摘要：全方位夯實糧食安全根基涉及面廣，但耕地和種子是“兩個要害”。本文基于保障糧食安全、建設農業強國的視角，闡釋抓住耕地和種子“兩個要害”的重要性，分析糧食安全下耕地保護和種業發展面臨的現實問題，提出抓住耕地和種子“兩個要害”夯實糧食安全根基的政策建議。研究表明，抓住耕地和種子“兩個要害”，是保障國家糧食安全、建設農業強國的內在要求，是全方位夯實糧食安全根基、筑牢農業強國的基礎。目前，夯實糧食安全的“耕地”根基面臨耕地總量少、優質耕地占比低，耕地基礎地力退化趨勢難扭轉、質量仍趨下降，耕地“非農化”“非糧化”難遏制，以及可動員的后備耕地資源有限等現實問題；夯實糧食安全“種子”根基面臨種質資源保護利用不足，育種創新能力不強，種業企業“山多峰少”和研發投入不足，種業產學研聯系不緊密等現實問題。由此，抓住耕地要害夯實糧食安全根基要“像保護大熊貓一樣保護耕地”，嚴守耕地紅線、提等升級耕地質量、堅決遏制耕地“非農化”“非糧化”、合理有序開發后備耕地資源。抓住種子要害夯實糧食安全根基要深入實施種業振興行動，掌控核心種源、攥牢當家品種，實現種業科技自立自強。
關鍵詞：糧食安全；耕地；種子；耕地“非農化”“非糧化”；農業強國
保障糧食和重要農產品穩定供給是我國農業現代化和政府農業政策的根本目標之一，也是農業高質量發展的重要體現[1]。食為政首，“地”為糧基；糧安天下，“種”鑄基石。黨的二十大報告強調提出，全方位夯實糧食安全根基，要牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，深入實施種業振興行動，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。2022年12月召開的中央農村工作會議強調要抓住耕地和種子兩個要害，堅守耕地紅線，建設高標準農田，把種業振興行動切實抓出成效，把當家品種牢牢攥在自己手里。這既是黨的二十大報告和2022年12月中央農村工作會議所強調的夯實糧食安全根基的最直接指向，也是在新發展階段上牢牢把住糧食安全主動權的戰略決策和政策部署。
相關研究表明，耕地保護是推進農業農村現代化從而實現中國式現代化的重要安全保障[2]，新時代保障糧食安全要抓好耕地保護和核心種源兩個根本[3]。筑牢糧食安全根基要通過耕地資源的嚴格保護、高效利用，全方位夯實糧食安全的物質根基[4]；要通過構建多元主體協同創新的種業生態圈，全方位夯實糧食安全的科技根基[5]，從而促進并實現糧食安全、生態環境安全和農民權益安全的有機協同[6]。可見，夯實糧食安全根基、端牢端穩中國“飯碗”，首要的就是解決好耕地和種子問題，抓住耕地和種子“兩個要害”。鑒此，本文基于保障糧食安全、建設農業強國的視角，闡釋抓住耕地和種子“兩個要害”的重要性，分析糧食安全下耕地保護和種業發展面臨的現實問題，提出抓住耕地和種子“兩個要害”夯實糧食安全根基的政策建議。
1 抓住耕地和種子“兩個要害”：保障國家糧食安全、建設農業強國的內在要求
1.1 保障國家糧食安全是建設農業強國的基本要求與首要任務
黨的十二大報告提出要加快建設農業強國。2022年12月召開的中央農村工作會議強調，保障糧食和重要農產品穩定安全供給始終是建設農業強國的頭等大事。2023年中央一號文件《中共中央國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》強調，強國必先強農，農強方能國強。要立足國情農情，體現中國特色，建設供給保障強、科技裝備強、經營體系強、產業韌性強、競爭能力強的農業強國。
