摘要：打贏脫貧攻堅戰和實施鄉村振興戰略是黨的十九大對全面建成小康社會、實現“兩個一百年奮斗目標”作出的重大決策部署。黨的十八大以來，中國減貧成就斐然，連續六年年度減貧超過一千萬人，436個貧困縣脫貧摘帽，在體制機制、政策落實、成效認定等方面積累了一定的成功經驗，為實現鄉村振興提供了良好的借鑒。脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接，要在深刻理解和把握銜接內涵的基礎上，實現二者在重點目標、體制機制、政策措施、成效認定等多方面、全方位的有機銜接。
關鍵詞：脫貧攻堅；鄉村振興；有機銜接
實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大戰略決策，是中國特色社會主義新時代“三農”工作的總抓手。打贏脫貧攻堅戰，是黨的十九大明確的決勝全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰之一，對如期全面建成小康社會，實現第一個百年奮斗目標具有決定性意義。打贏脫貧攻堅戰與實施鄉村振興戰略，是新時代補齊全面建成小康社會短板，化解發展不平衡不充分突出問題的重要途徑，是2020年決勝全面建成小康社會的重要決策部署。當前正處于脫貧攻堅的克難期與決勝期、實施鄉村振興戰略的啟動期、脫貧攻堅與鄉村振興的交匯期，探討如何實現脫貧攻堅與鄉村振興的有機銜接，推動脫貧攻堅與鄉村振興有機結合相互促進，對決勝全面建成小康社會，抓住鄉村振興發展機遇意義重大。
一、脫貧攻堅取得的成效與經驗
黨的十八大以來，中國取得了顯著的脫貧成效。一是農村貧困人口持續減少，減貧速度不斷加快。按照現行國家農村扶貧標準，農村貧困人口從2012年末的9899萬人減少至2018年末的1660萬人，累計減貧8239萬人，連續六年年度減貧規模超過1000萬人，年均減貧率達到13.9%；貧困發生率從2012年末的10.2%下降至2018年末的1.7%，共減少8.5百分點；貧困人口減貧率逐年增加，減貧速度從2013年的16.7%提高至2018年的45.5%。二是貧困縣脫貧摘帽有序推進，脫貧摘帽縣比例明顯增加。2016年9個?。ㄊ校┑?8個貧困縣申請脫貧摘帽，并于2017年通過國家專項評估檢查，由省級政府正式批準退出。這是中國扶貧歷史上首次實現貧困縣數量凈減少，脫貧摘帽縣比例為3.4%。2017年20個?。ㄊ校┑?25個貧困縣提出退出申請，國家專項評估檢查結果顯示125個貧困縣均符合貧困縣退出標準，全國脫貧摘帽貧困縣數量增加至153個，摘帽比例為18.4%。2018年，全國832個貧困縣中，累計已（申請）脫貧摘帽縣數量達436個，摘帽比例達52.4%。三是貧困地區農村居民收入快速增長。2018年貧困地區農村居民人均可支配收入為10371元，是2012年的1.99倍，相當于2018年全國農村平均水平的71.0%，扣除價格因素，年均實際增長10.0%。其中，集中連片特困地區2018年農村居民人均可支配收入為10260元，扶貧開發工作重點縣2018年農村居民人均可支配收入為10284元，扣除價格因素，二者的實際收入水平分別達到2012年的1.77倍和1.81倍。四是貧困地區生活質量全面提高，基礎設施和公共服務明顯改善。依據國家統計局公布的信息，2018年貧困地區居住在鋼筋混凝土房或磚混材料房的農戶比重為67.4%，比2012年提高28.2百分點；使用衛生廁所的農戶比重為46.1%，比2012年提高20.4百分點；飲水無困難的農戶比重達93.6%；每百戶擁有電冰箱、洗衣機、彩色電視機等傳統耐用消費品分別為87.1臺、86.9臺和106.6臺；每百戶擁有汽車、計算機等現代耐用消費品分別為19.9輛、17.1臺；貧困地區82.6%的自然村村內主干道經過硬化處理，81.9%的自然村通寬帶，54.7%的自然村通客運班車，87.1%的農戶所在自然村上幼兒園便利，89.8%的農戶所在自然村上小學便利，93.2%的農戶所在自然村有衛生站。
