［摘要］土地確權是中國新一輪農村改革的起點，但是推進的速度滯后于中央的目標。當前土地確權的推進除了法律、政策支撐和政府主導意志外，村委會的參與是影響進程的重要因素。以確權工作的還權賦能為切入點，雖然法律規定村集體經濟組織、村委會、村民小組、鄉鎮集體經濟組織行使農村集體土地所有權，但村委會是當前情景下現實意義上的集體產權代理人;同時新時期村委會具有“群眾性自治和基層政府代理人”這一“政社合一”的特性，因而在土地改革中村委會不能“去行政化”。對于土地確權，需要明確村委會土地確權推進執行者的歷史責任、依靠村委會妥善處理土地權屬爭議、加強村委會土地確權的動態管理。特別地，需要通過加強組織建設、促進權責對等實現“強村擴權”，更好地履行新時期農村土地產權改革的歷史使命。
［關鍵詞］土地管理;農村土地產權;土地確權;村委會;簡政放權
2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，要求用“5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作”，為“規范引導農村土地經營權有序流轉”奠定基礎。其實，2010年中央1號文件早已明確提出，“力爭3年時間完成農村集體土地的確權登記頒證工作”;此后，國土資發［2011］60號、國土資發［2011］178號、2012年中央1號文件、2013年中央1號文件、2014年中央1號文件均對土地確權提出了要求。中央和相關部委連續就確權問題提出了具體要求，一方面說明了其重要性和緊迫性，另一方面也反映出新一輪農村土地確權工作遇到了困難和挑戰，推進的速度和質量均與中央要求存在差距。由于土地確權是中國新一輪農村改革的起點，制約著后續改革措施的出臺，必須按時、按質、按量完成既定目標。那么，推進農村土地確權過程究竟遇到哪些實際困難?新時期村委會在此工作中具有什么樣的地位和功能?這些問題直接關系中央土地確權目標的落實，也進一步影響后續農村產權制度改革的推進。
一、農村土地確權的意義和面臨的困難
1．農村土地確權的意義
農村土地確權始終貫穿農村土地制度的演進，新中國成立以來經歷了4次大范圍的確權、登記、和發證工作(于建嶸等，2012)。進入21世紀，農村集體土地的確權、登記和頒證工作進入了新的調研階段，也陸續提出了相關通知要求，但貫徹實施情況不盡人意;2008年10月，黨的十七屆三中全會明確提出“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉流暢”的農村土地產權制度改革新目標，要求搞好農村土地確權、登記、頒證工作，由此開始了第4次確權，即當前的土地確權。
雖然《土地管理法》、《物權法》等多部法律界定了農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體土地收益權，但農民均不能完全地占有、使用、收益和處分，因而土地的財產權能是不完整的(郭曉鳴等，2013)。這種不完整的土地權能，在地方政府土地財政的利益驅使和土地違規開發利用面前顯得及其脆弱，而土地確權的目的之一就是清晰界定土地的歸屬，從而保障農民的基本權益。此外，只有在“歸屬清晰、權責明確”的前提下，才能打消土地權屬主體的流轉顧慮，才能促進轉包、租賃和經營權的流轉，才能實現多種形式的規模經營，因此土地確權是土地流轉的前提。最后，土地確權有利于厘清農村土地的權屬，從而有效減少因土地權屬不明和空間位置不清導致的糾紛。由于當前第4次農村土地確權面臨農村改革的新形勢和新要求，對于保障農民權益、確定土地權屬、規范土地開發利用、促進土地流轉、增加農民收入產生直接影響，被喻為中國新一輪農村改革的起點。
2．農村土地確權面臨的困難