糧食安全是“國之大者”，是政治穩定、經濟持續發展、社會和諧繁榮的重要基礎[4]。我國是一個有著14億多人口的大國，確保把“飯碗”牢牢端在自己手中，始終是發展的基礎和強國的根本。從國際經驗看，糧食等農產品供給保障能力強是世界農業強國的首要特征[7]，世界上現代化國家的高質量發展都離不開糧食安全的強力保障。在任何時期、任何發展階段，保障國家糧食安全都是建設農業強國的基要性評判標準[8]。世界農業強國也是世界糧食強國。中國要強，農業必須強；農業要強，糧食必須強。加快建設農業強國，要把提高糧食和重要農產品綜合生產能力置于更加突出的位置。因此，全面建設社會主義現代化（農業）強國，首要的任務就是毫不松懈地處理好糧食安全問題，首要的目標必須是絕對保障國家糧食安全，這是新時代最為迫切、最為本質的要求。
1.2 抓住耕地和種子“兩個要害”就是要全方位夯實糧食安全、筑牢農業強國的兩大物質根基
古人云“牽牛要牽牛鼻子”。只有抓住要害，破題而入，才能有的放矢。耕地是發展糧食生產、建設農業強國的“命根”，種子是“芯片”。抓住耕地和種子“兩個要害”，是保障糧食永續安全的必然選擇，是建設農業強國的必然要求。抓住這“兩個要害”，就等于抓住了糧食安全、農業強國的根本，就是要全方位夯實糧食安全、筑牢農業強國的兩大物質根基。
1.2.1 改革開放以來的耕地保護利用、種業創新與振興發展，強力支撐了糧食安全保障與農業增長
回顧歷史，改革開放尤其是黨的十八大以來我國糧食總產量和農業總產值的不斷飛躍。國家統計局數據顯示，糧食總產量和農業總產值分別由1980年的3.206億t和0.145萬億元增長到2012年的5.896億t和8.634萬億元，再增長到2021年的6.829億t和7.834萬億元；2022年糧食總產量達6.866億t，糧食生產自2008年以來實現“十九連豐”，自2015年突破6.5億t以來連續8年穩定在6.5億t以上。
一方面，得益于國家對耕地的嚴格保護和集約利用。近年來，我國數量保護、質量建設和生態維護都得到了極大加強和提升，形成了“三位一體”耕地資源綜合保護利用體系。第三次全國國土調查主要數據公報顯示，我國現有耕地總量12 798.18萬hm2，守住了并高于“十八億畝耕地紅線”。農業農村部數據顯示，2022年超額完成666.67萬hm2高標準農田建設任務，如期實現了6 666.67萬hm2高標準農田累計建設目標；實施了553.33萬hm2保護性耕作面積；化肥農藥利用率、畜禽糞污利用率、秸稈利用率、農膜利用率分別超過了41%、78%、88%和80%。我國實施的嚴格保護耕地制度，使得農村土地釋放了巨大的糧食生產空間和農業增長潛力，用不到全球9%的耕地養活了全球近20%的人口，這不僅為保障國家糧食安全發揮了不可替代的基礎性作用，也為有效維護全球糧食價格穩定作出了重大貢獻[9]。
另一方面，得益于糧食等農作物品種的持續更新換代。一直以來，我國高度重視種業發展，出臺了一系列改革政策與舉措，并經歷了承認育種者權利、推進種業商業化改革、推動種業做大做強、實施種業振興行動等階段[10]，實現了農作物矮稈化、雜交化和優質化的三次重大跨越。相關數據表明，截至目前，我國繁育農作物新品種7萬多個，其中三大主糧（水稻、小麥、玉米）和大豆等糧食作物經歷了3~7次品種更新換代，帶動我國糧食作物單產自新中國成立以來提高了4.6倍，糧食總產量提高了5倍。農業農村部數據顯示，黨的十八大以來，我國種業發展取得了長足進步，全國主要農作物良種基本上實現了全覆蓋，自主選育品種面積占比達95%以上，其中水稻、小麥、大豆生產用種全部實現自主選育，玉米自主選育品種面積占比達90%，良種對糧食增產的貢獻率達45%，基本做到了“中國糧”主要用“中國種”、“中國碗”主要裝“中國糧”，實現了用“中國種”保障“中國糧食安全”的戰略目標。
1.2.2 以新一輪千億斤糧食產能提升行動建設糧食強國和農業強國，要求切實抓住耕地和種子“兩個要害”
