2014年中央一號文件提出，要“抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”。2015年中央一號文件進一步指出，“做好承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保貸款試點工作”。為了了解基層土地確權(quán)與抵押融資試點情況，課題組近期對云南省文山州進行了調(diào)查。
農(nóng)村土地確權(quán)頒證與抵押進展
云南文山壯族苗族自治州位于我國西南邊陲，是典型的“老、少、邊、窮”地區(qū)，山區(qū)和半山區(qū)占97％，所轄8縣市均為國家級貧困縣，2013年地方財政收入71．7億元，農(nóng)民人均純收入5460元，約為全國農(nóng)民人均純收入平均水平的60％。
截止到2014年底，文山州農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)基本已經(jīng)完成確權(quán)發(fā)證登記到戶，宅基地與農(nóng)房登記發(fā)證較為滯后，農(nóng)村集體土地建設用地糾紛多。
在確權(quán)基礎上，文山州同步開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心與林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)戶房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)等三權(quán)三證抵押貸款工作。依托公共資源交易中心及政務服務中心，文山州建立了8個縣（市）級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、93個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心。在三權(quán)三證抵押貸款方面，共發(fā)放貸款304544萬元，以林權(quán)、農(nóng)戶房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)抵押貸款為主。具體來看，林權(quán)抵押貸款127901萬元，占比42．0％；土地承包經(jīng)營權(quán)抵押28884萬元，占比9．5％；農(nóng)戶房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)抵押貸款144367萬元，占比47．4％；另有其他類型的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款3392萬元，占比1．1％。
確權(quán)、抵押貸款試點中的主要問題
1．面積與證書不符。
文山州農(nóng)村承包地的臺賬面積與第二次全國土地調(diào)查的數(shù)據(jù)差異較大。文山州承包地的臺賬面積為306．12萬畝，而二調(diào)耕地面積為1021．42萬畝，后者是前者的三倍還多。由于確權(quán)面積關系到糧食直補等惠農(nóng)補貼問題，農(nóng)戶希望將多出的面積落實到戶，但中央層面尚缺乏統(tǒng)一的制度安排，基層部門仍按二輪延包檔案面積計算相應的惠農(nóng)補貼。村與村、戶與戶之間的權(quán)屬爭議在確權(quán)過程中顯化，爭執(zhí)不下、難以確權(quán)。部分縣市雖建立了農(nóng)村土地仲裁庭，但人員不足，糾紛調(diào)處率低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理人員尤為不足，部分案件幾經(jīng)調(diào)處仍不成功，確權(quán)過程中部分農(nóng)戶存在抵觸情緒。
2．地方財政困難，經(jīng)費捉襟見肘。
具體而言，確權(quán)成本包括宣傳培訓、測繪作業(yè)公司的綜合服務費、證書制作費用等。
目前，中央文件規(guī)定，確權(quán)頒證工作經(jīng)費以地方財政為主、中央補助為輔，各級政府的經(jīng)費分擔比例尚未明確。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，確權(quán)經(jīng)費完全由縣級政府承擔。落后地區(qū)的縣級政府財力緊張，無力負擔。
從全州的情況來看，根據(jù)地形與測繪難度的不同，各地每畝的綜合服務費從17元到30元不等，經(jīng)初步測算，文山州完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)共需要20822．09萬元。農(nóng)村房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)確權(quán)的經(jīng)費預算分別為7904萬元、8978萬元，但資金缺口分別高達7162萬元、7011萬元。需要指出的是，上述成本的匡算尚未包括村干部等工作人員的誤工補助。
3．如期完成確權(quán)難度很大。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，落后地區(qū)的農(nóng)民外出務工較多，大部分村小組超過四分之一的村民外出務工，部分村小組村民外出務工比例超過半數(shù)，留守老人及小孩講不清本戶情況，影響了確權(quán)的效率與進度。整戶外出的情況也較為普遍，在確權(quán)過程中很難聯(lián)系到外出戶，在目前的政策框架下，確權(quán)的短期收益極為有限，外出農(nóng)戶回鄉(xiāng)配合確權(quán)工作的積極性低，造成無人指界和簽字，亦無法完成入戶實地測量及權(quán)屬調(diào)查。文山州80％以上為山區(qū)、半山區(qū)，地塊分散，加之邊境地區(qū)航拍需要非常復雜的審批手續(xù)，加大了確權(quán)的難度，如期完成確權(quán)難度很大。
宅基地和農(nóng)房確權(quán)過程中，一戶多宅、超標準占地等不合法比例過高，難以確權(quán)。由于農(nóng)村房屋所有權(quán)確權(quán)是在宅基地確權(quán)發(fā)證基礎上進行的，宅基地無法頒證直接影響了農(nóng)房所有權(quán)的確權(quán)進度，三權(quán)三證抵押融資工作也難以有效開展。
4．抵押存在法律障礙，流轉(zhuǎn)、評估機制尚不健全。