農村產權制度改革試點實踐中存在著現行法律政策對農村產權權能的制約，農村集體建設用地使用權流轉不規范，房屋確權頒證實踐遇到了諸多困難，產權交易平臺建設和交易規則制定嚴重滯后等問題(劉可，2014)。而當前土地確權的核心是還權賦能，必須依法確認和保障農民的土地物權，逐步建立以權利保障為核心的農村土地產權制度。土地確權的推進速度直接影響到后續改革的順利推進，土地確權的推進質量也直接影響到后續改革的貫徹實施，因此其重要性和緊迫性不言而喻。但與此同時，土地制度改革貫徹在基層推進中遇到了巨大挑戰，主要體現在以下3個方面:
一是農村基層的土地權屬存在爭議。新中國成立后農村集體經濟組織的歷史演進大致經歷了3個時期:一是合作化時期的初級社到高級社演進;二是政社合一的人民公社時期;三是經濟合作社時期，即把人民公社、生產大隊、生產隊變更為鄉(鎮)、村和村民小組時期。然而，伴隨農村集體經濟組織演進的土地權屬變更卻沒有系統、連續、可信的記錄，直到1986年出臺《土地管理法》，才正式設置土地行政管理部門。再加上原來土地依靠繩、皮尺為主的落后測量方法，農民私下承包地的流轉，土地登記、審批、圖件檔案資料的丟失等原因，造成了面積不準、四至不清、空間不明、登記不全等界線權屬不清的現狀。在沒有建立土地權屬爭議的多元化解決機制前，千絲萬縷的土地權屬矛盾只能暫時擱置，土地權屬方面積累了大量歷史矛盾。
二是農村空心化和村委會組織薄弱。當前整體而言農村人口向城市流動，農業轉移人口快速城鎮化的同時帶來了農村空心化現象。2000年，我國的自然村總數為363萬個，到了2010年銳減為271萬個，大約每天消逝100個傳統村落(馮驥才，2013)。伴隨著農村的空心化，村委會的組織弱化也凸現出來:村委會一般由主任、副主任和委員共3～7人組成，有些地方由于經費問題造成“兩委”班子處于癱瘓狀態，特別是村莊集體的地位和功能嚴重弱化(唐浩，2012)，難以履行包括土地確權在內的村務管理。加上土地確權直接面對基層矛盾，許多群眾不予配合，工作面廣、量大，困難重重，部分鄉村干部有畏難情緒。
三是現行法律和政策關于土地確權的相關規定存在矛盾和沖突。當前涉及土地管理的法規律和政策很多，這些法律和政策為土地確權提供了依據，但由于法律和政策出臺、修訂的時間差異造成了在土地確權相關規定上的矛盾和沖突，具體體現在“土地登記、土地登記簿與土地證概念與功能的交叉;房地分離行政管理模式下的多頭登記和多頭管理;土地登記效力不一致”3個方面(廖洪樂等，2014)。當前征詢意見中的《不動產登記條例(草案)建議稿》將規定“不動產登記機構辦理”，并由“建設行政主管部門、土地管理部門”負責指導、監督不動產登記工作，可能有助于解決“多頭登記”問題，但相關規定的矛盾和沖突仍將持續一段時間。綜上分析可以看出，當前土地確權的推進一方面需要法律和政策層面的支撐，離不開政府的主導推進;另一方面需要解決農村基層組織薄弱、基層矛盾突出、權屬資料殘缺、權屬存在爭議、經費保障不足等具體問題，基層政府、村委會的組織實施對于確權推進的速度和質量會產生重要的影響。
二、村委會在農村土地確權中的地位和功能
1．村委會在當前土地確權中的參與情況
農村土地確權登記頒證(簡稱確權)是指對農村集體所有的建設用地、農用地、宅基地和未利用地進行土地登記申請、地籍調查、權屬審核、登記注冊、頒發土地權證等明確土地的所有權、使用權和其他權利的確認、確定過程。確權是一項復雜的系統工程，又是新一輪農村改革的起點，必須精心組織實施。圖1為各地農村土地承包經營權確權的工作流程。
圖1農村土地承包經營權確權一般性工作流程
從圖1可以看出，基層推進農村土地承包經營權確權的工作流程一般包括9個環節。首先是成立領導機構，市、縣、鄉各級政府均需要成立主要黨政領導干部掛帥的領導機構;村委會成立確權登記工作指導小組，并成立村社干部和農民代表參與的村民議事會。其次是動員培訓、確定技術單位、獲取影像資料、制作工作底圖等環節，主要由政府主導推進。再次是地塊確認和信息搜集，圖1列明了必須收集的7個方面信息，但在當前農村基層薄弱、權屬矛盾突出、土地事實流轉、農民進城務工、人口自然消亡等情況下，這一環節工作面廣量大且困難重重，也是制約整個土地確權推進的關鍵所在。最后是公示、發證、資料歸檔等環節，按要求向農戶頒發土地權屬證書，建立紙質和電子信息對應的確權檔案，但事實上有些地方土地承包權、使用證僅僅發到村集體。