為建設農業強國，2023年中央一號文件提出，實施新一輪千億斤糧食產能提升行動；全方位夯實糧食安全根基，強化藏糧于地、藏糧于技的物質基礎。這是全力抓好糧食和重要農產品穩產保供、牢牢把住糧食安全主動權、促進農業大國向農業強國邁進的重大戰略安排。過去的經驗證明，“穩住糧食播種面積、提高糧食單位面積產量”是鞏固我國糧食安全基礎的兩大法寶。2023年中央一號文件提出，確保全國糧食產量保持在6.5億t以上，各省（自治區、直轄市）都要穩住面積、主攻單產、力爭多增產。提升糧食產能，讓有限的耕地產出更多的糧食和更大的效益，一是要靠增加或者穩定糧食播種面積，二是要靠提高糧食單產。前者要求必須有一定數量的耕地資源作為基礎，后者則要求必須有良田、良種作保障，即較好的耕地質量和糧食作物種子作保障。展望未來，雖然我國耕地面積難以增加，但“十八億畝耕地紅線”必須牢牢守住，否則勢必會影響糧食產量和糧食供給，給糧食安全保障造成很大威脅。通過農田連片平整、宜機化改造、灌排能力和土壤養分提高等，耕地質量提升和保護性利用大有空間。耕地質量的持續改良和不斷提升，提高糧食作物種子的單產水平，是最大程度挖掘和釋放糧食作物良種增產潛能的根本保障。同時，我國農業科技創新和良種攻關的力量沒有明確的上限邊界，一直處于持續提高和不斷突破的過程中，對提高糧食單產、保障糧食安全具有全面的重要作用（包括增加產量、提升質量、節約成本、保護生態等），是提高糧食產能的本源性和持續性動力所在[11]。
綜上所述，糧食安全是國家整體安全的重要組成部分[12]，保障糧食安全是一項長期和持續性的系統工程，短期看是糧食供給數量安全，長期看則是糧食產能安全。保障長期的糧食產能安全，必須以良田、良種作基礎和支撐。由此，抓住“耕地”這個要害就是要通過加強耕地保護與提升耕地質量向良田多要糧、要好糧；抓住“種子”這個要害，就是要通過種業振興向科技、向良種要單產、要收益，用高質量的良田和現代化的良種來強化糧食安全和農業強國的基礎支撐。以新一輪千億斤糧食產能提升行動建設糧食強國和農業強國，必須切實抓住耕地和種子“兩個要害”，唯有如此，方能全方位夯實糧食安全根基、筑牢農業強國的基礎。
2 抓住耕地和種子“兩個要害”夯實糧食安全根基面臨的現實問題
2.1 夯實糧食安全“耕地”根基面臨的現實問題
2.1.1 耕地總量少，可動員的后備耕地資源有限
一是耕地減少導致總量不足。國家統計局數據顯示，改革開放以來，雖然我國耕地面積總量由1980年的9 930.53萬hm2增加至2019年的12 786.19萬hm2。但在分階段上，耕地面積凈減少量呈增長趨勢，1980—1995年耕地面積年均凈減少28.70萬hm2；1996—2008年耕地面積年均凈減少69.36萬hm2。尤其是第三次全國國土調查數據顯示，2009—2019年我國耕地面積減少了753.33萬hm2，年均減少75.33萬hm2，耕地面積減少速度快、幅度大。在耕地面積減少的同時，人口總量已從2000年的12.67億人增長到了2022年的14.12億人。這在很大程度上導致人均耕地面積持續下降，由第一次全國國土調查的0.106 hm2/人減少到第二次全國國土調查的0.101 hm2/人，再減少到第三次全國國土調查的0.091 hm2/人，遠低于世界人均耕地面積。
二是耕地后備資源不足。2016年12月公布的全國耕地后備資源調查數據顯示，全國范圍內現有的耕地后備資源總面積535.28萬hm2，比前一次調查減少近200萬hm2。其中，可開墾耕地后備資源516.18萬hm2，占比96.43%；可復墾耕地后備資源19.10萬hm2，占比3.57%。集中連片的耕地后備資源188.81萬hm2，僅占35.27%。受水資源利用限制，近期可開發利用的耕地后備資源僅為220.48萬hm2，僅占耕地后備資源總量的41.19%。
2.1.2 優質耕地占比低，耕地基礎地力退化趨勢難扭轉、質量仍趨下降
