其強(qiáng)制執(zhí)行力，并確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的穩(wěn)定性、連續(xù)性和常態(tài)化。
另外，它是有效補(bǔ)齊我國(guó)法律體系短板的需要。目前，我國(guó)的法律體系基本是以城市為主體，以推進(jìn)城市發(fā)展的法律居多，而專門針對(duì)鄉(xiāng)村的法律很少，因此在一定程度上影響了鄉(xiāng)村振興。正如有學(xué)者所云：“沒有法治鄉(xiāng)村的法治中國(guó)是不完整的，全面依法治國(guó)需要法治鄉(xiāng)村來補(bǔ)位。”當(dāng)下必須加大對(duì)鄉(xiāng)村治理的法律規(guī)范的供給，制定鄉(xiāng)村振興法，補(bǔ)齊法律體系的短板，使我國(guó)法律體系更加完善。
鄉(xiāng)村振興立法內(nèi)容的建議
首先是基本框架上。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》已經(jīng)為鄉(xiāng)村振興確定了具體領(lǐng)域與范圍，因此，鄉(xiāng)村振興的立法可以在此范圍內(nèi)確定立法框架和基本內(nèi)容，包括：
一是總則。規(guī)定立法宗旨、立法基本原則、鄉(xiāng)村振興內(nèi)涵、領(lǐng)導(dǎo)體制、鄉(xiāng)村規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)資金投入、農(nóng)民參與等內(nèi)容。
二是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，對(duì)鄉(xiāng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系進(jìn)行法定化。
三是鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)。明確鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)理念；建立山水林田湖草系統(tǒng)治理、環(huán)境問題治理、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。
四是鄉(xiāng)村文明建設(shè)。明確文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)的培育機(jī)制和評(píng)選獎(jiǎng)懲機(jī)制，加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共文化建設(shè)和移風(fēng)易俗行為的相關(guān)制度。
五是鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。包括鄉(xiāng)村基層組織的法律定位、村民自治機(jī)制、鄉(xiāng)村社會(huì)綜合治理責(zé)任制、執(zhí)法權(quán)下移、鄉(xiāng)村普法教育、多元化鄉(xiāng)村矛盾的解決機(jī)制等。
六是民生保障建設(shè)。加強(qiáng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村教育機(jī)會(huì)和質(zhì)量，改善鄉(xiāng)村社會(huì)保障，改善農(nóng)村生活環(huán)境等。
七是鄉(xiāng)村市場(chǎng)建設(shè)。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換，推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
八是法律責(zé)任。重點(diǎn)是各級(jí)政府不作為或違法行政的法律責(zé)任。
其次，是立法的基本制度。在鄉(xiāng)村振興立法中，要建立幾個(gè)基本制度，以統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)域條款的實(shí)施。
1.黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度。黨在我國(guó)國(guó)家和社會(huì)生活中居于領(lǐng)導(dǎo)地位。目前，黨的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)入憲，而且在具體法律中，黨的領(lǐng)導(dǎo)也已經(jīng)寫入《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》之中。而在鄉(xiāng)村振興中，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用、改革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式等更為重要。為此，要將黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨管農(nóng)村的要求寫入鄉(xiāng)村振興的立法之中，并細(xì)化到鄉(xiāng)村振興的每個(gè)重要環(huán)節(jié)，以便將黨的領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處。
2.強(qiáng)化各級(jí)政府職責(zé)制度。各級(jí)政府是鄉(xiāng)村振興行動(dòng)的執(zhí)行者，也是具體落實(shí)者，鄉(xiāng)村振興的許多工作都需要各級(jí)政府來具體推動(dòng)。為此，必須在鄉(xiāng)村振興立法中明確規(guī)定各級(jí)政府及其工作部門的具體職責(zé)，這些職責(zé)應(yīng)是具體化的，而不是泛泛而論。同時(shí)規(guī)定各級(jí)政府不作為、違法作為等相應(yīng)的法律責(zé)任，以確保鄉(xiāng)村振興的各項(xiàng)工作落實(shí)到位，從而將政府涉農(nóng)的各項(xiàng)職責(zé)納入法治軌道。
3．農(nóng)民廣泛參與制度。鄉(xiāng)村振興、三農(nóng)問題，農(nóng)民是主體。不發(fā)揮農(nóng)民主體作用或沒有充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民主體作用的任何措施都不算是成功的措施。為此，必須采取多種措施，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與積極性。對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的任何重大決策必須傾聽農(nóng)民的意見；要完善村民代表大會(huì)制度、鄉(xiāng)村公共網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)征求意見制度、農(nóng)民參與大調(diào)解制度，使得農(nóng)民有效參與、積極參與、主動(dòng)參與成為一種常態(tài)。
此外，鄉(xiāng)村振興立法中還應(yīng)建立與完善：糾紛解決的多元化制度；農(nóng)村承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度；宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)制度；集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證制度；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度；農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度等。
作者系河海大學(xué)法學(xué)院教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《民主與法制》
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