2014年中央一號文件提出，要“抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作”，“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”。2015年中央一號文件進一步指出，“做好承包土地的經營權和農民住房財產權抵押擔保貸款試點工作”。為了了解基層土地確權與抵押融資試點情況，課題組近期對云南省文山州進行了調查。
農村土地確權頒證與抵押進展
云南文山壯族苗族自治州位于我國西南邊陲，是典型的“老、少、邊、窮”地區，山區和半山區占97％，所轄8縣市均為國家級貧困縣，2013年地方財政收入71．7億元，農民人均純收入5460元，約為全國農民人均純收入平均水平的60％。
截止到2014年底，文山州農村承包地經營權、林權基本已經完成確權發證登記到戶，宅基地與農房登記發證較為滯后，農村集體土地建設用地糾紛多。
在確權基礎上，文山州同步開展農村產權交易中心與林權、土地承包經營權、農戶房屋所有權及宅基地使用權等三權三證抵押貸款工作。依托公共資源交易中心及政務服務中心，文山州建立了8個縣（市）級農村產權交易中心、93個鄉鎮農村產權交易中心。在三權三證抵押貸款方面，共發放貸款304544萬元，以林權、農戶房屋所有權及宅基地使用權抵押貸款為主。具體來看，林權抵押貸款127901萬元，占比42．0％；土地承包經營權抵押28884萬元，占比9．5％；農戶房屋所有權及宅基地使用權抵押貸款144367萬元，占比47．4％；另有其他類型的農村產權抵押貸款3392萬元，占比1．1％。
確權、抵押貸款試點中的主要問題
1．面積與證書不符。
文山州農村承包地的臺賬面積與第二次全國土地調查的數據差異較大。文山州承包地的臺賬面積為306．12萬畝，而二調耕地面積為1021．42萬畝，后者是前者的三倍還多。由于確權面積關系到糧食直補等惠農補貼問題，農戶希望將多出的面積落實到戶，但中央層面尚缺乏統一的制度安排，基層部門仍按二輪延包檔案面積計算相應的惠農補貼。村與村、戶與戶之間的權屬爭議在確權過程中顯化，爭執不下、難以確權。部分縣市雖建立了農村土地仲裁庭，但人員不足，糾紛調處率低，鄉鎮農村土地承包經營權證管理人員尤為不足，部分案件幾經調處仍不成功，確權過程中部分農戶存在抵觸情緒。
2．地方財政困難，經費捉襟見肘。
具體而言，確權成本包括宣傳培訓、測繪作業公司的綜合服務費、證書制作費用等。
目前，中央文件規定，確權頒證工作經費以地方財政為主、中央補助為輔，各級政府的經費分擔比例尚未明確。調研中發現，確權經費完全由縣級政府承擔。落后地區的縣級政府財力緊張，無力負擔。
從全州的情況來看，根據地形與測繪難度的不同，各地每畝的綜合服務費從17元到30元不等，經初步測算，文山州完成土地承包經營權確權共需要20822．09萬元。農村房屋所有權與宅基地使用權確權的經費預算分別為7904萬元、8978萬元，但資金缺口分別高達7162萬元、7011萬元。需要指出的是，上述成本的匡算尚未包括村干部等工作人員的誤工補助。
3．如期完成確權難度很大。
調研發現，落后地區的農民外出務工較多，大部分村小組超過四分之一的村民外出務工，部分村小組村民外出務工比例超過半數，留守老人及小孩講不清本戶情況，影響了確權的效率與進度。整戶外出的情況也較為普遍，在確權過程中很難聯系到外出戶，在目前的政策框架下，確權的短期收益極為有限，外出農戶回鄉配合確權工作的積極性低，造成無人指界和簽字，亦無法完成入戶實地測量及權屬調查。文山州80％以上為山區、半山區，地塊分散，加之邊境地區航拍需要非常復雜的審批手續，加大了確權的難度，如期完成確權難度很大。
宅基地和農房確權過程中，一戶多宅、超標準占地等不合法比例過高，難以確權。由于農村房屋所有權確權是在宅基地確權發證基礎上進行的，宅基地無法頒證直接影響了農房所有權的確權進度，三權三證抵押融資工作也難以有效開展。