一是優質耕地面積少。《2019年全國耕地質量等級情況公報》數據顯示，以2017年全國13 486.67萬hm2耕地為基礎，2019年耕地質量平均等級為4.76等，評價等級為一等至三等的基礎地力較高的高等地（即優質耕地）面積4 213.33萬hm2，僅占耕地總面積的31.24%；評價等級為四等至六等的基礎地力適中的耕地面積6 313.34萬hm2，七等至十等的基礎地力相對較差的耕地面積2 960萬hm2，四等至十等的中低等耕地面積占比達68.76%。目前我國耕地以中等產田為主，耕地基礎地力有限、障礙因素明顯甚至突出。水利部數據顯示，截至2020年底，全國耕地有效灌溉面積6 913.33萬hm2，其中節水灌溉面積3 780萬hm2、高效節水灌溉面積2 333.33萬hm2，分別僅占耕地總面積的29.56%和18.25%，高質量耕地有效灌溉面積明顯不足。
二是耕地基礎地力退化，質量下降。一方面耕地長期高強度利用導致耕地基礎地力的退化現象較為嚴重，糧食的基礎地力貢獻率下降，由1991—2000年的56.10%下降到2012—2019年的50%左右；另一方面，以往農藥、化肥、除草劑等化學投入品過度投入導致耕地生態風險問題突出，包括全國性的土壤酸化、東北地區土壤有機質含量的大幅下降和黑土層的持續變薄、西北地區的農膜白色污染、長江中下游地區土壤的重金屬污染等[9]，農業面源污染現象日益嚴重。據《經濟日報》2022年“耕地問題調查”數據，近幾年全國強酸化耕地增加了70%以上，鹽堿化耕地增加了30%，東北地區厚度不足20厘米的黑土地占50%左右。《2021中國生態環境狀況公報》數據顯示，截至目前全國水土流失面積269.27萬km2，中度及以上侵蝕面積占水土流失總面積的36.70%；全國荒漠化、沙化土地面積分別達261.16萬km2和172.12萬km2。水土流失、土地荒漠化和沙化在很大程度上會對耕地基礎地力造成損害，導致耕地質量下降、障礙因素增多，這會直接威脅到糧食產能和國家糧食安全。
2.1.3 耕地“非農化”“非糧化”難遏制
耕地“非農化”主要表現為耕地總面積的減少，主要是建設用地對耕地的占用；“非糧化”則包括廣義上土地用途在農用地內部的結構調整和狹義上糧食作物播種面積在農作物總播種面積中所占比重的下降[13]。具體看，第二次、第三次全國國土調查數據顯示，2009—2019年全國耕地面積占土地總面積的比重由19.62%下降到15.96%，10年間下降了3.66個百分點；全國建設用地面積由3 233.33萬hm2增加至4 086.67萬hm2，10年間增加853.34萬hm2，增幅達26.39%。相關研究表明，2006—2020年全國平均每年征用7.78萬hm2耕地轉為建設用地，建設用地對耕地的年占用最大面積達11.89萬hm2 [13]。《經濟日報》2022年“耕地問題調查”數據表明，2009—2019年全國凈流向林地的耕地面積達746.67萬hm2，凈流向園地的耕地面積達420萬hm2，大量耕地轉用為草地、林地和園地，成為耕地“非糧化”的重要表現。1990—2021年全國糧食作物播種面積占農作物總播種面積的比重呈現總體上的下降趨勢，由76.48%下降到69.73%（圖1）；其中1990—2003年下降速度快、幅度大，下降了11.26個百分點；雖然在2004—2016年呈現出了小幅度的上升趨勢，但在2016—2021年又表現出明顯的下降趨勢，下降了1.69個百分點。在工業化和城鎮化較為發達的浙江、福建、廣東和海南四個東南沿海省，相較于1980年，2020年其農產品及糧食生產占全國的比重大幅下降，耕地“非農化”“非糧化”為重要原因之一[3]。
2.2 夯實糧食安全“種子”根基面臨的現實問題
2.2.1 種質資源保護利用不足