《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村集體土地不具備抵押貸款條件。從文山州的政策實踐來看，目前雖允許承包地的經(jīng)營權(quán)進行抵押，但經(jīng)營權(quán)實際上是承包權(quán)的子權(quán)利，在母權(quán)利無法抵押的情況下允許子權(quán)利抵押，不僅與現(xiàn)有法律法規(guī)沖突，更為嚴重的是，在發(fā)生風險的時候，銀行方面難以將抵押物變現(xiàn)以實現(xiàn)真正的債權(quán)。
在宅基地和農(nóng)房的抵押貸款方面，由于宅基地為集體所有，農(nóng)戶只擁有使用權(quán)，且只能在本集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，進行抵押出現(xiàn)風險時，銀行亦很難將其變現(xiàn)。因此，銀行貸款意愿低，多數(shù)商業(yè)銀行不愿意介入。抵押功能是否能充分實現(xiàn)，關系到農(nóng)民的相關財產(chǎn)權(quán)利是否可以從資源變?yōu)橘Y產(chǎn)的問題，并直接影響到農(nóng)戶對于確權(quán)的積極性。
此外，三權(quán)流轉(zhuǎn)、評估機制不健全，也影響了三權(quán)三證抵押貸款權(quán)能的實現(xiàn)。具體來看，林權(quán)權(quán)屬評估雖有明確的實施辦法與辦理程序，但林木種類繁多，價值不易確定，加之存在森林火災、病蟲害、自然災害、群眾盜伐等風險，保險公司不愿將其納入保險范圍，抵押貸款成功率低。
在農(nóng)村宅基地和農(nóng)房、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)方面，沒有完善的農(nóng)村宅基地和農(nóng)房收儲管理中心，缺乏相應的管理機構(gòu)與權(quán)屬評估機構(gòu)，保險公司亦未開展相關保險業(yè)務，實踐中以農(nóng)村基層信用社的自評為主。
5．基層政府、金融機構(gòu)和農(nóng)民積極性不高。
基層政府在確權(quán)過程中面臨經(jīng)費困難、政策不清、農(nóng)戶不配合等諸多困難，部門之間協(xié)調(diào)不足，與確權(quán)相關的戶籍與稅務部門并未參與確權(quán)，存在服務盲區(qū)。
調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村信用體系建設滯后，銀行貸款意愿低。落后地區(qū)的農(nóng)戶信用意識薄弱，征信體系不健全，信用戶、信用村的評定依靠信用社一戶、一村地調(diào)查，費時費力，進展緩慢。加之農(nóng)業(yè)為天然弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，面臨自然風險、市場風險與政策風險，不確定性高，金融機構(gòu)難以做到有效的風險評估與控制，除開展國家明確規(guī)定的涉農(nóng)貸款外，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押等缺乏積極性，常常以農(nóng)戶居住分散、難以調(diào)查核實抵押物成本等理由“恐貸、惜貸”。此外，抵押物價值低，也影響了銀行的貸款積極性，例如，廣南縣那灑鎮(zhèn)符合確權(quán)頒證的5072戶農(nóng)房，均為1987年以前建成的土木結(jié)構(gòu)房屋，價值極低，難以抵押。
調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)意識淡薄，也影響了確權(quán)的進度與抵押貸款工作的開展，部分農(nóng)民認為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)歷來是屬于自己的，多年來沒有什么爭議，頒證與否不重要，貸款手續(xù)繁鎖，額度卻很小，對能不能確權(quán)頒證、能不能流轉(zhuǎn)或抵押存在著無所謂的態(tài)度。此外，隨著勞務經(jīng)濟的興起，資金密集度高的經(jīng)濟作物種植有所減少，一定程度上也弱化了農(nóng)戶的資金需求，三權(quán)三證抵押貸款中有相當比例為外出打工的農(nóng)戶回鄉(xiāng)建房。
6．相關政策和制度不配套。
確權(quán)工作中的諸多具體矛盾與問題的解決，缺乏相關政策與制度的配套。具體包括：
（1）承包地確權(quán)過程中，土地承包經(jīng)營權(quán)的共有人問題處理難度較大，目前尚缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。文山州各地的實踐中有“份額共有人”、“份額共有人＋戶籍共有人”、“二輪延包時的人口”等處理方式。
（2）原有土地承包經(jīng)營權(quán)證書只有四至界限，加上插花地等原因，一地多證現(xiàn)象較為普遍，林權(quán)證、草地證、退耕還林證與原承包合同證書重復較多。
（3）經(jīng)營權(quán)證書的標準和式樣等確權(quán)過程中許多具體問題未明確，對工作的有效開展帶來了困難，由于缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫處理軟件，作業(yè)單位采集的數(shù)據(jù)無法處理，如倉促完成，重復投資難以避免，未來糾錯成本高。
（4）宅基地和農(nóng)房確權(quán)過程中，一戶多宅、超標準占地等問題如何劃斷，中央層面缺乏統(tǒng)一規(guī)定。
（5）在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款中，貸款條件、申報材料、貸款額度與程序以及政府的有關扶持措施等具體內(nèi)容都有待進一步完善。
作者單位：劉守英系國務院發(fā)展研究中心學術委員會副秘書長、李青系國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副研究員、王瑞民系中國人民大學經(jīng)濟學院研究生
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟時報
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