4．抵押存在法律障礙，流轉、評估機制尚不健全。
《農村土地承包法》規定，農村集體土地不具備抵押貸款條件。從文山州的政策實踐來看，目前雖允許承包地的經營權進行抵押，但經營權實際上是承包權的子權利，在母權利無法抵押的情況下允許子權利抵押，不僅與現有法律法規沖突，更為嚴重的是，在發生風險的時候，銀行方面難以將抵押物變現以實現真正的債權。
在宅基地和農房的抵押貸款方面，由于宅基地為集體所有，農戶只擁有使用權，且只能在本集體內流轉，進行抵押出現風險時，銀行亦很難將其變現。因此，銀行貸款意愿低，多數商業銀行不愿意介入。抵押功能是否能充分實現，關系到農民的相關財產權利是否可以從資源變為資產的問題，并直接影響到農戶對于確權的積極性。
此外，三權流轉、評估機制不健全，也影響了三權三證抵押貸款權能的實現。具體來看，林權權屬評估雖有明確的實施辦法與辦理程序，但林木種類繁多，價值不易確定，加之存在森林火災、病蟲害、自然災害、群眾盜伐等風險，保險公司不愿將其納入保險范圍，抵押貸款成功率低。
在農村宅基地和農房、農村土地承包經營權方面，沒有完善的農村宅基地和農房收儲管理中心，缺乏相應的管理機構與權屬評估機構，保險公司亦未開展相關保險業務，實踐中以農村基層信用社的自評為主。
5．基層政府、金融機構和農民積極性不高。
基層政府在確權過程中面臨經費困難、政策不清、農戶不配合等諸多困難，部門之間協調不足，與確權相關的戶籍與稅務部門并未參與確權，存在服務盲區。
調查中發現，農村信用體系建設滯后，銀行貸款意愿低。落后地區的農戶信用意識薄弱，征信體系不健全，信用戶、信用村的評定依靠信用社一戶、一村地調查，費時費力，進展緩慢。加之農業為天然弱質性產業，面臨自然風險、市場風險與政策風險，不確定性高，金融機構難以做到有效的風險評估與控制，除開展國家明確規定的涉農貸款外，對農村土地產權抵押等缺乏積極性，常常以農戶居住分散、難以調查核實抵押物成本等理由“恐貸、惜貸”。此外，抵押物價值低，也影響了銀行的貸款積極性，例如，廣南縣那灑鎮符合確權頒證的5072戶農房，均為1987年以前建成的土木結構房屋，價值極低，難以抵押。
調查中還發現，農戶的產權意識淡薄，也影響了確權的進度與抵押貸款工作的開展，部分農民認為農村產權歷來是屬于自己的，多年來沒有什么爭議，頒證與否不重要，貸款手續繁鎖，額度卻很小，對能不能確權頒證、能不能流轉或抵押存在著無所謂的態度。此外，隨著勞務經濟的興起，資金密集度高的經濟作物種植有所減少，一定程度上也弱化了農戶的資金需求，三權三證抵押貸款中有相當比例為外出打工的農戶回鄉建房。
6．相關政策和制度不配套。
確權工作中的諸多具體矛盾與問題的解決，缺乏相關政策與制度的配套。具體包括：
（1）承包地確權過程中，土地承包經營權的共有人問題處理難度較大，目前尚缺乏統一的規定。文山州各地的實踐中有“份額共有人”、“份額共有人＋戶籍共有人”、“二輪延包時的人口”等處理方式。
（2）原有土地承包經營權證書只有四至界限，加上插花地等原因，一地多證現象較為普遍，林權證、草地證、退耕還林證與原承包合同證書重復較多。
（3）經營權證書的標準和式樣等確權過程中許多具體問題未明確，對工作的有效開展帶來了困難，由于缺乏統一的數據庫處理軟件，作業單位采集的數據無法處理，如倉促完成，重復投資難以避免，未來糾錯成本高。
（4）宅基地和農房確權過程中，一戶多宅、超標準占地等問題如何劃斷，中央層面缺乏統一規定。
（5）在農村產權抵押貸款中，貸款條件、申報材料、貸款額度與程序以及政府的有關扶持措施等具體內容都有待進一步完善。
作者單位：劉守英系國務院發展研究中心學術委員會副秘書長、李青系國務院發展研究中心農村經濟研究部副研究員、王瑞民系中國人民大學經濟學院研究生
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報
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