目前，農村集體土地的確權工作在全國各地的進程和推進質量存在差異。而宅基地與房屋買賣同樣面臨法律困境，被視作“禁區”。但事實上，各地農村宅基地的私下流轉，新農村建設名義下的“小產權房”買賣也十分普遍，更有大量侵占集體建設用地、違規利用耕地建房的事例。由于大量農村房屋缺乏建設用地使用權證明、建設工程符合規劃證明、房屋峻工等證明，隨著農村產權制度改革帶來看好的預期收益，農民對宅基地及房屋更是“寸土必爭”，隨著時間的延遲，宅基地確權的矛盾將越來越突出。但有一點是可以肯定的，村委會等群眾自治組織必須深度參與宅基地的確權，才有可能厘清長期積累的權屬糾紛。
2．新時期村委會性質的再探討
黨的十一屆三中全會實行農村家庭聯產承包責任制，農民獲得了承包土地的經營權，相應地，農業生產合作社時期的人民公社、生產大隊和生產隊變更為鄉(鎮)、村委會、村民小組三級組織形式，此時，農村土地集體所有權與土地承包經營權實現了分離。《村民委員會組織法》第二條把村委會界定為基層群眾性自治組織，管理本村農民集體所有的土地和其他財產，并負責本村的公共事務和公益事業。有些學者認為，村民自治不應該由基層自治組織承擔國家政權建設的成本，提出村委會“去行政化”的觀點。但是，村委會的由來并不只是“生產大隊”名稱上的簡單變更，其本質是人民公社時期“國家公共權力對生產資料的全面集權控制”轉變為“集體生產資料的自主管理”。需要指出，村委會除了向本村范圍提供社會保障類公共品，還承擔著較多來自政府的公共行政事務，在現行體制下村委會似乎充當了政府代理人和村民代理人的雙重角色。雖然法律上界定村委會成員不屬于國家干部，但在實際操作中一些地區的村委會成員進入公務員隊伍試點工作，地方財政也承擔其部分工資福利，村委會還得協助鄉(鎮)人民政府開展工作。因此，村委會仍然帶有“政社合一”的性質，這不過由人民公社時期的“國家權力高度集權控制”演變為“國家權力的弱控制與基層集體組織自治相結合”。針對當前和將來的中國情境，村委會承擔了集體經濟管理、村莊公共事務和公益事業，在組織運行方面又兼具基層政權的特性，新時期村委會仍然需要強調“政社合一”的性質。
3．村委會在農村集體土地所有權的主體地位
《物權法》第六十條規定:農村集體所有的土地由“村集體經濟組織、村民委員會、村民小組、鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權”，雖然有一些學者認為無論從經濟學還是法學的視角，集體土地所有權具有完全性，已經回答了“是誰的土地就確給誰”，但在土地確權的實際操作中產生了“主體不明晰”、甚至“集體主體虛無”的感覺。這可能存在3個方面的主要原因:一是土地集體所有權并非是完全意義上的所有權，即使所有權中的使用權，也是在嚴格的土地管制下的使用權，這種不完整的土地使用權能造成了產權內容邊界模糊和產權保護制度缺失問題。二是農村承包地由村委會作為發包方，理應確立集體土地所有權的主體地位;但村委會“政社合一”的特性導致其成為“準政府機構”，削弱了“自治地位”，間接成為地方政府的代理人。三是法律上難以界定農村土地集體主體的法人地位，《民法通則》將法人分為國家機關法人、企業法人、事業單位法人和社會團體法人，顯然《物權法》第六十條規定了集體土地所有權主體不屬于四種類型中的任何一種法人，因此農村集體在物權法上沒有其主體地位，也就不具有獨立財產，不得享有所有權和他物權。
如前文所言，農村土地的集體所有權不是完全意義上的所有權，那么，在當前國情下，究竟“誰能代表集體”，即“誰能行使不完整土地所有權”的主體?這一問題直接關系到“集體土地究竟確給誰”這一關鍵問題。解決這一問題，可以通過比較分析得出“誰是目前中國情景下最恰當的農村土地所有者主體”這一結論，由此確立村委會在基層土地確權推進中的突出地位，具體如下。