第三次全國農作物種質資源普查與收集行動的初步數據顯示，在湖北、湖南、廣西、重慶、江蘇、廣東6省區市375個縣，1956—2014年主要糧食作物地方品種由11 590個減少到3 271個，喪失比例高達71.78%，喪失速度驚人；一部分畜禽地方品種正處于瀕危和瀕臨滅絕邊緣，亟待搶救性收集和保護。《全國農作物種質資源保護與利用中長期發展規劃（2015—2030年）》數據顯示，1981年廣西的野生稻分布點達1 342個，目前僅剩325個，消失比例高達75.78%。部分農作物品種種源對外依存度過高。截至目前，“洋種子”占據了我國蔬菜種子市場份額的50%以上，尤其是西蘭花“洋種子”占比超過80%，菠菜、洋蔥、胡蘿卜和高端番茄“洋種子”占比超過90%，甜菜和黑麥草“洋種子”占比更是高達95%以上。丹麥長白、英國大約克夏、美國杜洛克世界三大豬種壟斷了我國98%的種豬市場[14]。我國仍無白羽肉雞自主品種，種源完全依賴美國、法國等發達國家，常年引進80萬~120萬套祖代種雞；奶牛核心種源的自給率僅為20% [15]，迄今尚未形成自主研發、繁育優秀種公牛的材料（包括優質種牛精液和胚胎）和能力。面向育種需求，我國種質資源保護與利用還存在精準鑒定和深度發掘不足的問題，尤其是優異資源、基因資源的深度開發和挖掘利用嚴重滯后，導致資源優勢未能及時、較好地轉化為經濟優勢。在我國現有的48萬余份種質資源中，已開展深度、精準鑒定的僅占2%左右。現有的3萬余份玉米種質資源中，已開展精準鑒定的不足5%，能夠用于種業企業育種的更少；現有的3.3萬余份大豆種質資源中，已深度挖掘利用的僅占1%左右[15]。
2.2.2 育種創新能力不強
從歷史演進看，育種技術發展一般可劃分為1.0時代（農家育種）、2.0時代（雜交育種）、3.0時代（分子育種）和4.0時代（智能育種）四個階段[16]。目前，美國等發達國家和種業強國已進入了育種4.0時代，而我們還處在2.0至3.0時代之間。顯然，在育種前沿理論、育種關鍵核心技術等方面，與國際先進水平相比，我國還有很大差距。育種創新能力不足、創新水平低是我國長期存在的一大挑戰。而且盡管我國部分育種技術在國際上已處于先進水平，但育種基礎理論研究仍然較為薄弱。在全球生物技術育種研究領域，2015—2019年我國的論文發表數量到2.16萬篇（占全球發文總量的24.60%）、專利申請數量6 338件（占比27.28%），均位列全球第二，具有研發規模優勢，但從影響力看，我國的育種基礎研究和育種技術研發仍處于追趕階段，而英國、德國、法國、荷蘭等的發文數量和專利申請數量均不及我國，但其成果質量和影響力強于我國[17]。
同時，雖然我國通過專項等方式，建立起了完整的、具有較高國際先進水平的轉基因育種技術體系，但我國生物種業的自主創新和生物育種技術的自立自強仍然面臨原創性關鍵核心技術不足，生物技術和信息技術系統集成、融合應用不足等問題。基因編輯與分子育種、種間雜交胚拯救、人工智能等現代育種技術的自主研發及應用偏少，前沿性、突破性現代生物育種技術“受制于人”。截至2022年底，全球農業生物關鍵核心技術70%的專利仍被美國控制。總體上，我國在基因編輯、表型組學、新一代高通量測序等現代生物育種關鍵核心技術突破領域仍處于不利競爭地位[18]。
2.2.3 種業企業“山多峰少”，研發投入不足
企業強，種業才能強。我國是全球第二大種子需求國，近年來我國種業企業發展迅速，數量不少，但縱觀現實，企業創新主體地位有所加強，但與國際種業巨頭相比，實力差距仍很明顯。一是種業企業“山多峰少”。中國種子協會2020年的一項調查數據顯示，在1 330家樣本種業企業中，中小型種業企業居多，員工數量100人以上的種業企業68家，占比僅為5%；年營業收入超過1億元的種業企業90家，占比僅為7%；生產型、研發型種業企業的占比分別僅為11.50%和3.68% [19]。截至2019年底，我國種業企業近6 400家，但真正具有自主研發的種業企業不足100家，82%的種業企業是銷售型企業[18]。顯然，我國種業企業數量眾多，但集中度低、大而不強、小而不專的現象突出。
