提高耕地保護協同治理能力，亟須從國家職能部門、地方政府、基層自然資源管理部門、耕地所有者和使用者多方發力，完善法律制度，加強橫縱協同，激發農民微觀保護動力，落實好國家最嚴格的耕地保護制度。近日，國務院辦公廳印發《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》，要求采取有力措施，強化監督管理，落實好最嚴格的耕地保護制度，堅決制止各類耕地“非農化”行為，堅決守住耕地紅線。耕地保護是我國基本國策之一，耕地資源安全是14億人生存的基礎，是糧食安全的前提，是國家穩定的基石。但是，近年來耕地“非農化”行為愈演愈烈，導致耕地空間被逼近紅線臨界，嚴重威脅國家耕地資源安全和糧食安全。追根溯源，耕地“非農化”與各級政府和部門的認識水平和管理能力緊密聯系。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“推進國家治理體系和治理能力現代化”。加強耕地保護治理能力，提高治理效能，是國家治理的題中應有之義。因此，必須分析“非農化”產生和發展的動力機制，剖析“非農化”的實質和根源，探索提升耕地保護協同治理能力現代化水平的路徑，從而筑牢我國耕地資源安全防線。
深刻剖析耕地“非農化”的根源
地方政府對生態文明的片面理解是耕地“非農化”的根本原因。黨的十八大以來，國家高度重視生態文明建設，將生態治理上升到生態文明的高度。但一些地方政府對生態文明的科學內涵存在片面理解，認為增加城市綠地，提高森林覆蓋率，搞城市景觀建設，就是生態文明。為此，大搞形象工程和面子工程，在永久基本農田上大興土木，建造各種生態景觀工程。在一些地方政府的誤導下，企業侵占永久基本農田，從事草坪、林木生產，進一步加重了耕地“非農化”趨勢。相關管理部門制定政策缺乏協調是耕地“非農化”的主要原因。國家職能部門在出臺耕地相關政策時缺乏有效協同，是導致耕地“非農化”主要原因。有關部門對生態文明建設與治理缺乏深刻理解，簡單將提高林木覆蓋率作為實現生態文明的政策抓手，因此對地方政府下達了提高區域森林覆蓋率的指標要求。在一些地區特別是平原區，土地利用高度集約，缺少增加林木的空間，一些地方政府部門為了完成上級下達任務指標要求，通過指標層層分解的方法，在國道、省道乃至縣級公路兩側，擅自拓寬林木寬度，侵占永久基本農田。“非農化”處罰主體不明確，致使相關法律和政策流于形式。地方各級自然資源管理部門是耕地和永久基本農田的保護者、管理者和監督者。在《土地管理法》《基本農田管理條例》中，對“占用基本農田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動破壞基本農田，毀壞種植條件的”有明確的經濟處罰和刑事處罰規定，但處罰主體為“縣級以上地方人民政府土地行政主管部門或者農業行政主管部門”，范圍模糊，具體實踐難以落實。在地方政府追求政績、形象工程和部門政策不協調面前，執法檢查蒼白無力，導致最嚴格的耕地保護制度流于形式。耕地所有者和使用者在耕地保護中處于責任缺失狀態。按照我國《土地管理法》規定，“耕地屬于農民集體所有”。農民集體本應是耕地保護的第一道防線，而承包到戶的農民應是第二道防線。但在實踐中，農民集體組織在永久基本農田保護中幾乎沒有實際作為；農民過度追求耕地上的經濟效益，施用大量的化肥、農藥等，甚至種植速生桉、速生楊等破壞耕作層的林木，造成耕地質量下降，嚴重威脅耕地生態，耕地保護的前端防線失守，直接導致耕地“非農化”。因此，在國家治理現代化背景下，提高耕地保護協同治理能力，亟須從國家職能部門、地方政府、基層自然資源管理部門、耕地所有者和使用者多方發力，完善法律制度，加強橫縱協同，激發農民微觀保護動力，落實好國家最嚴格的耕地保護制度。
全面提升國家耕地保護治理能力
全面深刻認識習近平總書記關于生態文明的思想本質內涵。生態文明是以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環、全面發展、持續繁榮為基本宗旨的社會形態。生態文明是貫穿于經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設全過程和各方面的系統工程。因此，不能將生態文明建設理解片面化、表面化、教條化，更不能將生態文明簡單理解為植樹造林，興建景觀工程。完善最嚴格耕地保護制度的法律建設。實施最嚴格的耕地保護制度，需要加強相關法制建設，需要進一步明確耕地“非農化”處罰主體。只有明確處罰主體，才能保障各級自然資源管理部門落實最嚴格耕地保護職能，才能將最嚴格的耕地保護制度落地生根，切實保護好耕地資源。落實最嚴格的耕地保護制度需要部門之間做好政策協同。國家有關部門在對耕地資源功能認知方面要提高認識，目標一致。在制定相關政策過程中，要相互銜接，避免出現部門之間政策“打架”現象。2018年，國家為了切實實現生態文明戰略的偉大部署，對國家相關部門職能關系進行了系統整合。自然資源部實施對耕地、草地、林地等自然資源的統一管理。因此，更需要實施“山水林田湖統一管理”，對有關政策進行有效銜接，保障地方能夠依法依規落實上級相關政策。提升土地擁有者和使用者的耕地保護動力。在城市化和工業化過程中，由于勞動力成本和農資價格不斷上漲，而糧食價格基本穩定，直接導致農民種糧積極性嚴重受挫，從而出現了耕地利用上的“非糧化”和“邊際化”問題，甚至導致在一些丘陵山區出現耕地撂荒的現象，農民耕地保護缺乏動力和激勵機制。“產糧大縣，財政小縣”已經成為糧食主產區普遍的問題。就目前的耕地種糧效益來看，只有東北的土地生產率和勞動生產率協調度比較高，這也是東北黑土地成為耕地中“大熊貓”的主要原因。因此，在國家層面上，亟須建立縱橫結合的耕地保護補償機制，提高農民耕地保護動力，提升耕地保護的微觀動力。提升自然資源管理部門在耕地“非農化”監管與預警管理能力。耕地保護，不僅要應對長期以來的建設占用，落實占補平衡的挑戰，還面臨耕地“非農化”“非糧化”“邊際化”以及“撂荒”等多種耕地結構性和功能性退化的挑戰。為此，迫切需要提升自然資源管理部門監管與預警水平。自然資源管理不僅要實現“天、地、空”一體化的監測與預警技術現代化能力，還要提升耕地保護現代協同治理能力。
作者系中國農業大學土地科學與技術學院教授、博士生導師
中國鄉村發現網轉自:《中國黨政干部論壇》2020年第10期
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