脫貧攻堅成效斐然，與黨和政府在體制機制、政策落實、成效認定等方面進行的一系列理論創新和實踐密不可分。體制機制方面，黨和政府充分利用社會主義制度集中力量辦大事的重大優勢，建立了脫貧攻堅責任制。2016年10月17日，國務院辦公廳印發了《脫貧攻堅責任制實施辦法》，按照“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制，構建了責任清晰、各負其責、合力攻堅的責任體系，解決了精準扶貧“誰來扶”的問題。中央要求，黨政一把手是脫貧攻堅第一責任人，省、市、縣、鄉、村要層層落實脫貧攻堅責任，五級書記一起抓扶貧，向貧困村派駐駐村干部和第一書記，加強村級基層組織建設，建立了不脫貧不調整、不摘帽不調離的干部管理制度。習近平總書記在解決“兩不愁三保障”突出問題座談會上指出，“全國累計選派300多萬縣級以上機關、國有企事業單位干部參加駐村幫扶，目前在崗的第一書記20.6萬人、駐村干部70萬人，加上197.4萬鄉鎮扶貧干部和數百萬村干部，一線扶貧力量明顯加強”。
扶貧政策方面，因地因人制宜，實施精準幫扶。為解決好“怎么扶”的問題，中央提出實施“五個一批” 工程。針對有勞動能力貧困戶的收入問題，通過發展特色產業扶貧、就業扶貧和金融扶貧等政策措施，發展生產脫貧一批；針對“一方水土養不活一方人”問題，制定“十三五”易地扶貧搬遷規劃，對地理位置偏遠、地質災害頻發、生態脆弱區的貧困人口，實施易地扶貧搬遷，預計搬遷1000萬貧困人口；針對生態環境脆弱地區的貧困人口，建立生態補償脫貧機制；針對因貧輟學的貧困人口，實施教育扶貧政策；針對無勞動能力的貧困家庭，落實綜合性社會保障兜底政策。除此以外，實施危房改造政策，為無房和危房貧困戶解決住房安全問題，落實基本醫療保障政策，對患大病和長期慢性病的貧困家庭，大病集中救治一批、慢病簽約服務管理一批、重病兜底保障一批。2018年底，我國6歲及以上人口平均受教育年限提高到9.26年，粗文盲率降低至4.9%；重大疾病防治成效顯著，人均預期壽命達到77歲；易地扶貧搬遷工作頗具成效，累計搬遷870萬貧困人口，各項扶貧工作有條不紊，扎實推進。
成效認定方面，構建科學的脫貧攻堅成效考核評估機制，確保脫貧成效經得起檢驗。2013年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，貧困縣考核機制作為扶貧開發“六大工作機制”之一，統領精準扶貧工作機制、干部駐村幫扶機制、財政專項扶貧資金管理機制、金融服務機制和社會參與機制，是五大機制的有力抓手。為了強化脫貧攻堅成效，中央進一步完善貧困縣考核機制，對貧困縣實施嚴格的考核評估。其中，對脫貧攻堅成效和貧困縣摘帽退出的第三方評估考核是中國扶貧歷史上的重大創新，通過聘請獨立、客觀、公正的第三方評估團隊對脫貧攻堅工作進行科學評估。評估團隊往往以長期從事扶貧領域研究的高校和科研機構的專家和研究人員為核心，以具有一定扶貧政策知識儲備的研究生為調查骨干，以建檔立卡貧困戶收入達標情況、“兩不愁三保障”實現情況以及脫貧攻堅政策落實情況為評估重點，以發現和解決問題為導向，開展脫貧攻堅考核評估。脫貧攻堅第三方評估以明確、統一的考核標準，公正、客觀、公平的考核作風，實事求是的考核態度，確?？己私Y果真實、可靠，獲得了黨中央和廣大基層干部的認可。
黨的十八大以來，中國為確保打贏脫貧攻堅戰，如期實現全面建成小康社會，在體制機制、政策落實、成效認定等方面均取得了重大突破，為下一步實施鄉村振興戰略提供了良好的借鑒。
二、脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的邏輯關系與內涵