二是種業企業研發投入不足。跨國種業企業的年科研投入普遍在其銷售收入的10%左右，例如美國孟山都公司和德國KWS公司投入的年度研發經費約占其銷售收入的比重達15%，先正達公司和先鋒公司占比約為12%。而在我國，除隆平高科和登海種業的年研發經費占比達10%（2019年分別為13%和9.9%）外，國內大部分種業企業的研發經費占比普遍低于3% [20]。
2.2.4 種業產學研聯系不緊密
一是產學研協同體系尚不健全。目前我國育種主體主要由國家和地方農業科研機構、農業類高等學校和研發型種業企業。由于我國現行的農業科技管理體制形成于計劃經濟時期，各育種主體的行政依附性較強，存在分工不明確、種業資源分配不均衡、部門交叉管理、聯動不暢、融合不足等問題。尤其是由于育種主體之間不同的行政隸屬關系，導致相互之間資源、數據、人才、項目、政策等的共享機制尚未真正建立起來。由此導致，種業企業尚未成為種業科技創新的主體，農業科研機構和高等院校的所有經濟活動并不完全是種業科技研發與創新，農業科研機構、高等院校與種業企業之間尚未形成真正意義上的種業科研共同體[21]。
二是種業創新鏈與產業鏈、價值鏈的協同不足。“三鏈協同”是種業科技創新體系構建與產業鏈現代化水平提高的重要路徑，但因為種業產學研協同體系不健全，導致“三鏈”協同不足問題也較為明顯。種業科技計劃與項目的立項、執行、結題驗收、評估評價等環節，與種業發展、農作物生產變化和增產增效等實踐之間存在脫離問題，導致種業科技創新各環節之間的有機銜接不緊密。再之，由于政府與市場關系尚未厘清、以及它們的主導作用扭曲，使得種業領域的科技創新體系在種業市場價值引領、種業產業價值主導和種業資本價值評價等方面的機制創新明顯不足[16]，種業科技創新與市場需求、產業發展脫節問題突出。
3 抓住耕地和種子“兩個要害”夯實糧食安全根基的政策建議
3.1 抓住耕地要害夯實糧食安全根基的政策建議
耕地保護要求要非常明確，十八億畝耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田[22]。由此，抓住耕地要害夯實糧食安全根基要“像保護大熊貓一樣保護耕地”，嚴守耕地紅線、提等升級耕地質量、堅決遏制耕地“非農化”“非糧化”，合理有序開發后備耕地資源，在推進改革和促進發展中保護好、建設好、使用好耕地。
3.1.1 落實“長牙齒”的硬措施嚴守耕地紅線，確保“農田就是農田”
一是全面實行糧食安全、耕地保護“兩個黨政同責”，強化黨對糧食安全和耕地保護的絕對領導。地方各級黨委、政府在實施耕地保護政策的根本目標上，應自覺與中央保持高度一致，全面筑牢、切實增強糧食安全和耕地保護的“雙重”責任意識。按照2022年中央一號文件關于“主產區、主銷區、產銷平衡區都要保面積、保產量”和《農業農村部關于落實黨中央國務院2023年全面推進鄉村振興重點工作部署的實施意見》（《實施意見》）關于“堅決落實18.65億畝耕地和15.46億畝永久基本農田保護目標任務”的要求，從區域一體化、全國一盤棋的思路出發，把耕地保有量、永久基本農田保護數量這兩個重要任務足量、帶位置逐級分解下達，由黨中央、國務院與地方黨委、人民政府簽訂嚴格履行的耕地保護目標責任書，探索建立健全耕地保護責任的壓緊壓實、嚴格考核、一票否決、終身追責制，確保十八億畝耕地“實至名歸”。加強耕地后備資源保護與開發利用。二是嚴格落實和完善耕地占補平衡、進出平衡“雙平衡”政策。要建立健全補充耕地立項、實施、驗收、管護等的全過程監督管理機制，確保占用、轉用的耕地在數量上“補足”、在質量上“補優”[4]。選擇有條件的地區探索試點建立以糧食產能為主要依據的補充耕地核算機制。
