提高耕地保護(hù)協(xié)同治理能力，亟須從國家職能部門、地方政府、基層自然資源管理部門、耕地所有者和使用者多方發(fā)力，完善法律制度，加強(qiáng)橫縱協(xié)同，激發(fā)農(nóng)民微觀保護(hù)動(dòng)力，落實(shí)好國家最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》，要求采取有力措施，強(qiáng)化監(jiān)督管理，落實(shí)好最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決制止各類耕地“非農(nóng)化”行為，堅(jiān)決守住耕地紅線。耕地保護(hù)是我國基本國策之一，耕地資源安全是14億人生存的基礎(chǔ)，是糧食安全的前提，是國家穩(wěn)定的基石。但是，近年來耕地“非農(nóng)化”行為愈演愈烈，導(dǎo)致耕地空間被逼近紅線臨界，嚴(yán)重威脅國家耕地資源安全和糧食安全。追根溯源，耕地“非農(nóng)化”與各級(jí)政府和部門的認(rèn)識(shí)水平和管理能力緊密聯(lián)系。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。加強(qiáng)耕地保護(hù)治理能力，提高治理效能，是國家治理的題中應(yīng)有之義。因此，必須分析“非農(nóng)化”產(chǎn)生和發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制，剖析“非農(nóng)化”的實(shí)質(zhì)和根源，探索提升耕地保護(hù)協(xié)同治理能力現(xiàn)代化水平的路徑，從而筑牢我國耕地資源安全防線。
深刻剖析耕地“非農(nóng)化”的根源
地方政府對(duì)生態(tài)文明的片面理解是耕地“非農(nóng)化”的根本原因。黨的十八大以來，國家高度重視生態(tài)文明建設(shè)，將生態(tài)治理上升到生態(tài)文明的高度。但一些地方政府對(duì)生態(tài)文明的科學(xué)內(nèi)涵存在片面理解，認(rèn)為增加城市綠地，提高森林覆蓋率，搞城市景觀建設(shè)，就是生態(tài)文明。為此，大搞形象工程和面子工程，在永久基本農(nóng)田上大興土木，建造各種生態(tài)景觀工程。在一些地方政府的誤導(dǎo)下，企業(yè)侵占永久基本農(nóng)田，從事草坪、林木生產(chǎn)，進(jìn)一步加重了耕地“非農(nóng)化”趨勢(shì)。相關(guān)管理部門制定政策缺乏協(xié)調(diào)是耕地“非農(nóng)化”的主要原因。國家職能部門在出臺(tái)耕地相關(guān)政策時(shí)缺乏有效協(xié)同，是導(dǎo)致耕地“非農(nóng)化”主要原因。有關(guān)部門對(duì)生態(tài)文明建設(shè)與治理缺乏深刻理解，簡(jiǎn)單將提高林木覆蓋率作為實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的政策抓手，因此對(duì)地方政府下達(dá)了提高區(qū)域森林覆蓋率的指標(biāo)要求。在一些地區(qū)特別是平原區(qū)，土地利用高度集約，缺少增加林木的空間，一些地方政府部門為了完成上級(jí)下達(dá)任務(wù)指標(biāo)要求，通過指標(biāo)層層分解的方法，在國道、省道乃至縣級(jí)公路兩側(cè)，擅自拓寬林木寬度，侵占永久基本農(nóng)田。“非農(nóng)化”處罰主體不明確，致使相關(guān)法律和政策流于形式。地方各級(jí)自然資源管理部門是耕地和永久基本農(nóng)田的保護(hù)者、管理者和監(jiān)督者。在《土地管理法》《基本農(nóng)田管理?xiàng)l例》中，對(duì)“占用基本農(nóng)田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動(dòng)破壞基本農(nóng)田，毀壞種植條件的”有明確的經(jīng)濟(jì)處罰和刑事處罰規(guī)定，但處罰主體為“縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門或者農(nóng)業(yè)行政主管部門”，范圍模糊，具體實(shí)踐難以落實(shí)。在地方政府追求政績、形象工程和部門政策不協(xié)調(diào)面前，執(zhí)法檢查蒼白無力，導(dǎo)致最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度流于形式。耕地所有者和使用者在耕地保護(hù)中處于責(zé)任缺失狀態(tài)。按照我國《土地管理法》規(guī)定，“耕地屬于農(nóng)民集體所有”。農(nóng)民集體本應(yīng)是耕地保護(hù)的第一道防線，而承包到戶的農(nóng)民應(yīng)是第二道防線。但在實(shí)踐中，農(nóng)民集體組織在永久基本農(nóng)田保護(hù)中幾乎沒有實(shí)際作為；農(nóng)民過度追求耕地上的經(jīng)濟(jì)效益，施用大量的化肥、農(nóng)藥等，甚至種植速生桉、速生楊等破壞耕作層的林木，造成耕地質(zhì)量下降，嚴(yán)重威脅耕地生態(tài)，耕地保護(hù)的前端防線失守，直接導(dǎo)致耕地“非農(nóng)化”。因此，在國家治理現(xiàn)代化背景下，提高耕地保護(hù)協(xié)同治理能力，亟須從國家職能部門、地方政府、基層自然資源管理部門、耕地所有者和使用者多方發(fā)力，完善法律制度，加強(qiáng)橫縱協(xié)同，激發(fā)農(nóng)民微觀保護(hù)動(dòng)力，落實(shí)好國家最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。