當前正處于脫貧攻堅與鄉村振興的交匯期和銜接期，要深刻理解脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的邏輯關系和內涵。脫貧攻堅與鄉村振興戰略的邏輯關系如表1所示。脫貧攻堅以消除絕對貧困為目的，堅持精準扶貧精準脫貧，重點是穩定實現貧困人口“兩不愁三保障”，目標是到2020年，確保中國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，為實現全面建成小康社會提供保障。鄉村振興以脫貧攻堅成果為基礎，進一步豐富、深化“三農”工作重點，以實現農業農村現代化為總目標，以堅持農業農村優先發展為總方針，以實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！睘榭傄?，在消除絕對貧困的前提下，化解中國現階段發展不平衡不充分的主要矛盾，鞏固脫貧攻堅成果，緩解發展過程中必然出現的相對貧困問題，到2050年，實現鄉村全面振興和社會主義現代化。脫貧攻堅是實施鄉村振興的重要基礎，不解決人的基本需求和絕對貧困問題，鄉村振興就不可能實現，“三農”問題就不會得到根本解決。鄉村振興是穩定脫貧攻堅成果的有效保障，使已經擺脫絕對貧困的人口不返貧，在此基礎上實現城鄉融合發展、人民的共同富裕?？梢哉f，脫貧攻堅與鄉村振興是實現中國農業與農村現代化、農民生活富裕必須完成的兩大重大戰略任務，具有很強的內在聯系和承接關系。脫貧攻堅與鄉村振興需要有效銜接，才能提高各類資源的使用效率，減少不必要的浪費，確保各項目標有序實現。因此，需要清醒地認識脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的內涵。
第一，需要確保打贏脫貧攻堅戰，如期實現全面建成小康社會。習近平總書記強調，打贏脫貧攻堅戰，是全面建成小康社會最艱巨的任務，也是實施鄉村振興戰略的優先任務。隨著脫貧攻堅的不斷推進，在取得顯著成效的同時，部分實際困難和突出問題也亟待解決。一是深度貧困問題突出，攻堅難度遞增，需要在不到兩年的時間內完成脫貧攻堅任務，確保深度貧困地區的貧困人口穩定實現“兩不愁三保障”和穩定增收，擺脫區域性整體貧困狀況。以西藏區、四省藏區、南疆四地州等深度貧困地區為例，2017年末農村貧困人口累計達135萬人，占連片特困地區農村貧困人口的8.8%，占全國農村貧困人口的4.4%；三個片區的貧困發生率均高于7.0%，較全國農村3.1%的貧困發生率，貧困程度仍然較深；2017年，四省藏區、南疆四地州居住竹草土坯房的農戶比重分別為9.1%和9.0%，顯著高于全部片區4.4%的平均水平；西藏區、四省藏區飲水無困難的農戶比重分別為81.0%和82.1%，明顯低于全部片區88.6%的平均水平，深度貧困地區的“兩不愁三保障”問題亟待解決。二是脫貧攻堅任務仍然艱巨。截至2018年底，全國農村貧困人口還有1660萬人，貧困縣396個，貧困村近3萬個，且尚未脫貧人口中，長期患病者、殘疾人、孤寡老人等特殊困難群體和自身發展動力不足的貧困人口比例高，脫貧難度大，邊緣群體貧困問題及貧困戶返貧問題突出。三是脫貧攻堅工作作風需進一步加強。脫貧攻堅中存在的工作、責任、政策落實不到位的問題，形式主義、官僚主義問題，數字脫貧、虛假脫貧問題，以及貪占挪用扶貧資金等問題時有發生，需及時糾正和改進，以便提高脫貧攻堅的精準度和效率，為穩定脫貧打下堅實的基礎。因此，結合實現2020年打贏脫貧攻堅戰的目標和當前存在的突出問題，要分類指導，不可一刀切。深度貧困地區在2020年之前的任務就是不折不扣地完成脫貧攻堅任務，所有脫貧攻堅和鄉村振興的政策和投入都要圍繞“兩不愁三保障”的穩定解決和貧困家庭的穩定創收，以及基礎設施和公共服務的改善。對于已經脫貧退出的貧困縣重點是構建脫貧長效機制和防范返貧機制，注重邊緣人群，繼續鞏固和擴大脫貧成果，防范返貧風險。
第二，需要處理好短期目標和長期目標的關系。要科學把握脫貧攻堅與鄉村振興在短期和長期實現有機銜接的政策要求，緊扣短期和長期發展的目標，分別做好不同時期的政策銜接。從脫貧攻堅與鄉村振興實現的順序上看，短期總體目標是確保打贏脫貧攻堅戰，長期目標是在消除絕對貧困的基礎上，實現農業和農村的全面現代化，從根本上縮小城鄉在生活水平和質量上的差距。需要指出的是，脫貧攻堅期內解決的是全面建成小康社會的底線問題，仍有一些問題需要長期逐步解決，如貧困戶內生發展動力不足，產業發展基礎薄弱，易地扶貧搬遷戶的后續生計和社會融入，基本公共服務的均等化，建立健全穩定長效脫貧機制等問題。