首先分析村、鎮集體經濟組織。主要包括村(鎮)集體資產承包或租賃經營、村(鎮)辦集體企業、農民專業技術協會、農民專業合作社、農戶+公司聯合體、社區股份合作社等6種形式，前兩種形式在集體所有制改革階段完成了公司制改革，當前幾乎不復存在;農民專業技術協會和農民專業合作社本質上是農戶之間土地等資源要素的自愿聯合，形成聯合產權并自主經營獲取剩余價值，本質上具有企業的性質，不能成為集體土地所有權的代言人;農戶+公司聯合體和社區股份合作社更是經濟主體的經營方式，同樣不能成為集體土地所有者。因此，村集體經濟組織經過20世紀末集體所有制改制后基本不存在了，即使有些地方還存在集體經濟組織，從企業性質上講屬于公司制法人或專業性的合作社法人，不能作為集體土地所有權的代表。
其次分析村民委員會。《村民委員會組織法》規定了村民委員會既是農村集體資金、資產、資源的經營者，同時也是村務管理者和基層政府的公共管理的代理人，因此可以把村委會視作農村集體土地所有者主體的代理人;此外，《土地承包法》第十二條也規定了村委會是農民集體主體的發包方，也說明了村委會集體土地的所有者地位;《土地管理法》第十條明確規定“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體組織或者村民委員經營、管理”。由于上文排除了村集體組織事實上不能作為當前集體土地所有權的代表，因此村委會是現實意義上的代理人。
最后分析村民小組。村民小組的前身是人民公社的生產隊，承擔本組的社會職能和經濟職能，據于此，有學者主張“村民小組是主要的集體土地所有權主體”;此外，也有地籍管理一線的官員主張“村民小組具有集體土地所有的法律地位，可以把土地所有權證書發給村民小組長”，國土資發［2011］178號文第四條也認同“可由村民小組依法申請登記并持有土地權利證書”。但是，由于村民小組沒有正式的組織機構，也不屬于《民法通則》所規定的任何一種法人，在農村空心化趨勢下，法律程序意義上的村民自治會議難以組織，因此村民小組的社會職能大大弱化、經濟職能則幾乎消失殆盡。在這樣的情況下，《物權法》、《土地承包法》規定的村民小組“農村集體土地所有權的主體地位”也就缺乏現實基礎，村民小組集體所有權的地位在當前中國情景下逐漸失去現實意義。因此，不宜將土地所有權證書發給村民小組長;退一步講，盡管村民小組作為基層組織擁有本小組農民的集體土地所有權，但也應由“村民委員會代為申請登記、保管土地權利證書”。
三、依靠村委會推進農村土地確權的政策建議
1．明確村委會土地確權推進執行者的歷史責任
前文得出村委會是符合當前國情的農村集體土地所有的代言人，村委會不應該也不能去“行政化”，而是必須堅持“群眾性自治和基層政府代理人”新時期“政社合一”的性質。由于土地確權的基層推進需要村委會的深度參與，為此村委會必須承擔推進土地確權的歷史責任，在鄉(鎮)政府的領導下，提高基層組織土地確權的執行力。為此，一是建設有使命感的村委會，克服土地確權中的畏難情緒，學習法律法規和規章制度，以創新和勇于承擔責任的態度面對土地確權中的種種困難;二是加強和改進土地確權績效評估，由于土地確權還存在法律和政策空白點，基層推進中容易產生“無為即無過、有為必有過”的結果，因此要客觀科學制定評估標準，并把土地確權納入村委會領導班子考核;三是土地確權試點基礎上，積極探索符合基層實際情況的土地確權操作細則，并在實踐中不斷豐富完善，確保土地確權由點到面、由易到難推進到每一宗農村土地。
2．依靠村委會妥善處理土地權屬爭議
土地權屬不清和農民“寸土必爭”決定了土地確權過程會充滿各種權屬爭議，而且很難用簡單的“尊重歷史、依照現實、查看現場”等幾個原則得以解決，事實上由于歷史原因，存在村民違規侵占集體建設用地、私自開發侵占未利用地等諸多現象。新形勢下，基層的土地權屬爭議解決首先還得立足基層，即充分發揮村委會、村民小組長的調解作用;其次是健立健全鄉、村委會、村民小組三級調解委員會，委員會的成員由負責土地確權的地籍工作人員組成，力爭把爭議案例在基層解決;三是在鄉(鎮)土地管理部門設立由地籍管理公職人員與村委會代表共同組成的仲裁機構，及時化解基層土地矛盾。因此，必然充分發揮村委會、村民小組在土地權屬爭議中的作用，才更有利于解決基層最直接的土地矛盾。需要補充的是，土地權屬爭議解決離不開相關法律的修訂和完善，通過訴訟解決爭議是最后的解決方式。
