2014年中央一號(hào)文件提出，要“抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。2015年中央一號(hào)文件進(jìn)一步指出，“做好承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款試點(diǎn)工作”。為了了解基層土地確權(quán)與抵押融資試點(diǎn)情況，課題組近期對(duì)云南省文山州進(jìn)行了調(diào)查。
農(nóng)村土地確權(quán)頒證與抵押進(jìn)展
云南文山壯族苗族自治州位于我國(guó)西南邊陲，是典型的“老、少、邊、窮”地區(qū)，山區(qū)和半山區(qū)占97％，所轄8縣市均為國(guó)家級(jí)貧困縣，2013年地方財(cái)政收入71．7億元，農(nóng)民人均純收入5460元，約為全國(guó)農(nóng)民人均純收入平均水平的60％。
截止到2014年底，文山州農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)基本已經(jīng)完成確權(quán)發(fā)證登記到戶，宅基地與農(nóng)房登記發(fā)證較為滯后，農(nóng)村集體土地建設(shè)用地糾紛多。
在確權(quán)基礎(chǔ)上，文山州同步開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心與林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)戶房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)等三權(quán)三證抵押貸款工作。依托公共資源交易中心及政務(wù)服務(wù)中心，文山州建立了8個(gè)縣（市）級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、93個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心。在三權(quán)三證抵押貸款方面，共發(fā)放貸款304544萬(wàn)元，以林權(quán)、農(nóng)戶房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)抵押貸款為主。具體來(lái)看，林權(quán)抵押貸款127901萬(wàn)元，占比42．0％；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押28884萬(wàn)元，占比9．5％；農(nóng)戶房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)抵押貸款144367萬(wàn)元，占比47．4％；另有其他類型的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款3392萬(wàn)元，占比1．1％。
確權(quán)、抵押貸款試點(diǎn)中的主要問(wèn)題
1．面積與證書不符。
文山州農(nóng)村承包地的臺(tái)賬面積與第二次全國(guó)土地調(diào)查的數(shù)據(jù)差異較大。文山州承包地的臺(tái)賬面積為306．12萬(wàn)畝，而二調(diào)耕地面積為1021．42萬(wàn)畝，后者是前者的三倍還多。由于確權(quán)面積關(guān)系到糧食直補(bǔ)等惠農(nóng)補(bǔ)貼問(wèn)題，農(nóng)戶希望將多出的面積落實(shí)到戶，但中央層面尚缺乏統(tǒng)一的制度安排，基層部門仍按二輪延包檔案面積計(jì)算相應(yīng)的惠農(nóng)補(bǔ)貼。村與村、戶與戶之間的權(quán)屬爭(zhēng)議在確權(quán)過(guò)程中顯化，爭(zhēng)執(zhí)不下、難以確權(quán)。部分縣市雖建立了農(nóng)村土地仲裁庭，但人員不足，糾紛調(diào)處率低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理人員尤為不足，部分案件幾經(jīng)調(diào)處仍不成功，確權(quán)過(guò)程中部分農(nóng)戶存在抵觸情緒。
2．地方財(cái)政困難，經(jīng)費(fèi)捉襟見肘。
具體而言，確權(quán)成本包括宣傳培訓(xùn)、測(cè)繪作業(yè)公司的綜合服務(wù)費(fèi)、證書制作費(fèi)用等。
目前，中央文件規(guī)定，確權(quán)頒證工作經(jīng)費(fèi)以地方財(cái)政為主、中央補(bǔ)助為輔，各級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例尚未明確。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，確權(quán)經(jīng)費(fèi)完全由縣級(jí)政府承擔(dān)。落后地區(qū)的縣級(jí)政府財(cái)力緊張，無(wú)力負(fù)擔(dān)。
從全州的情況來(lái)看，根據(jù)地形與測(cè)繪難度的不同，各地每畝的綜合服務(wù)費(fèi)從17元到30元不等，經(jīng)初步測(cè)算，文山州完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)共需要20822．09萬(wàn)元。農(nóng)村房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)確權(quán)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算分別為7904萬(wàn)元、8978萬(wàn)元，但資金缺口分別高達(dá)7162萬(wàn)元、7011萬(wàn)元。需要指出的是，上述成本的匡算尚未包括村干部等工作人員的誤工補(bǔ)助。
3．如期完成確權(quán)難度很大。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，落后地區(qū)的農(nóng)民外出務(wù)工較多，大部分村小組超過(guò)四分之一的村民外出務(wù)工，部分村小組村民外出務(wù)工比例超過(guò)半數(shù)，留守老人及小孩講不清本戶情況，影響了確權(quán)的效率與進(jìn)度。整戶外出的情況也較為普遍，在確權(quán)過(guò)程中很難聯(lián)系到外出戶，在目前的政策框架下，確權(quán)的短期收益極為有限，外出農(nóng)戶回鄉(xiāng)配合確權(quán)工作的積極性低，造成無(wú)人指界和簽字，亦無(wú)法完成入戶實(shí)地測(cè)量及權(quán)屬調(diào)查。文山州80％以上為山區(qū)、半山區(qū)，地塊分散，加之邊境地區(qū)航拍需要非常復(fù)雜的審批手續(xù)，加大了確權(quán)的難度，如期完成確權(quán)難度很大。
宅基地和農(nóng)房確權(quán)過(guò)程中，一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地等不合法比例過(guò)高，難以確權(quán)。由于農(nóng)村房屋所有權(quán)確權(quán)是在宅基地確權(quán)發(fā)證基礎(chǔ)上進(jìn)行的，宅基地?zé)o法頒證直接影響了農(nóng)房所有權(quán)的確權(quán)進(jìn)度，三權(quán)三證抵押融資工作也難以有效開展。
4．抵押存在法律障礙，流轉(zhuǎn)、評(píng)估機(jī)制尚不健全。
《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村集體土地不具備抵押貸款條件。從文山州的政策實(shí)踐來(lái)看，目前雖允許承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，但經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上是承包權(quán)的子權(quán)利，在母權(quán)利無(wú)法抵押的情況下允許子權(quán)利抵押，不僅與現(xiàn)有法律法規(guī)沖突，更為嚴(yán)重的是，在發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，銀行方面難以將抵押物變現(xiàn)以實(shí)現(xiàn)真正的債權(quán)。