針對脫貧攻堅存在的各種問題，要區分好長期和短期問題，分清輕重緩急，聚焦“兩不愁三保障”。針對短期性問題，要盡快解決且必須解決，針對長期性問題，要做好與鄉村振興的銜接，在鄉村振興階段創造條件逐步解決。防止出現脫貧攻堅目標沒有完成或質量不高，而過早追求鄉村振興目標的實現。脫貧攻堅與鄉村振興的銜接還需要做到脫貧攻堅的政策措施和做法不以犧牲或弱化鄉村振興目標為前提。脫貧攻堅措施要有利于為鄉村振興目標的實現打下堅實的基礎。例如，不應該為了短期提高貧困人口的收入，盲目發放各類沒有可持續性的補貼，從而弱化貧困人口的內生動力。
第三，需要準確把握有機銜接的豐富內容。脫貧攻堅與鄉村振興的有機銜接涉及體制機制、政策落實等多方面、全方位的有機銜接。鄉村振興與脫貧攻堅有機銜接既不能簡單地把脫貧攻堅期內的各項政策制度擴大保障范圍直接照搬照抄，也不能忽視脫貧攻堅期各項政策的延續性，導致脫貧攻堅與鄉村振興的政策斷層。脫貧攻堅的各項體制機制、政策措施是在消除絕對貧困、全面建成小康社會背景下提出的，解決的是現階段發展中的貧困人口、貧困地區的基礎性問題。鄉村振興關注的是整個“三農”問題，范圍和對象明顯擴大。脫貧攻堅過程中創造的各類經過實踐檢驗有效的政策有一部分可以為鄉村振興直接借鑒，一部分需要調整改造后借鑒，一部分則需要退出。因此，隨著鄉村振興戰略的實施，需要充分考慮鄉村振興的實際需求，尊重社會發展的客觀規律，逐步對政策目標群體、政策內容和體制機制等做出調整，真正實現從脫貧攻堅到鄉村振興體制、政策的有機銜接和效果的疊加效應。
三、脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的重點內容
實現脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接，要充分借鑒和利用脫貧攻堅積累的成功經驗，為鄉村振興戰略的起步做好準備。銜接的重點內容主要體現在產業發展、生態環境、體制機制與基層治理、公共服務與生活質量等方面（表2）。
第一，從產業發展角度，繼續實施產業扶貧政策和做好產業布局規劃，是實現脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的關鍵環節。脫貧攻堅強調的產業扶貧、就業扶貧是貧困人口實現收入增長、擺脫貧困的重要手段，鄉村振興強調產業興旺是重點。脫貧攻堅過程中，各地培育了大批能夠帶動貧困人口增收的產業，并探索不同的利益聯結機制。但受貧困人口人力資本稟賦的影響，脫貧攻堅的產業扶貧主要依靠發展技術含量較低的初級農產品生產和勞動密集型非農產業來幫助貧困人口提高收入。鄉村振興則通過構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系來提高農業創新力、競爭力和全要素生產率，實現由農業大國到農業強國的轉變，這就意味著從長遠看勢必要淘汰一些比較優勢不足、技術含量低的產業，并且更加依賴各類新型經營主體。脫貧攻堅與鄉村振興的產業銜接，需要在幫助貧困人口實現產業發展和穩定就業與實現鄉村振興產業做強做大方面找尋合理的平衡，在實現貧困地區產業升級的過程中使貧困人口受益。這就需要做好科學的產業布局規劃，在出臺鼓勵新型經營主體發展產業的同時，充分借鑒產業扶貧的經驗和模式，建立貧困人口和低收入人口可長期受益并有利于能力提高的利益聯結機制。避免鄉村振興的產業扶持政策只惠及龍頭企業和能人大戶，從而違背緩解相對貧困的鄉村振興目標。脫貧攻堅期間，各級政府和社會力量投入了大量的財政和社會扶貧資金用于產業發展，也形成了大量的生產性資產。這些資產的產權歸屬和收益權是脫貧攻堅與鄉村振興銜接的主要內容，建議各地在脫貧攻堅與鄉村振興的交匯期盡快進行清產核資，明確所有權和收益權，防止大規模的資產流向少數人。