3．加強土地確權的動態管理
長期以來，土地確權的靜態管控積累了大量問題。例如，《土地管理法》六十二條規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，但該戶事實上增添了人口怎么辦?該戶人口自然消亡了如何處理?又如《土地承包法》第二十六條第二款規定農民全家遷入設區的市，轉為非農業戶口時要交回土地承包經營權，但事實上幾乎沒有哪一戶將承包的耕地和草地交回發包方。再如農民私自占用未利用地和農村集體建設用地，農民私自在承包地上建造房屋形成“小產權房”，農民私下進行宅基地轉讓或買賣，農民私自侵占其他農戶土地等行為非常普遍，并且許多違法違規現象已經既成事實，這些都是未能及時履行包括確權在內的動態監管的結果。確權只是新一輪農村改革的第一步，確權是為了有序推進土地流轉，也是為了推進多種經營方式共存的農牧業經營方式創新，因此，土地流轉的動態管理必然要求健全農村集體基層組織。確權將不是一個階段性的工作，而是農村集體土地管控的持久性常規工作。
為了配合確權后的土地流轉，必須要把土地確權作為村委會的常規工作，實行土地確權的動態管理:一是可以確權確地，對承包地、集體經營性建設用地、宅基地做到主體明確、歸屬清晰;二是在現有集體土地規模范圍內確權，公正、合理地增減農戶的土地，嚴格控制“缺補性確權”，以此杜絕潛在的矛盾和爭議;三是可以確權、確股不確地，但同樣要做到歸屬清晰、權責明確，以此消除農民在土地流轉中的顧慮和擔憂，促進土地的流轉;四是原則上不設集體股，但對于既成事實的集體股，同樣要尊重村莊的自治權利，通過法定方式民主決策;五是支持確權后的土地資源、股份有序轉讓、租賃、入股，同時保障農民土地使用的收回和退股權利，建立動態確權的工作機制。
4．通過“強村擴權”便于村委會履行職責
農村土地確權拉開了新一輪農村改革的序幕，這項基礎工作推進的速度和質量離中央的要求還有很大的距離，其中一個重要原因是忽視了基層群眾性自治組織建設，特別是忽視了村委會的組織建設:一是法律把村委會界定為基層群眾性自治組織，造成了農村公共事務、社會公益事業與城市相對不公平的“二元結構”，基層組織建設滯后于城鄉一體化進程要求。二是基層組織的事權與財權不匹配，基層組織在缺乏經費的情況下還得承擔“人民調解、治安保衛、公共衛生、計劃生育、社會保障”等社會管理職能，如果沒有足額的經費保障，也就難以調動基層組織積極參與土地確權工作。三是基層組織與地方政府在土地增值權益分配上缺乏話語權、農民集體的權益難以得到保障，由于地方政府是土地監管和土地一級市場的經營者，政府的壟斷、農村集體土地的非市場配置、現行的財稅制度等均削弱了基層組織在農村土地產權制度改革上的能動性，也影響了基層土地確權目標的實現。
村委會作為農村土地集體所有者主體，又是土地確權的執行者，面對時間緊、任務重、困難多、范圍廣的土地確權任務，需要考慮村委會的“強村擴權”，充實基層組織并擴大行政權力:一方面，要加強村委會組織建設，當前村民委員會由主任、副主任和委員共3～7人組成，許多基層村委合并后面臨人員短缺的窘境，有些地立的村“兩委”班子處于癱瘓狀態，必須配備必要人手、加強組織建設。另一方面，促進權責對等，除了人員配備薄弱外，村委會還面臨“簡政放權”后“事權”范圍的擴大，而鄉鎮政府與村委會之間工作則是指導與被指導，協助與被協助的關系，村委會“群眾性自治組織”的性質決定了其不屬于國家基層政權，要參與土地確權頒證這一重大“行政任務”，需要適當擴大基層組織的事權，以便處理土地確權中法律或政策的空白點問題。
中國鄉村發現網轉自：《經濟體制改革》2015年第4期
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