在宅基地和農(nóng)房的抵押貸款方面，由于宅基地為集體所有，農(nóng)戶只擁有使用權(quán)，且只能在本集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，進(jìn)行抵押出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，銀行亦很難將其變現(xiàn)。因此，銀行貸款意愿低，多數(shù)商業(yè)銀行不愿意介入。抵押功能是否能充分實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到農(nóng)民的相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利是否可以從資源變?yōu)橘Y產(chǎn)的問(wèn)題，并直接影響到農(nóng)戶對(duì)于確權(quán)的積極性。
此外，三權(quán)流轉(zhuǎn)、評(píng)估機(jī)制不健全，也影響了三權(quán)三證抵押貸款權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)看，林權(quán)權(quán)屬評(píng)估雖有明確的實(shí)施辦法與辦理程序，但林木種類繁多，價(jià)值不易確定，加之存在森林火災(zāi)、病蟲害、自然災(zāi)害、群眾盜伐等風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司不愿將其納入保險(xiǎn)范圍，抵押貸款成功率低。
在農(nóng)村宅基地和農(nóng)房、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)方面，沒(méi)有完善的農(nóng)村宅基地和農(nóng)房收儲(chǔ)管理中心，缺乏相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)與權(quán)屬評(píng)估機(jī)構(gòu)，保險(xiǎn)公司亦未開展相關(guān)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，實(shí)踐中以農(nóng)村基層信用社的自評(píng)為主。
5．基層政府、金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民積極性不高。
基層政府在確權(quán)過(guò)程中面臨經(jīng)費(fèi)困難、政策不清、農(nóng)戶不配合等諸多困難，部門之間協(xié)調(diào)不足，與確權(quán)相關(guān)的戶籍與稅務(wù)部門并未參與確權(quán)，存在服務(wù)盲區(qū)。
調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村信用體系建設(shè)滯后，銀行貸款意愿低。落后地區(qū)的農(nóng)戶信用意識(shí)薄弱，征信體系不健全，信用戶、信用村的評(píng)定依靠信用社一戶、一村地調(diào)查，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，進(jìn)展緩慢。加之農(nóng)業(yè)為天然弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，面臨自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與政策風(fēng)險(xiǎn)，不確定性高，金融機(jī)構(gòu)難以做到有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制，除開展國(guó)家明確規(guī)定的涉農(nóng)貸款外，對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押等缺乏積極性，常常以農(nóng)戶居住分散、難以調(diào)查核實(shí)抵押物成本等理由“恐貸、惜貸”。此外，抵押物價(jià)值低，也影響了銀行的貸款積極性，例如，廣南縣那灑鎮(zhèn)符合確權(quán)頒證的5072戶農(nóng)房，均為1987年以前建成的土木結(jié)構(gòu)房屋，價(jià)值極低，難以抵押。
調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)意識(shí)淡薄，也影響了確權(quán)的進(jìn)度與抵押貸款工作的開展，部分農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)歷來(lái)是屬于自己的，多年來(lái)沒(méi)有什么爭(zhēng)議，頒證與否不重要，貸款手續(xù)繁鎖，額度卻很小，對(duì)能不能確權(quán)頒證、能不能流轉(zhuǎn)或抵押存在著無(wú)所謂的態(tài)度。此外，隨著勞務(wù)經(jīng)濟(jì)的興起，資金密集度高的經(jīng)濟(jì)作物種植有所減少，一定程度上也弱化了農(nóng)戶的資金需求，三權(quán)三證抵押貸款中有相當(dāng)比例為外出打工的農(nóng)戶回鄉(xiāng)建房。
6．相關(guān)政策和制度不配套。
確權(quán)工作中的諸多具體矛盾與問(wèn)題的解決，缺乏相關(guān)政策與制度的配套。具體包括：
（1）承包地確權(quán)過(guò)程中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的共有人問(wèn)題處理難度較大，目前尚缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。文山州各地的實(shí)踐中有“份額共有人”、“份額共有人＋戶籍共有人”、“二輪延包時(shí)的人口”等處理方式。
（2）原有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書只有四至界限，加上插花地等原因，一地多證現(xiàn)象較為普遍，林權(quán)證、草地證、退耕還林證與原承包合同證書重復(fù)較多。
（3）經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的標(biāo)準(zhǔn)和式樣等確權(quán)過(guò)程中許多具體問(wèn)題未明確，對(duì)工作的有效開展帶來(lái)了困難，由于缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)處理軟件，作業(yè)單位采集的數(shù)據(jù)無(wú)法處理，如倉(cāng)促完成，重復(fù)投資難以避免，未來(lái)糾錯(cuò)成本高。
（4）宅基地和農(nóng)房確權(quán)過(guò)程中，一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地等問(wèn)題如何劃斷，中央層面缺乏統(tǒng)一規(guī)定。
（5）在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款中，貸款條件、申報(bào)材料、貸款額度與程序以及政府的有關(guān)扶持措施等具體內(nèi)容都有待進(jìn)一步完善。
作者單位：劉守英系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)副秘書長(zhǎng)、李青系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副研究員、王瑞民系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究生
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
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