第二，從生態宜居角度，脫貧攻堅中易地扶貧搬遷政策和危房改造政策的實施為鄉村振興提供良好的政策和經驗借鑒。現階段，易地扶貧搬遷政策對易地扶貧搬遷安置點的布局規劃、搬遷戶社會融入、習慣改變、后扶貧生計問題做了一系列重大的探索和嘗試，這為日后鄉村振興階段新型城鎮化發展面臨的村莊搬遷、整合提供了良好的借鑒。例如，搬遷過程中的成本控制、搬遷方式、土地的處置、基礎設施、公共服務和社區管理等都形成了不同的模式。打贏脫貧攻堅戰意味著所有貧困家庭的住房問題得以解決，危房改造政策的實施力度將逐步弱化，未來鄉村振興將逐步轉向建設美麗宜居鄉村，政策重點轉向農村閑置危舊房拆除、污水處理、垃圾清運以及農村旱廁改造等生態和環境宜居方面。
第三，從體制機制來看，要實現脫貧攻堅與鄉村振興的有機銜接就需要借鑒脫貧攻堅構建的責任體系，建立一套科學的鄉村振興農村工作領導體制機制。在領導機制上，建立實施鄉村振興戰略領導責任制，明確黨政一把手是鄉村振興的第一責任人，要求省、市、縣、鄉、村五級書記一起抓鄉村振興，縣委書記要當好鄉村振興的“一線總指揮”。在工作機制上，沿用“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制，要求省區黨委和政府每年向黨中央、國務院報告推進實施鄉村振興戰略的進展情況。在考核機制上，為確保鄉村振興責任落實到位，政策落地生根，將建立市縣黨政班子和領導干部推進鄉村振興戰略的績效考核制度，并將考核結果作為干部任用、選拔的重要標準。此外，第三方評估在脫貧攻堅成效考核中積累的成功經驗對鄉村振興成效考核也具有重要的借鑒意義，值得總結經驗后借鑒推廣。
第四，從基層治理來看，脫貧攻堅期間各地向貧困村派駐第一書記、駐村工作隊，長期駐村幫扶，落實干部與貧困戶結對幫扶等。這些措施對幫助貧困村和貧困戶擺脫貧困，促進貧困村村級集體經濟發展有明顯作用，對鄉村振興階段如何增強村級治理能力，達到治理有效的目標有一定的借鑒意義。但鄉村振興涉及所有村莊，顯然不能簡單照搬脫貧攻堅的駐村幫扶方式。鄉村振興階段具體駐村方式、駐村人員要求、駐村時間，應充分結合各地的實際情況，作出相應的調整，以增強村社的法治、德治和自治能力為根本目標，共同邁向和諧社會。
第五，從醫療保障來看，脫貧攻堅階段主要關注的是貧困人口的基本醫療保障，政策重點是讓貧困人口看得上病、看得起病。政策措施包括縣、鄉、村三級醫療體系的建設，基本醫療保險和政策性大病保險對貧困人口全覆蓋，提高貧困人口的報銷比例，慢性病補助和簽約服務，大病住院治療實行“先診療、后付費”和“一站式”結算等優惠政策。這些政策措施的實施，對解決貧困人口因病致貧的問題起到重要作用。鄉村振興階段，大部分脫貧攻堅期間對貧困人口的醫療保障政策都可以保留，部分政策可以擴展到全體農村居民。特別是以貧困人口大病、長期慢性病保障制度為藍本，加速建立全民重大疾病和慢性病救助體系。但要防止部分地區出現的對貧困人口過度保障和過度醫療問題的發生，保障水平必須與當地的經濟社會發展相適應，具有財政上的可持續性。醫療衛生部門要重視培養鄉村醫療人才和全科醫生，推進縣鄉村醫共體建設和遠程醫療的普及，大幅度提高基層醫療服務水平，提升全民健康水平。
第六，從教育保障來看，脫貧攻堅主要關注義務教育階段貧困人口的輟學問題，并且針對貧困縣的義務教育適齡兒童實施了“兩免一補”政策。貧困縣采取了許多有效的措施來控輟保學，防止貧困家庭的適齡兒童因貧、因厭學、因上學不便等原因輟學。這些措施完全可以在鄉村振興階段用于非貧困縣和非貧困人口，也可以用在非義務教育階段，從而提高整個農村地區各教育階段的入學率和完成率。工作重點放在提高學前教育普及率和高中教育入學率上，有條件的地區可將高中教育納入義務教育階段，實行12年義務教育。鄉村振興階段僅關注適齡兒童輟學問題是遠遠不夠的，教育質量問題將成為更重要的議題，也面臨更多的挑戰，需要創新性的政策和方式加以解決?；竟卜盏木然匈囉谵r村教育質量的大幅度提高。
作者簡介：汪三貴，男，中國人民大學農業與農村發展學院教授、博士生導師，中國人民大學中國扶貧研究院院長；馮紫曦，女，中國人民大學農業與農村發展學院博士生。
中國鄉村發現網轉自：南京農業大學學報 社科版
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