3.1.2 突出高標準農田建設、提等升級耕地質量，確保“農田必須是良田”
一是突出高標準農田建設。據農業農村部估計，高標準農田建成后，項目區的糧食產能比建成前平均提高10%~20%，農民實現每年畝均增收500元左右。加快制定國家層面、省級層面的“永久基本農田全部建成高標準農田實施方案”，以補土壤改良、田間灌排設施短板和建設高效節水、水肥一體化設施為重點，持續加大投入、優化建設時序，在高標準農田建設中全方位夯實“耕”基。加快推進整地市、整縣級、整灌區三個區域層級的整區域高標準農田建設試點，集中打造獨具優勢、獨有特色的整區域高標準農田建設項目區，引領帶動高標準農田建設的高水平、高質量發展。堅持“工程建設與建后管護”并重，健全完善高標準農田管護、監督和評價制度，確保建一塊、成一塊。二是鼓勵、支持開展“噸糧田”創建。創建“噸糧田”是挖掘現有耕地潛力、主攻糧食單產、合理保障種糧收益的重要路徑。各地要以“噸糧田”創建為抓手，大力促進良田、良種、良技、良法和良機的有機融合，持續提高糧食單產水平和糧食產能水平。三是提等升級耕地質量。以數量保護、質量提升和生態優化“三位一體”為方向，深入實施國家黑土地保護工程，強化保護性耕作技術應用與工程治理措施，高質量完成《實施意見》提出的“實施保護性耕作9000萬畝以上”目標任務。加大對重金屬等多源存量污染耕地的生態修復與治理[23]。引導種糧主體積極推進化肥農藥等化學投入品的減量化和綠色化，嚴厲打擊盜挖黑土破壞耕地、電捕蚯蚓破壞土壤等行為，努力打好農業農村面源污染防治攻堅戰，有效提升耕地土壤健康水平和質量水平。
3.1.3 堅決遏制耕地“非農化”、基本農田“非糧化”，確保“農田農用”“良田糧用”
強化耕地用途管控，加快形成以耕地用途管制為核心的耕地使用和保護制度，確保優質耕地資源盡可能多地用于糧食安全保障項目上[24]。將一般耕地、永久基本農田、高標準農田等全部納入土地用途管制，實現耕地用途管制的類型全覆蓋[4]。嚴格落實耕地利用優先序，引導和支持各地積極探索耕地種植用途管控的法律、政策、技術體系建設試點，確保2022年中央一號文件提出的“耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，永久基本農田重點用于糧食生產，高標準農田原則上全部用于糧食生產”落實到位，促進糧食和重要農產品生產空間布局更加遵從農業生產發展規律、更加符合自然地理格局。嚴格管控耕地轉為林地、園地、養殖水面等其他農用地，加大耕地執法監督力度，穩妥推動流向其他農用地的耕地及早、有序復耕復種。加強農用地轉用審批管理，嚴格限制耕地轉為建設用地，從嚴查處違法違規占用耕地尤其是永久基本農田從事非農建設的行為。穩妥有序推進農村宅基地制度改革、農村亂占耕地建房專項整治“兩項試點”，促進農村閑置宅基地和閑置農房的盤活利用。督促縣級以上地方人民政府加快落實《農村土地承包法》（2018年修正）第四十五條規定的“建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度”。
3.2 抓住種子要害夯實糧食安全根基的政策建議
解決吃飯問題，根本出路在科技。我國農業科技進步有目共睹，但也存在短板，其中最大的短板就是種子；種源安全關系到國家安全，必須下決心把我國種業搞上去，實現種業科技自立自強、種源自主可控[22]。由此，抓住種子要害夯實糧食安全根基要深入實施種業振興行動，掌控核心種源、攥牢當家品種，實現種業科技自立自強。
3.2.1 推動構建以種業科技自立自強為戰略支撐的熊彼特范式