全面提升國家耕地保護(hù)治理能力
全面深刻認(rèn)識(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明的思想本質(zhì)內(nèi)涵。生態(tài)文明是以人與自然、人與人、人與社會(huì)和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的社會(huì)形態(tài)。生態(tài)文明是貫穿于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)全過程和各方面的系統(tǒng)工程。因此，不能將生態(tài)文明建設(shè)理解片面化、表面化、教條化，更不能將生態(tài)文明簡(jiǎn)單理解為植樹造林，興建景觀工程。完善最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的法律建設(shè)。實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，需要加強(qiáng)相關(guān)法制建設(shè)，需要進(jìn)一步明確耕地“非農(nóng)化”處罰主體。只有明確處罰主體，才能保障各級(jí)自然資源管理部門落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)職能，才能將最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度落地生根，切實(shí)保護(hù)好耕地資源。落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度需要部門之間做好政策協(xié)同。國家有關(guān)部門在對(duì)耕地資源功能認(rèn)知方面要提高認(rèn)識(shí)，目標(biāo)一致。在制定相關(guān)政策過程中，要相互銜接，避免出現(xiàn)部門之間政策“打架”現(xiàn)象。2018年，國家為了切實(shí)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明戰(zhàn)略的偉大部署，對(duì)國家相關(guān)部門職能關(guān)系進(jìn)行了系統(tǒng)整合。自然資源部實(shí)施對(duì)耕地、草地、林地等自然資源的統(tǒng)一管理。因此，更需要實(shí)施“山水林田湖統(tǒng)一管理”，對(duì)有關(guān)政策進(jìn)行有效銜接，保障地方能夠依法依規(guī)落實(shí)上級(jí)相關(guān)政策。提升土地?fù)碛姓吆褪褂谜叩母乇Ｗo(hù)動(dòng)力。在城市化和工業(yè)化過程中，由于勞動(dòng)力成本和農(nóng)資價(jià)格不斷上漲，而糧食價(jià)格基本穩(wěn)定，直接導(dǎo)致農(nóng)民種糧積極性嚴(yán)重受挫，從而出現(xiàn)了耕地利用上的“非糧化”和“邊際化”問題，甚至導(dǎo)致在一些丘陵山區(qū)出現(xiàn)耕地撂荒的現(xiàn)象，農(nóng)民耕地保護(hù)缺乏動(dòng)力和激勵(lì)機(jī)制。“產(chǎn)糧大縣，財(cái)政小縣”已經(jīng)成為糧食主產(chǎn)區(qū)普遍的問題。就目前的耕地種糧效益來看，只有東北的土地生產(chǎn)率和勞動(dòng)生產(chǎn)率協(xié)調(diào)度比較高，這也是東北黑土地成為耕地中“大熊貓”的主要原因。因此，在國家層面上，亟須建立縱橫結(jié)合的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，提高農(nóng)民耕地保護(hù)動(dòng)力，提升耕地保護(hù)的微觀動(dòng)力。提升自然資源管理部門在耕地“非農(nóng)化”監(jiān)管與預(yù)警管理能力。耕地保護(hù)，不僅要應(yīng)對(duì)長期以來的建設(shè)占用，落實(shí)占補(bǔ)平衡的挑戰(zhàn)，還面臨耕地“非農(nóng)化”“非糧化”“邊際化”以及“撂荒”等多種耕地結(jié)構(gòu)性和功能性退化的挑戰(zhàn)。為此，迫切需要提升自然資源管理部門監(jiān)管與預(yù)警水平。自然資源管理不僅要實(shí)現(xiàn)“天、地、空”一體化的監(jiān)測(cè)與預(yù)警技術(shù)現(xiàn)代化能力，還要提升耕地保護(hù)現(xiàn)代協(xié)同治理能力。
作者系中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國黨政干部論壇》2020年第10期
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