熊彼特的創新理論告訴我們，創新尤其是“創造性破壞”是經濟增長的不竭源泉[25]。阿吉翁等[26]的熊彼特范式則進一步告訴我們，創新與知識傳播是整個增長過程的核心，累積式創新的結果就是長期增長；創新依賴激勵和財產權利保護（尤其是知識產權保護）；新的創新讓以往的創新變得過時，這就是“創造性破壞”的力量。進入新發展階段，我國保障國家糧食安全面臨的國內外形勢及運行特征發生了重大變化，離不開種業科技創新和自立自強的戰略支撐。在新發展階段，必須著力實施種業科技自立自強，著力增加高水平種業增效技術、提質技術和綠色技術等有效供給，更好滿足種業新舊動能轉換的科技需求；必須著力構建以種業科技自立自強為戰略支撐的熊彼特范式，形成“創造性破壞”力量，更好促進種業的高質量發展和可持續發展。
3.2.2 探索構建以企業為主導的種業科技創新體系
一是充分發揮種業企業四大主導作用。企業是創新的主體，是推動創新創造的生力軍；要推動企業成為技術創新決策、研發投入、科研組織和成果轉化的主體[27]。因此，加強國家戰略種業科技力量建設，充分發揮種業企業在種業技術創新決策、研發投入、科研組織的主導作用。更為重要的是，只有由企業這個最終使用方來實施科技創新成果轉化過程，才能真正提高轉化效率與效果；創新技術發展的途徑在于企業的轉化應用。因此，還要充分發揮種業企業成果轉化的主導作用。二是培育發展創新型領軍種業企業和世界一流創新種業企業。要以國家種業陣型企業為抓手，著力打造一批創新型領軍種業企業和世界一流種業企業，充分發揮其在種業科技創新中的主導作用，增強國家種業科技戰略力量，提升種業自立自強能力。
3.2.3 著力建立健全提升種業企業科技創新能力的機制
一是促進各類創新要素向種業企業集聚。深入推進種業企業扶優行動，聚合政府財稅、社會資本和企業自身留存收益等多方力量，加快形成多元化、多渠道的種業企業研發投入體系。制定面向種業企業的專項稅收減免優惠政策。鼓勵種業企業牽頭申報、組織實施國際合作、國家級、省部級農業科技重大專項等。支持符合條件的種業企業建立院士專家工作站、博士后科研流動（工作）站等。二是推進科企分工協作與以企業為主導的種業產學研深度融合。破除制約種業企業創新的體制機制障礙，完善創新市場導向機制，加快形成以企業為主導、市場為導向、科企分工協作、產學研用深度融合的種業科技創新體系。支持企業承擔國家農業生物育種重大科技項目。打破科研院校與種業企業邊界，建立健全產學研深度融合與長期合作的信用機制、利益分配機制和風險防控機制。
3.2.4 建立健全種業創新鏈與產業鏈深度融合的機制
一是圍繞種業產業鏈開展種業創新。依托以我國關鍵核心技術為主導的全球種業產業鏈部署種業創新鏈，加快種資資源普查與保護利用，著力實現在種業基礎研究、科學知識新發現這一創新源頭的突破，以持續保持種業技術的全球領先地位。在攀升種業產業鏈、價值鏈中高端的過程中部署種業創新鏈，集中力量加快突破重大種業關鍵技術和核心技術，研發新品種新產品（包括高產高油大豆、短生育期油菜、再生稻、耐鹽堿作物等），促進種業科學知識創新到種業技術創新、再到種業產業創新的接續有序銜接。二是圍繞創新鏈推進種業產業創新。種業創新要圍繞種業產業發展需求部署和推進，著力將種業科學知識轉化為市場價值和社會價值，構建從種業知識創新、育種創新到繁育轉化、田間車間生產的完整鏈條，實現強大鏈條、鍛造鏈條的現實需求。種業創新要敢于適度超前，形成創新引領種業產業發展的新格局，突破種業產業鏈縱向拓展、橫向延伸、內涵提升的技術瓶頸、品種瓶頸和市場瓶頸，實現補充鏈條、創造鏈條的現實需求。
（作者杜志雄系湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員，中國社會科學院農村發展研究所研究員、博士生導師；肖衛東系山東師范大學公共管理學院教授，博士生導師。中國鄉村發現網轉自：《農業現代化研究》2023年第44卷第2期）
(掃一掃，更多精彩內容！)
